政府在外贸体制建设中的地位与作用，本文主要内容关键词为：体制论文,地位论文,作用论文,外贸论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年改革开放以来，历时20余年的中国外贸体制建设主要经历了从高度集中、国家统制到简政放权、政企分开，而后实行企业承包、财政包干，又从取消补贴、自负盈亏到实行现代企业制度、以宏观调控为主的阶段。贯穿于其中的一条主线是：从高度集中的计划经济和国家垄断外经贸管理体制向社会主义市场经济过渡、并与国际经济通行规则接轨的指导思想。在按照这一指导思想建设中国外贸体制时，市场占据了越来越主要的地位，而政府在其中又应处于何种地位？又会起到什么样的作用呢？
一、计划经济时期中国外贸体制中政府的地位与作用
众所周知，从中华人民共和国建国到改革开放前，中国的外贸体制是高度集中的计划经济条件下国家垄断外经贸管理体制。当时中国外贸体制的理论基础是国家统制，即列宁对外贸实行的国家垄断思想。在此思想基础上，中国根据建国初国内的经济形势和特殊的国际政治经济环境，决定对外贸实行国家专营，并在《共同纲领》中规定了“对外贸易的国家统制”。
从新中国成立到1955年以前，虽然中国还保留了私营进出口商，但国营贸易一直占领导地位，实行的是对外贸易管制政策。1956年完成对私人外贸企业的社会主义改造后，对外贸易全部集中在对外贸易部所属专业进出口公司经营；国营对外贸易在整个对外贸易中的比重从1950年66.8%上升到1957年的99.9%（江小涓，1993），基本上形成了对外贸易国家统制的体制。在这一阶段中，国家在接管外国资本和官僚资本的进出口企业的同时，建立了国营的外贸公司，对外贸易由分散向集中、由私营向国家统制的方向转变，政府在外贸体制中处于领导和统制的地位，这是不言而喻的。
“大跃进”期间，由于全国出现了严重的不利于对外贸易集中统一的混乱现象，中共中央于1958年8 月发布了“关于对外贸易必须统一对外的决定”。所有对外贸易均由对外贸易部所属专业总公司和各口岸对外贸易机构统一经营，其他各部门、各地区的任何地方和任何机构不允许做进出口买卖。这种高度集中的外贸体制一直延续到1978年。
回顾这段历史我们不难看出，高度集中、以行政管理手段为主的外贸国家统制，在当时中国生产社会化程度较低且受国际环境限制的历史条件下是非常必要的，它在建国初的国民经济有计划地恢复和发展、集中利用有限的物质资源、扩大出口、统一对外以及抵抗外来压力等方面均起了极其重要的作用。特别是针对帝国主义国家的经济封锁，高度统一集中的外贸体制不仅是十分必需的，而且是历史的必然产物。因此，我们可以说，政府在经济中发挥作用的方式，同一个国家经济发展水平以及在国际竞争中地位是相一致的。同时，我们还看到，政府在计划经济的外贸体制下的地位与作用不仅是举足轻重的，而且是无处不在的。因为，在这种体制下，政府从生产力布局到生产、投资和分配等方面都要做出决定，即由政府代替市场的职能，规定具体的外贸企业的目标、分配资源以及将进口的产品分配给消费者。所以，在计划经济中，对外贸易的一切经济活动的主动性和有关决定不是出于企业，而是出于政府部门；当时对外贸易的目的也主要是和世界上的社会主义国家“互通有无”、“调剂余缺”。政府的地位和作用无疑是重要的。但是，随着社会生产力的提高，原有的外贸体制已越来越不适应经济基础的需要，它不仅不能促进生产力的发展，而且束缚了外贸企业、地方和广大职工的创造活力，挫伤了他们的积极性。在全国改革开放的形势下，外贸体制建设也逐渐拉开了新的一幕。在社会主义市场经济条件下，外贸体制中政府的地位和作用发生了重大的变化。政府不在是忙忙碌碌、事必躬亲、集数职于一身的“四不象”，她的主要作用是实行宏观调控，管理的手段也已由行政手段让位于经济和法律的手段。这些变化都是由政府在市场经济中的地位所决定的。
二、市场经济下外贸体制建设中政府地位与作用的理论基础
（一）市场经济中，政府的作用是克服市场的“负效应”。市场经济是由市场力量为主来决定资源配置的一种有效的经济组织形式。从世界各国半个多世纪的实践来看，市场在配置资源、促进社会生产力发展方面的有效性是显而易见的。市场机制按照价值规律，可以不断地、全面地和有效地调整资源配置从非优状态进入优化状态，这只“看不见的手”激励着人们为经济效益的提高和获得而劳作。这是市场的正效应。但我们还应清醒地看到，市场和任何事物一样，也存在着二重性。由于市场的信息不完善，且现实中也并不存在完全竞争的市场，所以，市场在整个经济运行的调节中带有一定的盲目性。现实中市场的存在都是以不完全竞争为前提的，因此，市场虽然通过供求关系和价格机制可以自动调节微观供需平衡，但不能解决总需求和总供给的平衡问题；市场可以降低成本提高自己内部的经济效益，但解决不了“外部不经济”的问题；市场可以提供众多的商品供消费者使用，但无力且也不能进入生产公共产品的领域；市场可以形成规模经济，但不加限制的生产集中易造成垄断；市场可以创造高效率经济，但无力解决分配不公的社会矛盾等等。诸如此类的问题，都是市场的负效应，即西方现代非均衡经济理论中所说的“市场失灵”（market failure）。如何克服市场的负效应，这个角色理所当然地要由政府来扮演了。
（二）市场经济中，政府处于宏观调控的地位。“市场失灵”的存在，客观上要求政府对市场机制进行某种程度的干预。然而实际上，由于政府也处于不完全信息和不完全竞争的市场之中，以及政府本身存在的低效率和利益取向，政府难免也存在一些缺陷，如政府的过度干预和政府的无效干预，以至于出现妨碍市场机制正常发挥功能的可能性。因此，为了使政府干预经济既准确又有效，就必须限制政府干预经济的领域与范围；同时，尽可能提高政府干预经济的质量与效率。所以，如何从本国的实际情况出发，把市场机制和政府调控有机地结合起来，使政府的有效干预符合市场的客观原则，尽量克服“市场失灵”和“政府缺陷”，以利于社会经济的稳定发展，这才是关键问题之所在。因此，政府在市场经济中应有的地位和发挥的作用不仅是不容忽视的，而且是必须强调的。在市场机制发挥作用的同时，政府为克服市场的负效应，就要对经济运行进行宏观调控。政府实行宏观调控的总目标是保证国民经济增长过程中的总供给与总需求的平衡，以促进国民经济的稳定和均衡发展。在市场经济中，一些宏观经济变量对于国民经济的稳定运行具有决定性的意义。如财政收支总额、信贷总额和外汇收支总额的确定和控制，这些都不是市场力量所能决定的，只能由政府根据市场动态和经济稳定的需要进行宏观总量的调控管理。政府将通过财政政策、货币政策、收入政策、产业政策和就业政策等手段措施实行宏观调控，以达到经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡这四个具体目标，并实现国民经济发展的总平衡。因此，在今后的外贸体制建设中，我们不能只要市场，不要政府，也不能只要政府而不要市场。按市场规律办事，并加上政府适当、有效的干预，这才是我们应取的作法。政府要在市场经济的条件下，做她应该做的事情，管她应该管的领域，以取得政府应有的地位和发挥她应发挥的作用。
三、今后外贸体制建设中政府如何发挥作用
面对世界经济全球化的趋势，面对竞争激烈的国际市场，作为发展中国家的中国，应更清楚地认识到自己的优势与劣势，借鉴各国经济发展的经验教训，扬长避短，有效地利用本国的要素禀赋，积极参与国际市场的分工，在市场深化与结构转化中稳步发展对外贸易，引导市场向均衡发展。
中国外贸体制改革经过二十多年的风风雨雨，已进入新阶段，整个外贸运行机制开始发生重大的变化：国有企业改革正在稳步推进；国家指令性计划已改为指导性计划；企业外经贸自营进出口权实现依法登记制。在中国外贸体制改革的不断深化中，政府的职能已大大转变，过去由政府直接管理外贸企业的现象已越来越少。社会主义市场经济中“看不见的手”在发挥着作用，而政府的职能正朝着综合和协调运用各种经济杠杆、法律手段为主，行政手段为辅的间接调控体系转变，在发挥市场机制作用与加强和完善政府宏观调控能力的同时，使市场机制与政府调节有机地结合起来，从而达到社会资源的最优配置以促进外经贸的稳定增长和均衡发展，使外经贸的增长速度、规模和结构更有效地反映整个国民经济发展的总体要求。改革后的外贸体制逐步将外经贸管理纳入法制轨道，使用各种法律措施来管理企业和保护企业的竞争，营造一种平等竞争的环境，以利于外经贸企业的长远发展。
政企分开是深化外贸体制改革的关键，企业经营体制的转变是外贸体制的根本转变。政企分开后如何加快外经贸国有资产管理体制改革至关重要，而国际通行的现代企业制度则是外贸企业深化改革、转换经营机制的必由之路，也是形成市场调节为主的资源配置方式的基础。外贸国有企业的改革将在政府有关部门的监督管理下进行；除少数关系到国计民生的外贸企业仍为国有企业外，其它大部分外贸企业依照有关法律也可拥有自营进出口权。放松对企业经营活动的直接控制，增强企业适应市场的能力，让市场机制更好地发挥作用，这是政府在市场经济条件下的明智之举。市场经济下的国家干预经济，使政府已作为一个经济主体进入了经济体系。政府管理的作用依然存在，只不过是方式有重大改变：由直接变为间接，由微观管制变为宏观调控。我们认为，政府在这样一个外贸体制中应该明确自己所处的地位，用宏观经济政策工具干预经济，继续发挥好间接宏观调控作用。
（一）加强法律手段是发挥政府宏观调控作用的前提
国家能够垄断强制性权力；国家的资源能够通过购买而取得；法律的管理能够存在，这是现代国家的三个制度特征。（华民等，1998）市场经济是法治经济，只有在一个稳定、公正、合法的政策环境中各个经济主体才能进行有效的、长期的经济活动。国家制定法律，政府颁布条例。政府、企业以及个人都要依法办事，违法就要处罚。没有法制的观念，不采取法律的手段，外贸工作就要受到损失。
理论和实践都表明，法律的制定和执行对一个国家的商业环境是非常重要的，而商业环境又直接影响着一个国家吸引外资的投资环境。根据最近一项“亚洲企业对区内国家和地区的评价”调查显示，（《国际经贸消息》1999年3月1日。）由于缺乏一套完善的法律体制，中国虽有很好的发展前景（在十二个国家和地区中排名第一），但商业环境优越程度较差（排名第九），远远落后于新加坡和香港地区，影响了外商的投资热情。现在，越来越多的人认识到，法制的滞后已经影响到经济的发展。这是我们不得不承认的一个弱点。
值得庆幸的是，1994年7月1日《中华人民共和国对外贸易法》正式颁布实施，标志着我国的对外贸易管理与经营开始走上法制化的轨道；在此项法律的基础上，我国于1997年3月25 日又发布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，这意味着我国正式建立起与国际经济通行规则接轨的反倾销和反补贴机制；其他相关的配套法规和细则，也在陆续颁布和施行。一个良好的法律氛围正在中国形成。
制定法律，实际上就是制定一套大家都应共同遵守的“游戏规则”。政府既然被看作是“裁判员”，就要依照规则进行裁决，不能营私舞弊，也不能越位管理。政府的地位决定了她应起的作用，即按照法律办事，为企业提高市场竞争力，创造一个良好的政治环境和经济环境。这也是政府在市场经济中发挥宏观调控作用的一个重要前提。失去这样一个前提，市场经济则成为混乱经济，一切效益与公正都无从谈起。而制定法律和执行法律这样的大事，也只有国家和政府才能做到，这也是国家和政府独特的、不可替代的作用。
当然，政府实际上也是由一些个人构成的，从理论上讲，这些人应该是由具有高尚品德的人所组成，但由于每个人存在着个人利益最大化的动机，对整个政府而言，没有制约的自律是靠不住的。所以，必要的监督是市场经济中决不可或缺的一个环节。国内外大量事实证明，市场经济体制的建立决不会自动消除腐败现象，只有依靠加强各方面有效的管理（包括各种有力的监督）和加强法制建设，才能切实把腐败现象限制在最低限度，以保证经济的高速发展和社会秩序的稳定和谐。创造一个廉洁的政治环境，对于对外经济贸易的发展则显得更为重要。
（二）运用经济手段是政府宏观调控的主要方法
在市场经济条件下，运用经济手段是政府发挥宏观调控最主要的方法。在外贸体制中，政府使用的经济手段主要是汇率、税率的调整和财政、金融措施等政策性工具的使用。
1.汇率。汇率是政府实施对外经济与贸易政策的重要工具，是一国经济发展与稳定以及与国际经济密切相关的“晴雨表”。政府在不同汇率制中实行政策调整或政策引导的结果，都将使汇率升降，并对进出口、国际贸易收支产生调节作用。因此，政府在汇率方面所做的调整或引导既要考虑国家的政治因素，也应遵循市场经济的规则。应该看到，随着中国经济的不断开放，一方面是市场价格机制在起作用；另一方面，政府在防范金融风险方面也不可掉以轻心。如何掌握好国际收支的平衡，如何运用好国际金融工具，既要真正做到符合市场经济的规律，以市场供求为基础，又要切实做到宏观调控的管理。目前，汇率市场化是不切实际的；另一方面，对管理浮动汇率制而言，政府在汇率引导方面所进行的外汇市场干预，只能减少汇率的短期波动，而不能改变汇率的长期趋势。政府干预外汇市场的强弱，最终还取决于国内经济的发展与稳定、本国外汇储备规模和国际政治的背景。随着社会主义市场经济体制的不断完善，尽量减少政府的行政干预，更多的运用经济杠杆则应是今后汇率政策引导的方向。
2.税率。关税税率是关税政策的具体体现以及关税职能发挥作用的形式。国家通过提高或降低关税税率调节进出口贸易，调整本国与他国的经济关系。关税税率的调整是中国关税改革的最重要的内容之一，也是政府干预经济的一个政策工具。从1992年1月1日起，中国多次主动降低商品的进口关税率，现已降至17%。多次自主降低关税，是深化外贸企业改革的需要，是国内价格体系进一步与国际市场价格体系接轨的需要，也是协调进出口贸易管理体制改革进程的需要。中国降低关税税率主要是从改革与开放的实际进程和客观要求出发的，同时也考虑到履行加入世界贸易组织和与国际多边经贸体制接轨的承诺问题。关税还要继续下调。我们认为，今后政府在关税调整方面，还应考虑到整个国家的产业政策。在外贸体制中，关税调整只是全国一盘棋中的一个“棋子”，因此，根据国家产业发展的实际情况，政府应依照产品的比较优势，形成从投入品、中间产品到最终制成品的由低到高的梯形关税结构，真正使关税调节为产业政策服务，既达到用关税保护本国产业的目的，又不违背国际通行规则。
3.出口退税。中国从1985年开始逐步实行出口退税；1994年随着全国实行分税制后，我国的出口退税全部由中央财政承担；1998年以来，我国又陆续调高了部分产品的出口退税率。对促进货物的出口起直接推动作用的出口退税已经成为一种国际通行的做法。目前，要实行国际通行的零税率制，首先要解决对进口产品征税不足的问题。由于世界上大多数国家实行的是消费型增值税，而我国现行的是生产型增值税，两税之差产生了我国进口产品的税负比国内产品的税负低许多的问题。所以，出口退税问题的解决，应首先考虑改生产型增值税为国际上通行的消费型增值税；在此基础上，只要政府严格把好征收企业增值税各个交易环节，该征的税按法定税率征足，才能把该退的税款全部退还给企业，真正做到按出口实绩退税、退足、退及时；同时，要使出口退税规范化、制度化，并采取有效的措施，防止和打击少数企业出口偷税、骗税的不法行为。
4.出口信贷。对出口商品生产和销售企业发放优惠低息贷款，是国家促进出口的重要措施。我国实行有利于外贸出口发展的信贷政策，设立了出口商品发展基金和风险基金；1994年成立了国家进出口银行，对资本货物出口提供信贷支持，对出口贸易提供风险担保。这些政策性贷款措施，由专业性的出口信贷银行和国家担保机构负责，提供专项外汇资金，实行弹性贷款利率，使我国开展出口信贷业务和担保业务有了可靠的保障，特别是对于扩大成套设备和大型机械装备出口起到了积极的推动作用。今后，根据市场经济发展的需要，国家在实行出口信贷措施方面，除了对国有企业实行优惠贷款之外，还应考虑加大对信誉好、有市场前景的民营企业和私营企业的贷款力度，以促进国家出口的繁荣。根据调查，目前，有一些经营外贸的私营企业尽管有了好货源，也找到了海外的买方，但苦于没有足够的资金贷款而未作成出口贸易。他们虽然拥有外贸经营权，但还要靠政府的金融政策支持。此外，除继续加强卖方信贷之外，更要努力开拓买方信贷业务。由于买方信贷的方式，我国的专业银行要向购买方的国外进口商提供贷款，或向进口商所在地的银行提供信贷，这项政策性很强的业务只有政府的力量和作用才能达到，对专业性银行的要求也更高更难。
5.出口信用保险。实行出口信用保险制度是国际经济通行规则之一，也是衡量一个国家的对外开放水平的重要标志之一。出口信用保险是以国家财力为后盾的政策性保险，是完善中国对外经贸宏观调控体系的重要方面。目前，我国的出口信用保险制度还未能真正建立起来，还没有一个规范的、专门的机构进行出口信用保险业务，相应的法律、法规也还未出台。随着我国经济不断融入世界经济，越来越多的企业要从事对外经贸业务，出口企业的投保意识会越来越强，出口信用保险也会越来越有市场。因此，尽快建立出口信用保险的法律、法规，建立统一、独立和政策性出口信用保险经营机构，也是政府应抓紧的工作。
（三）使用行政手段是政府发挥宏观调控作用的辅助形式
在社会主义市场经济条件下的外贸体制中，政府的行政手段已逐渐成为宏观调控的辅助形式。需要强调的是，广泛采用现代信息技术实行行政管理是今后外贸体制改革的方向。随着世界进入知识经济的年代，国际上商业信息自动化管理已成为显著趋势，EDI （电子数据交换）形式已渗透贸易、管理及企业等各个领域并形成网络化。我国目前在海关、外贸等企业事业单位也已开始运用EDI系统， 政府机关也开始实行电子化管理进行配额招标等工作，但这些还只限于基本应用阶段。我们应充分认识到，对计算机系统和网络的进一步开发，可以带来更多的经济效益和社会效益。由于此类开发需要大量的前期投入用于科研及软、硬件设施，高成本的资金使企业望而却步。因此政府在此时的作用是，一方面要大力宣传实行计算机系统和网络的趋势和优势，一方面要进行一定的投入，首先建立起外贸管理的计算机系统和网络系统，为今后对外经贸工作信息化、自动化的进一步发展打下基础。这样，既能早日与国际经济接轨，又能带动企业的自动化管理水平的提高，同时政府的管理运作效率也随之得到加强。
经过近二十年的实践，中国外贸体制与改革前相比已经发生了重大变化。从表面上看，政府在外贸体制中的地位好象“退居二线”，不象以前那样大包大揽，什么都管；但实际上，政府的地位比以前更加重要。政府要掌握整个国民经济发展的动向，要考虑全国外贸进出口的平衡发展；要制定相应的法律、法规和政策——为企业创造一个公平的竞争环境以鼓励竞争和创新，并为提高企业的国际竞争力而采取相应的保护和扶持政策；要用经济手段调动国有外贸公司、民营外贸企业、“合资”外贸公司以及私营外贸企业等一切从事外贸业务的企业的积极性，等等。这种处于居高临下、宏观调控的地位只有政府职能才能达到；同时，也只有实行了真正的政企分开，政府才能有时间、有精力来认真考虑自己应该处在一种什么地位，发挥以经济手段、法律手段为主、行政干预为辅的间接宏观调控作用，在外贸体制中发挥适度、有效保护和激励企业（产业）的作用，起到促进、推动各类外贸企业正常发展的作用，使我国的外贸体制既符合社会主义市场经济体制的要求，又适应于国际经济通行规则的运行机制。
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