城乡规划工程师 东莞市城建规划设计院 广东东莞 523100
摘要：城市规划工作是一个系统工程，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求，传统的城市规划管理方式已不能满足城市快速发展的需求，城市规划管理逐渐走向精细化。为加强城市精细化管理，部分城市对现有城市规划编制体系进行了探索：深圳市强化了对用地功能、形体环境等方面控制管理的详细蓝图编制；广州市结合重点地区的城市设计实践，提出了以控规和城市设计共同指导地区开发建设，实现精细化管理的技术编制体系；东莞市也开展了保障公共政策实现、提高城市品位与形象的地块包装研究。
关键字：城市规划 精细化管理 地块包装 空间品质
0.前言
东莞市在市区试点研究的基础上，在全市推广土地出让前对开发地块规划研究工作——地块包装。通过地块包装的研究，不仅解决了城市空间破碎、建筑与环境缺乏整体协调、城市公共开放空间被侵占、对开发商约束不足而难以保障公众利益等问题，城市空间品质也得到很大提高，而且还取得了很大的经济和社会效益[1]，是东莞市在城市规划精细化管理中的重要探索和实践之一。
1.概念
依据《中华人民共和国城乡规划法》、《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知 》及地块包装相关规定，地块包装指地块包装指在土地出让前，由市城乡规划局组织，土地出让方委托规划设计单位根据拟出让地块的现状环境特征、上位规划要求，通过意向性方案比较验证，综合提炼形成地块的规划控制要素，作为核发《建设用地规划批准书》或《建设项目选址意见书》、出具规划设计条件的重要参考依据。
规划控制要素包括用地性质、功能、强度、空间、形态、环境、交通、市政等方面[1]。开展地块规划包装的依据为《中华人民共和国城乡规划法》、《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知 》（建规[2002]270号）等。
2.当前控规在地块出具规划条件管理中的不足
在很长一段时间内，东莞控规编制中缺乏针对城市空间形态的量化控制，主要依靠二维的管理维度，难以控制空间形态和城市天际线等三维空间要素。虽然近年来融入了城市设计手段控制空间要素，但因编制内容多以定性，弹性控制为主，缺少定量控制，设计管控操作面临困难。而现行的《东莞市城市规划管理技术规定》是以技术规定为主，配套各种技术指标计算的规定，对普遍存在问题的具有约束性，对重要控制要素的权重程度判断不明确，导致要素在实际建设时，难以落实。
自2009年东莞地块包装试行以来，逐渐将规划成果提炼为控规控制要素，使得土地出让规划条件日益完善，不仅微观落实了上位规划空间控制要求，同时在地块要素的控制上弥补了控规编制的不足。
3.地块包装与精细化管理的对接思路
规划遵循立足实施、保障公共利益和整体利益、多情景模式优选方案、精简规划条件强化刚性与灵活弹性指标原则，综合各种影响因素，找出地块开发建设的重点问题，通过“一张图”的控制图则来强化各控制要素。
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主要包括三部分内容：一是基于区域视角的前期分析研究，复核控规控制指标的合理性；二是以城市设计为主要手段，通过情景方案对比模拟，对城市空间形态、建筑、环境、交通和市政等方面具体规划要求和规划建议，作为土地出让的规划设计条件；三是基于地块开发建设需要提出城市基础设施的完善建议[1]。
4.在城市规划精细化管理中的实践
4.1确定规划研究的定量分析方法，将控制要素转化为量化标准
以定量分析的方法，通过多方案模拟分析，得出研究地块的控制指标，如对视线通廊的数量、宽度、位置等进行量化控制；对高层建筑连续面宽、面宽比（K值）进行量化控制；对现状地形、竖向标高进行量化控制等等。避免过往对控制要素提出的主观性。
4.2细化控规控制指标体系
控规主要通过对建设用地的指标体系来实现对地块的控制和引导。这类控制指标体系在城市快速发展的背景下，具有一定的速成性、简化性和普遍性[2]。
地块包装通过对地块的区位、交通、环境和市政等条件综合研究，把原控规的指标体系深化为4大类：地块指标控制要素、建筑控制要素、环境设计要素、市政与公共设施控制要素，各子体系又包含若干控制指标[3]。控制指标分刚性和弹性，刚性指标必须严格遵守，如果实际设计方案优于地块包装的情景模拟方案，弹性指标可以突破。这一方面有利于规划精细化管理，另一方面又给下一阶段设计师留下创作空间。
4.3完善城市规划管理体系，实现控制要素的传导
在目前东莞的城市规划管理体系中，主要以控规作为具体项目审批依据，但控规没有就地块与城市之间在空间、建筑、环境、公共配套等方面提出控制和引导，造成下一层次设计方案审批依据不足，难以满足城市精细化管理要求。
地块包装以控规与修规之间为切入点，在控规后、地块出让前对地块研究，提出详尽的规划设计条件，作为指导下层次设计方案的审批准则，从而使规划管理重心前移，并可避免详细设计方案在设计和审查过程中的主观性和反复性。
4.4提高公共空间规划品质，保障公共利益的实现
保障公众利益是地块规划研究的重要内容之一。如在地块处于生态敏感区周边，规划刚性要求降低开发强度，并对山体周边的建筑高度严格控制，从而在山体周边形成研究地块的主要公共空间。在空间视线上强化与周边自然山体的联系，保证整个环境空间品质。
4.5协调平衡各方利益，达到多方互利共赢
规划编制过程开放，前期意见咨询、中间成果汇报、正式成果审批公示都有政府、技术部门、意向开发商的参与，充分考虑各方利益诉求，最终形成多方共赢的控制指标体系。东莞地块包装规划研究在城市规划中应用精细化管理促进了城市规划的不断改进与完善，推动城市协调有序的可持续性发展，以此满足对城市多样化空间管理和重点地块城市空间品质的控制要求[4]。对政府而言，细化了审批准则，掌握了城市规划管理的主动权； 对公众而言，提升了城市品质，并保障了公众利益；对开发商而言，提升了地块的整体价值，同时地块的高品质建设有利于市民对企业的认可,形成良好的企业品牌。
5.结语：
目前，珠三角正处于产业结构调整的重要阶段，城市作为产业发展的重要载体，也面临的优化与提升要求。地块包装作为对精细化城市管理模式的一种探索，在东莞已经取得了良好的实践效果，并对保证良好的城市空间品质起到很大的作用，为珠三角各城市精细化管理模式提供了新思路！
参考文献：
[1]东莞市地块包装规划内容、方法与应用[J].杨景胜,谭歆瀚,林培炼,何荣华,刘招明.规划师. 2013(11)
[2]游俊霞,朱骏.转型期城市规划精细化编制与管理的实践探索——以深圳法定图则为例[J].城市规划学刊.2010(S1)
[3]施昌奎,赵长山,姚娉.北京城市精细化管理的标准化路径探索[J].城市管理与科技.2014(02)
[4]乔丽萍.关于城市规划精细化管理探究[J].基层建设.2015(32)
论文作者:冯振涛
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第31期
论文发表时间:2018/4/4
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