“入世”是新世纪中国农业的发展机遇——对中国农业不能承受“入世”冲击之误解的反思，本文主要内容关键词为：中国农业论文,新世纪论文,误解论文,发展机遇论文,不能承受论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F117文献标识码：A文章编号：1002 —0209（2000）04—0005—08
在中美双方结束了关于中国“入世”的双边谈判并签署协议之后，国内外媒体开始对中国“入世”可能给其宏观经济带来的冲击表示忧虑， 其中对农业的疑虑尤甚。 根据美国外交政策咨询委员会高级顾问Bruce.Stokes的一项研究报告披露，中方对美方承诺，在2004年底前，将大规模开放农产品市场。例如牛肉的进口关税将从45%降低至12%，柑橘从40%降低至12%，葡萄酒从65%降低至20%，并立即取消对输入美国牛肉、柑橘和小麦的禁令。美国柑橘协会估计仅柑橘一项美国每年就能向中国出口至少7亿美元[1]（P7）。如此仅最后一项就意味着中国将有150万果农失业！此外，国内有如此的报道， 依据《中美农业合作协议》，我国目前高达54%的农产品关税将在2004年前降低至10 %—20%；到2004年我国的农产品平均关税要降低至17%，重点农产品关税则要降低至14.5%，这必导致美国农产品大量输入中国。据说仅仅美国对华出口小麦一项，就可能使中国麦农每年承受55亿元的重大损失[2]！这同样意味着数百万中国麦农的失业！由于预计中国很快就会开放其农产品市场，美国小麦将大量涌入中国，在中美签署农业协议的当天，美国西北部小麦主要交易市场的小麦价格更是迅速由每蒲式耳3.3 美元升至3.5美元！我们认为， 诸如上述过于悲观的研究和预测之所以发生，是出于对中国农业现状和WTO多边贸易机制的误解， 有必要予以深入分析。“入世”给中国农业带来的，更多的是新世纪的发展机遇。
一、WTO的现行农业框架性协议和《中美农业合作协议》
中美双方达成的农业双边协议，是建立在WTO 的多边贸易机制之上的，两者之间的关系非常紧密，我们有必要在分析“入世”给中国农业带来的影响之前先回顾一下两者的大致内容。目前WTO 在农业方面所沿用的框架性协议是《乌拉圭回合农业协议》，该协议从1995年1月1日开始生效，所涉及的领域主要有四方面，中美农业协议在很大程度上显示出这一多边框架的基本要求。
1.市场准入。乌拉圭回合协议规定WTO 成员国必须将非关税壁垒（包括配额、最低进口限制、浮动关税以及各类限制性协议）予以关税化，并削减现有关税水平。以1986—1988年为基期，发达国家到2000年必须将农业关税平均削减36%，每项最低削减15%；发展中国家到2004年必须将农业关税平均削减24%，每项最低削减10%。对关税化的农产品保持目前的进口准入量，如果基期时进口量不足国内市场份额的3%，则发达国家和发展中国家应分别在2000年和2004年将该产品的进口准入量提高到5%。《中美农业合作协议》中也规定了我国在加入WTO之后，不能再使用非关税壁垒，这对我国农业无疑是一个挑战。从中美双边协议来看，我国为“入世”所采取是约束关税方式，即在过渡期内对配额内农产品进口实施低关税，而对配额外农产品进口实施高关税。在中美“入世”谈判中，美方提出了85个税号的农产品关税减让清单，要求将这些产品的平均关税由35%降低至10%。同时允许中国对小麦、玉米、大米、棉花和豆油这五种产品在过渡期内有配额关税管理，其它全部实施单一关税管理。配合 WTO现在延用的农业协议框架，我国应从现在着手削减关税， 而对五种农产品的配额，则从现在到2004年5年过渡期逐步增加，在 2004年时达到最高，此时小麦的配额将达到930万吨、玉米为720万吨、 大米为530万吨、棉花为84万吨。至于大豆，我国则需要以3%的进口关税全面放开市场。总体上看，除了有限的大宗农产品、关税化进程和关税削减幅度之外，中方在中美农业协议中所做的让步要稍大于WTO所要求的市场准入水平。
2.出口补贴。乌拉圭回合协议要求WTO 的各成员国承诺削减其对农业产品的出口补贴，以1986—1990年为基期，发达国家在6 年内将有补贴的农产品出口数量减少21%，出口补贴预算开支削减36%，发展中国家在10年内将有补贴的农产品出口数量减少14%，出口补贴预算开支削减24%。对于在基期内没有补贴的农产品，禁止在以后对该产品提供出口补贴[3]。由于我国对农业补贴相对有限， 因此尽管补贴部分的处理并不是中美双边协议的主要内容，但我国仍然将不得不逐步取消对农产品的直接价格支持，以后农业贴息贷款的发放也会受到很大影响；中美关于农业补贴问题（尤其是政府价格支持）的争执更曲折地反映在过渡期对美进口关税配额的使用方式上。
3.国内支持。乌拉圭回合规定WTO 的成员国应该尽量削减除“绿箱政策”外的其它国内农业支持政策，例如对农产品的价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、种子化肥灌溉等投入补贴以及某些有补贴的贷款计划等。以1986—1988年的平均国内支持总量（AMS ）为基础，发达国家的平均AMS水平不超过该农业生产总值的5%，发展中国家则不超过10%。并且发达国家到2000年应进一步削减其AMS水平的20%； 发展中国家到2004年削减其AMS水平的13%。从1996年以来， 我国年均的农林牧渔业总产值在2.2—2.4万亿元之间，农业总产值在1.35—1.42万亿元之间，而国家财政支持农村生产和各项农业事业费的年均不过在500—600亿元之间，由是观之，我国AMS水平甚低，甚至已低于WTO要求发展中国家成员国在2004年应达到的水平，自然中国“入世”也就不受所谓削减国内支持问题的困扰了。
4.卫生及动植物检疫。按照现行的农业框架，WTO 成员国可实施以保持人类健康、动植物生命安全及其生长为目的措施，但是这些措施不应构成不公正的歧视，从而造成隐蔽性的对国际农产品贸易的限制。我国30年来也正是基于动植物安全检疫，例如对转基因农作物以及小麦“矮腥黑穗病”（TCK）的控制需要，将美方的一些农产品拒之门外。 但在中美农业协议中，我国作了很大的让步，放开了原行的禁令， 允许TCK病区小麦、柑橘等对华输出。同时，由于联合国粮农组织（FAO）规定的粮食储备安全系数为17%—18%，而我国采取的是粮食统购统销体制，因此无论是援引WTO框架、FAO规定还是中美双边协议，我国为“入世”所做的让步是很大的，储备安全以后也很难构成我国农业保护机制的前提。
结合WTO现行的农业框架协议和《中美农业合作协议》来看， 我国为了争取加入WTO还是付出了相当的代价， 农业必然在过渡期后遭遇到比较大的冲击，但是冲击的程度到底如何呢？在农业产业方面我们有没有化开放的压力为改革的动力的可能呢？
二、加入WTO对我国农业发展构成何种程度的冲击？
1.所谓我国加入WTO之后农业将遭受重大冲击的说法， 其根据之一是WTO现有框架和中美双边协议，中国高达45%的农产品关税在2005 年之前降低至17%，与美重点农产品的关税将降低至14.5%！如此大的关税减让导致外国农产品对华享有极强的价格竞争优势。这种说法似乎误解了我国农业关税总体水平，过去20年来我国已经走过的关税减让的历程，以及进口关税政策不甚健全的现实。（1 ）所谓中国对农产品征收45%的关税不甚确切，这也许是美方所提出的85项农产品的算数平均关税，但决不是中国农产品关税水平。目前我国农产品进口平均关税已经削减到21.3%，其中农业原料为16.5%、半成品为24.2%、农业制成品为27%[4]。因此我国需要在2005 年之前完成的总体农业关税减让幅度并不特别大。如果我们以发展中国家的身份遵行WTO的农业框架， 那么我们的削减幅度应该是24%，即2005年以前农业平均关税达到16.2%，这并不难以接受，即使加上我们必须关税化的一些非关税壁垒的减让，我国农业关税的总体削减水平大致还是可以承受的。（2）从1992年以来，我国关税已经经历了多次大幅减让。例如1992年3月和1993 年底，我国两次降低关税税率，使算数平均关税率从43%降至36%，1996年我国又再次大幅调低4000 余项商品的进口关税， 使算数平均关税率从36%急降至25%，1997年我国关税更降至17%的平均水平[5]（P442—447）。短短8年间我国关税总体水平降低了差不多3倍！ 但上述多次重大的关税减让过程不仅没有进口失控，反而成为我国对外贸易发展得最好的时期。我国因“入世”而继续降低关税，从时间跨度和减让力度上看，此一进程都不过是1992年以来既有关税减让的自然延续。我国农产品关税减让亦是如此，并不因“入世”而有突然加速或削减。（3 ）由于中国进口关税制度尚欠完善，地方政府和各部委酌批的关税减免比较多，中国实际有效关税率较之名义税率要低得多[6]。只要用中国的实际关税收入除以应税进口额来做一个最简单的计算，就不难看出问题的实质。
表1 对中国实际关税率的简单推算
项目/年份 19751978198019861988
实征进口关税额(亿元)15 29 34 152 155
进口贸易总额(亿元) 147 187 299 14982055
一般贸易的比重(%)
100 95 91 81 68
应税进口贸易额(亿元)147 178 272 12131397
实际有效关税率(%)
10.216.312.512.511.1
19901992199419961998
实征进口关税额(亿元)159 213 273302 313
进口贸易总额(亿元) 25744443996011557
11622
一般贸易的比重(%)57 53 50
46 43
应税进口贸易额(亿元)1467235549805316 4997
实际有效关税率(%)
10.8 9.0 5.5 5.7 6.3
资料来源：国家统计局《中国统计年鉴》1999年版和海关总署《海关统计年鉴》1999年版；当然更准确和翔实的方法应是使用加权平均关税率而不是算数平均关税率来推算实际进口关税率。
上表的简单计算中，我们假定加工贸易享受进口免税待遇，那么应税进口额就仅仅是名义进口额中的一般贸易部分，实际有效税率为实征进口关税／应税进口额。我们不难看出，中国目前实际关税水平远比其名义关税率要低。1978—1986年间中国实际关税率约为12%—15 %； 1987—1993年间约为9%—11%；而此后实际关税率一直在5%—6 %之间徘徊，远远低于17%的名义关税率，甚至低于依据WTO 框架和中美双边协议达成的2005年前应该进行的关税减让水平。例如中国1996 —1998年每年进口额都在11500—11800亿元人民币之间，撇除加工贸易等的免征关税部分，按17%的平均关税率计划，缴纳国库之关税怎么也应该在850—900亿元人民币，而1996—1998三年实际分别仅征得273亿、 302亿和313亿元人民币的关税。因此入世后由于关税减让对我国农业的冲击远不如名义关税减让所表明的那样严重；相反，规范和严格的新关税制度，反倒可能为国内农产品和外国农产品在中国市场的公平竞争提供新机会。
2.在中美农业合作协议中，我国的确作出了相当大的让步，对美方感兴趣的一些农产品关税，我国或作出了较大的关税减让，或大幅度提高了过渡期内的配额水平。据此有多种研究和媒体称中国农民将遭受“灭顶之灾”！这种说法漠视了关税调整结构和中国农业跨世纪发展的根本问题，也忽视了我国作出重大让步背后的技巧性。（1 ）从关税化农产品进口看，中美协议中农产品关税调整幅度比较大的往往是我国竞争力较强的部门或者现实消费市场较为有限。例一，我方将会把葡萄酒和奶酷的进口关税从65%分别降至20%和12%，而这两项现在基本是洋货充斥，国货淡出，美方商品的涌入将直接形成其和现在唱主角的法国葡萄酒或新西兰奶酷的竞争，且现实消费市场规模较小，对我国农民甚至城镇居民均不可能有太大影响。例二，我方将把牛羊禽肉的关税从45%降低至12%，而目前我国本国肉产品中，除禽肉外，牛羊猪肉较国际市场的均价低70%—80%，价格竞争优势不可动摇。例三，我国还将把果品的关税从40%降低至10%—12%，但由于我国早就开放了国内果品市场价格，因此国产果品较之舶来品价格优势更明显些，目前橘橙、葡萄、苹果、鸭梨等国货的价格较之洋货低3—10倍， 值得我们怀疑的倒是进口水果失去了“身价贵族”后，会不会还受到送礼等公款消费的青睐。因此“入世”后美国柑橘要打开7亿美元的中国市场， 仅靠我国的关税削减是达不到的。倒是我国水果、肉类和蔬菜可能会借“入世”分享更多的国际市场份额。（2）从非关税化农产品进口， 即过渡期内以配额限制进口的农产品看，我国做出的让步尽管很大，但仍富有技巧并可保证国内农民的利益。我们已经指出，到2005年前，我国对美的小麦配额将达到930万吨、玉米为720万吨、大米为530万吨，总量为2180 亿吨[7]。我国在1996—1998年之间的小麦、玉米、大米的产量大致为1.1—1.2亿吨、1.0—1.3亿吨和1.9—2.0亿吨，总的谷物产量的4.33—4.56亿吨[8]，因此上述各类谷物最大进口配额大致在国内产量的5%—10%，而2180万吨的总配额则为国内谷物总产量的4.8%。 这个配额实际上是相当尴尬的，如果我国粮食产量不明显滑坡，则进口谷物及其对国内市场的冲击就相当有限；如果遇到灾荒年（例如我国1995年就曾进口粮食2081万吨），我方则很可能主动突破区区2180万吨的进口配额。如果说有冲击，那么真正的冲击可能不在粮食领域而在棉花和大豆等领域。但我国仍可以在未来放开棉花价格，以和进口棉花相抗衡；此外由于我国大豆出油率低、含蛋白质率高，故大豆产销可放弃榨油业而转向粮食业。
3.从中国农业的现状来看，就算2005年之后中方取消了农产品配额，外国农产品也未必对华享有价格优势。将我国现在偏高的农产品价格（尤其是粮棉油等的价格）等同于“入世”后的可能价格水平，从而得出我国农业不行的结论，显然太过静态和僵化了。中国谷物扭曲的高价格，取决于三大因素：第一，不太顺畅的粮食计划购销体系，目前我国小麦、大米等价格的确高出国际市场价20%—70%，但我国谷物成本构成中，流通成本和“三提五统”两项费用就占到几乎一半！第二，由于对化肥、农药、农资等生产企业的过度保护和农业种子站管理体制的混乱，使我国农民最终使用的农业原料和农业生产资料价格偏高，这也导致了农产品成本的居高不下。第三，村乡镇等各级政府名目繁多的农业税费提留没有得到根本性遏制。中国农产品价格的攀升，并不是直接生产成本的上升，而是各种间接费用的上升过快，我们常说的“贱商商富，尊农农贫”并不是事实，中国农业在近年来受到的盘剥在增加，而支持则在下降，这从我国农民各项负担的迅速上升就不难看出。
表2我国农民各项负担情况
税金 屠宰税 提留统筹
项目/年份总额
人均总额 人均总额 人均
1994年 433.2
47.318.1
2.0365.840.0
1995年 543.2
59.420.5
2.2487.053.2
1996年 624.5
67.922.7
2.5605.966.0
1997年 696.3
76.124.1
2.6645.570.5
社会负担
义务劳务合计
总额人均
总额人均
总额 人均
1994年
70.57.7355.0
38.8
1243 135.8
1995年
114.9
12.6
409.0
44.7
1575 172.1
1996年
131.2
14.3
846.0
92.0
2230 242.6
1997年
134.9
14.7
817.0
89.3
2318 253.2
资料来源：课题组：“当前我国农业发展面临的重大问题与对策”，《管理世界》1999年第4期。其中：总额单位为亿人民币， 人均单位为元人民币；税金包括农业税、农林特产税等；社会负担包括集资、行政事业性收费和罚没等。
关于中国农业是不是不能承受“入世”冲击的弱势产业，决不能宥于中国农业的技术装备水平。从投入产出的角度看，如果从种子、农药、化肥等投入中美方面相当，那么外国技术装备水平的优势并不直接威胁我国农业，因为农业机械的购置、维护和使用都有相当多的支出，而我国农民尽管装备水平较差，但汗水投入却没有价格！总体上看，深化粮食购销体系改革，在农业生产资料领域引入公平竞争、降低农民负担才是我国农业迎接“入世”真正应该面对的。入世后外国农产品暂时的价格竞争优势，正为上述举步维艰的各项改革提供了外部压力。
4.最后需要澄清的是，中国农业“入世”而不是游离于WTO 之外更有利于农业的稳定；中国粮食安全需要国际农产品市场作为必要的外部保障而不是百分之百的自给。各种研究证明，外推到21世纪初，人多地少的中国实际上更依赖于而不是隔绝于世界粮食市场。以下是中国粮食自给率的几种典型方案。
表3 未来中国粮食供求和进口需求量的几种预测方案
项目/方案方案Ⅰ 方案Ⅱ方案Ⅲ 方案Ⅳ
粮食产量估计(亿吨)
6.5-7.16.8-7.3 2.63 5.0
粮食消费量估计(亿吨) 6.4-6.87.1-7.8 4.79 5.79
粮食自给率水平(%)95 92-95
5090
粮食进口需求(亿吨)
0.31
0.382.15 0.70
方案Ⅴ 方案Ⅵ
粮食产量估计(亿吨)6.4-6.6 4.14
粮食消费量估计(亿吨) 6.6-7.2 8.06
粮食自给率水平(%) 91-9251
粮食进口需求(亿吨)0.63 3.90
资料来源：方案Ⅰ为朱泽：《中国粮食安全：政策研究与实证分析》，中国农业科学院农业经济研究所博士论文1996年；方案Ⅱ为中国科学院国情组的预测；方案Ⅲ为莱斯特.布朗：《谁能买得起中国所需要的粮食》，科学文献技术出版社1998年版；方案Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ均为樊根胜、莫塞迪塔、索姆比拉：《中国未来粮食供求预测的差别》，《中国农村观察》1997年第3期中的预测。
从上表来看，未来我国粮食自给率可能维持在90%左右，另外从我国卫星遥感资料看，受我国农业可耕的面积相对有限的制约，我国也的确需要一个稳定的国际农产品市场作为国内市场的必要后备和补充[9]。无论入世与否，我国粮食进口均可能有所增长，将这种必要的进口增长视为灾难，将中国入世形容成给中国农业带来灭顶之灾是缺乏足够理由的，撤除农产品价格扭曲因素之后，中国农业甚至是具有相当强的国际竞争力的行业。而从长远看，中国农业隔绝于世界市场甚至比可能融入世界市场更为不现实和危险。
三、加入WTO是我国农业新世纪的发展机遇
从我们已经进行的分析看，没有理由过于悲观地说中国农业在“入世”后将生存艰难；如果从我们应该采取的谨慎应对措施来看，我国农业从“入世”中得到的更多的是机会而不是空前困难。
1.入世后我国将参与到一个多边的贸易体系中去， 从而可享受到100多个成员国的无条件永久最惠国（MFN）待遇，如果顺利的话，甚至可能得到发达国家所给予的普惠制（GSP）待遇， 从而使我国农产品的出口贸易环境得以改善。我们的着眼点如果过多地集中在外国农产品对华的输入上，而没有同步地看到我国农产品出口潜力，尤其是活牲畜、水果、蔬菜以及特种种养植业产品的出口的话，那是非常可惜的。
2.对于已经关税化的进口农产品，我国农业是能够承受冲击的，即使是非关税化的配额商品，我们也应清醒地认识到，配额的扩大不意味着国内相关产品价格的剧烈波动。中美在如何分配和使用进口配额时与我方有很大争执。美方坚持要将相当部分的配额交由私营部门；而我国坚持进口配额的大部分应给予国有专业外贸公司。最后双方妥协的结果是：中国国有部门退出豆油进出口贸易，玉米进口配额的50%交由私营企业使用，大米、棉花配额的一半到2004年交由私营部门使用。对于最敏感的小麦配额，国有专业外贸公司始终占90%。这说明我国主要农产品将在以后5年内保持基本稳定， 这段“过渡期”对我国农业产业改革的深化是非常重要的。退一步来说，尽管中美达成农业协议的关键，是我国在涉及美国小麦、柑橘和肉类等的卫生检疫方面作了政策调整和让步。 尤其是取消了美国TCK小麦产区小麦的进口禁令。但我国还是有可能引用《乌拉圭回合农业协议》中关于动植物检疫的条款来保护本国农业的。美国农产品对华输出后，其动植物病虫疫情对我国的影响还很难确知，只要我们能够拿出足够的证据说明其对我国人民的身体健康和动植物生长构成了威胁，并且有必要在状况恶化前对美农产品实施暂时禁入，那么它还是可以构成阻挡美农产品对华长驱直入的“紧急盾牌”的。
3.比较苛刻地说，这几年我国的农业政策改革和深化步伐迟缓，农业人口收入几无增长，减轻农民负担的措施在基层政策和组织受到了较大的阻力。这说明渐进改革20年来，有部分原先锐意进取的改革者，由于从已经进行的农村改革中获得了较大的利益，已经蜕变为深化改革的阻力；农村改革的困难很大程度上已经成为对部分不思进取的既得利益集团的“改革者自身的改革”了。从下表我们不难看出，我国农业投入不足是不争的事实，农民负担过重问题，以及农产品流通体制的不畅问题也相当严峻。这些问题至今仍然没有引起足够的重视和警惕。最近也有试图以“费改税”来减轻农民负担的，但只要基层政府的组织结构没有强有力的外部监管机制，那么这样的改动既难以有效地阻止“三乱”，也不能在总体上实现规范农民负担的目标[10]。
表4
我国农业的财政扶持力度和农民负担额的比较（单位：亿元人民币）
支援农村
农村基本 农业科技
项目/年份 生产建设支出投入
1994年
400
107 3
1995年
430
110 3
1996年
510
142 5
1997年
561
160 5
农村救济费 总计财政 农民负担
农业支出总额
1994年23 533 1243
1995年32 575 1575
1996年44 700 2230
1997年40 766 2318
资料来源：根据《中国统计年鉴》，中国统计出版社1999年版第273页和表3综合整理而成。
在我国“入世”后，原先被掩盖着的问题均将更尖锐地暴露出来，并迫使有关部门加速改革，这种改革将集中在如何规范村乡镇基层组织自身的行为；如何加速农村民主直选和财务公开；如何解决迫在眉睫的农产品流通体制改革问题，以避免政府在此领域和农业生产资料产销领域的大包大揽；如何规范基层组织自身的行为和外部监管机制等等。如果“入世”能够使得我们重新审视深化我国农业改革的必要性，也就意味着入世给我国农业带来了最可贵的新机遇。
4.我国在加入WTO之后， 政府对农业的传统扶持方式将逐步改变为符合WTO框架和中美双边协议的国际惯例方式来进行， 使得我国农业获得更可信的持续扶持。中国农业的脆弱性决定了我们必须对农业予以适当的国内支持，实际上无论是WTO 现行的农业合作框架和中美之间已经达成的双边协议，都还留有农业保护的空间，只不过保护形式和机制发生了变化而已。欧美等发达国家在多边谈判中，一方面极力鼓吹农产品贸易自由化，另一方面却将符合其农业发展目标的一系列政策计划纳入到国际多边保护机制之中，形成了所谓的“绿箱政策”，其内容大体是：可以容忍政府用于支持科研、技术推广、基础设施、粮食安全储备、农作物保险、贫民救济、环境保护等方面的补贴，政府用于“绿箱政策”的财政性支出无需冲减其国内支持总量AMS。 如果我国政府不轻易使用直接的农产品价格支持、公开的农业贴息贷款等方式，而将其转为使用“绿箱政策”中容许的增加科技和农业基础设施等投入的方式，那么中国政府甚至可以在“入世”之后，以多种隐蔽的、符合国际惯例的方式对我国农业予以更强有力的扶持和保护。