论不同行政模式下行政文化演进的制度逻辑_行政人员论文

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       DOI：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.06.008

       〔中图分类号〕D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1671-7155(2014)06-0043-05

       从文化观的视角看，有学者将广义的行政文化界定为，由国家行政组织的物质设施、制度规范和行政人员所应共同具有的价值观念、思维模式、心理状态和生活方式等整合而成的一种独特的文化模式[1]。狭义的行政文化特指行政意识形态。而行政文化转型通常指主导性的行政文化观念、价值体系等发生的整体性、根本性转变。从人类社会发展的一般历程来看，行政模式大体上经历了统治行政、管理行政和服务行政等三个阶段。其中，统治行政是一种强权制度，在传统社会的行政管理中，政府凭借其强制性的公共权力在社会管理中承担着“统治者”的角色；管理行政是现代民主社会和法治社会的产物，但仍属于强权制度；服务行政尚处于理论建构和实践探索阶段，这种管理模式强调以满足公共利益和公共需求的公共服务为核心。有学者系统比较了统治行政文化、管理行政文化和服务行政文化在目的、基础、依据等方面的差别[2]。可见，国内现有的研究成果较好地阐释了行政文化的内涵与构成，并进一步探讨了行政文化的转型与范式建构问题。但是，如何正确看待传统行政文化的价值及其对当代的影响，如何理解管理行政文化的过渡性及其转型任务，以及服务行政文化的目标设计是否适合中国当前国情，我们需要发展何种类型的行政文化及其建构路径仍然是行政文化研究领域亟需关注的问题。因此，本文以行政文化演进的内在逻辑线索为研究基点，以公共产品理论为理论基础，具体探讨传统型行政文化、管理型行政文化和治理型行政文化产生、形成和发展的制度逻辑，以期为我国行政文化的发展寻找内在动力和依据。

       一、行政文化：一个公共产品理论的视角

       从动态的视角来看，行政文化是行政人员之间(包括领导者与一般工作人员)，以及行政人员与广大民众之间在日常行政事务，以及政治、社会和经济等公共事务的交往互动过程中形成的。因此，协调各主体关系的各项制度安排既是行政文化产生和发展的前提和基础，又是行政文化演进的内在逻辑线索。其主要包括协调行政人员(纵向的层级关系和横向的部门关系)之间的关系，以及行政人员与人民大众关系的各项制度安排。根据公共产品理论，正是这些制度安排内在地限定了“行政文化”的产品属性。

       萨缪尔森在1954年的《公共支出的纯粹理论》和1955年的《公共支出理论的图式探讨》中首次区分了公共物品和私人物品这两个概念。他指出：“公共物品是每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。相反，私人物品是指一种物品能够加以分割，而且每一部分能够分别以竞争价格卖给不同的人，而且对其他人没有产生外部效果。”[3](P32)可见，公共产品天然地具有消费的非竞争性和受益的非排他性两个基本属性。消费的非竞争性表明新增一个消费者所引起的边际社会成本为零，公式表示为：MC(ix)=0，并且一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对该产品的消费中获得的效用；受益的非排他性表明任何人都不能被排除在消费公共产品的利益之外，或“排他装置”的成本太高因而在经济上不可行。因此，可以根据产品的“排他性”和“竞争性”从性质上将其划分为“私人物品、准公共物品和纯公共物品”(详见表1)。准公共物品又可以划分为具有消费的排他性和非竞争性的“俱乐部产品”。布坎南认为，俱乐部成员的最优数量是有一定限额的，当俱乐部成员的数量超过这个限额时就会降低其成员的消费收益，因此，俱乐部的有效运行需要最优成员规模的保障[4](P160-171)。还有一类典型的准公共物品是具有消费的非排他性和竞争性的“公共池塘资源”，即“一个自然的或人造的资源系统，在现有的政治、社会和技术条件下排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者缺少法律或道义上的合理性，或者成本很高[5](P52)。这种物品通常被认为是免费物品，但也因此造成了大量的“公地悲剧”和“囚徒困境”，因而奥斯特罗姆等学者主张通过建构社会多元参与的多中心治理机制来实现这类物品的有效供给[5](P69-74)。

      

       因此，可以根据公共产品理论，将行政文化形成过程的制度属性分为排他性和竞争性。行政文化形成过程中制度的排他性，即行政人员(领导和一般工作人员)和广大民众是否，并且在多大程度上可以对行政文化的形成和发展施加影响。行政文化发展过程中制度的竞争性，表现为由相关制度安排调控和协调的广大行政人员(领导和一般工作人员)之间，以及行政人员和广大民众之间利益关系的规范性和稳定性；其中，规范性和稳定性越弱则竞争性越强，反之，则竞争性越弱。需要指出的是，在资源稀缺下各主体之间的利益竞争是永恒的，但有效的制度安排可以将这种竞争控制在社会可接受的范围之内。总之，我们既可以运用公共产品理论来分析不同历史时期行政文化的特点，又可以进一步考察不同类型行政文化演进的制度逻辑，进而探寻我国转型期行政文化演进的目标模式及其制度建构路径。

       就统治型行政文化的产生过程来看，一方面绝大多数一般行政人员和广大民众被排除在统治权力之外，他们是既定行政文化的被动接受者；另一方面，行政人员和广大民众的利益关系表现为缺乏制度规范下的无序竞争。因此，统治型行政文化的属性是专属于帝王(君主)及其统治集团的私人物品，故而有“李氏王朝、赵氏江山、一朝天子一朝臣”的说法。就管理型行政文化的形成过程来看，一方面通过文官考试的行政人员拥有法定的行政职权，公民大众亦开始拥有参政议政的表决权，但二者仍然作为被动的接受者被排除在公共决策之外，或者说二者对公共决策的实际影响比较弱。另一方面，行政人员和公民大众的利益关系越来越多地表现为制度规范下的有序竞争。因此，管理型行政文化具有排他和非竞争的“俱乐部产品”属性，这也容易导致官僚化、部门化和地方主义等问题，因而亟需推进我国行政文化的转型和发展。

       根据服务型行政文化的理论设计，广大行政人员和公民大众将作为各类公共事务的参与和决策主体，不再被排除在公共决策之外；另一方面，行政人员和公民大众的利益关系将通过平等协商机制得到有效协调。可见，这是一种强调非排他、非竞争的“纯公共物品”的制度设计。但实际上，作为一个尚处于市场经济转型期的国家，各地的市场完善程度、社会自治程度，以及公民的政治素质等既不成熟又不均衡。因此，很难在广大的行政人员和公民大众之间构建一个具有普适性的利益协商机制，这也就意味着，我们需要在管理型行政文化和服务型行政文化之间引入一个过渡类型，即强调非排他和竞争的、具有“公共池塘资源”属性的治理型行政文化。治理型行政文化，一方面主张赋予广大的行政人员和公民大众更多的公共事务参与权、主导权；另一方面主张通过分散的、多元的和多层次的合作、互惠机制，使各类主体的利益关系处于有序规范下的良性竞争。下文将具体探讨统治型、管理型和治理型行政文化演进的制度逻辑。

       二、统治型行政文化产生的制度逻辑

       统治型行政文化产生于传统的世袭制度，因制度缺失而导致“人治”和无序竞争。

       1.基于传统的排他性

       原初国家的行政职能主要是“统治职能”，政府的主要功能是镇压被统治者，巩固并维护有利于统治阶级的社会秩序。韦伯指出，统治行政的合法性权威来源主要是世袭的风俗习惯和伦理道德[6](P241)。这是一种宗法制的统治形式，其中，统治者是由传统的世袭制度决定的，并将这种权力不断传给自己的后代。这种统治具有很强的个人性质，统治者是人格意义上的“主人”；构成统治机构中管理班子的人员被视为人格上带有人身依附关系的“差役”；广大民众则被看作是统治者的“奴仆”，他们与统治者及其统治集团的关系是主子与臣民的“臣属”关系。

       古代中国是由单一的权力中心统治的，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，皇帝有着绝对的权威。一方面在行政系统内部，专制集权体制必然是注重身份取向，注重行政级别、权位高低和身份等级，这难免产生官本位的行政文化和人身依附观念[7]。另一方面，古代以血缘家族关系为纽带的宗法社会法则同化了国家，因而国家亦被社会化了，由家而国，从而形成了家天下、家国同构的独特效应。在这种集权体制下，封建皇权为巩固自己的统治，采取种种愚民政策，宣扬君权神授，政治运行完全是封闭、神秘的，将人民排斥在政治过程之外。也就是说，在古代中国以“家天下”的皇权为核心的金字塔式社会结构中，以皇帝为代表的国家具有至高无上的权力，国家高于社会，社会服从国家。国家维持的是一种以礼制为特征的社会秩序，国家的政治管理往往以牺牲社会利益和个人权利为代价。可见，古代专制统治下的一般行政人员和广大民众不仅被排除在统治权力之外，而且完全依附于统治权力，普遍缺乏主体自觉和主体意识。

       2.制度缺失下的无序竞争

       中国主要信奉儒家治国之道，主要以“人治”为施政原则，“人治”的本质是“礼治”，其目的在于维护“君君、臣臣、父父、子子”的宗法等级制度。这种专制体制的规制表现为“法自君出”、“朕即法律”，君主和个别特权阶层往往可以置身于法律之外，由此形成了“权法合一”、“政法不分”、“权即是法”的特点，即它维护统治者权力，忽视个人权利；重视等级特权，强调道德感化，轻视法律调整等。

       费孝通指出，传统中国社会人们之间的关系主要以“差序格局”为表现形式，“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的(人治)网络”[8](P29-32)。在中国传统农业社会中，家庭是生产的基本单位，小农经济的自给自足导致人们思想上因循守旧、封闭，家族观念强、注重血缘关系，由此构成了以宗法血缘关系为根基，以效忠关系为服从关系的人治社会。一方面它倡导仁政、亲民，同时又奉行权力至上；另一方面它号召仕人修身、齐家、治国、平天下，同时又推行等级观念，训导人们“唯上是从”的礼仪习俗。正是这种缺乏法制规范的“人治”社会催生了崇尚权威、唯权是尊的“官本位”思想。这种以官员利益最大化为行为准则的“官本位”思想，进一步使一般行政人员和广大民众的利益处于极大的不稳定和无序竞争之中，只能在沉重的压迫下期盼包拯、海瑞式的清官、好官来为他们做主。可见，传统型行政文化是专属于君主及其统治集团的私人物品，它主要通过一些权力仪式(如祭祀、登基大典、朝堂议事等)和权力象征(如礼仪、服饰、器皿等)表现出来。

       三、管理型行政文化形成的制度逻辑

       法律赋予和保障的权力是管理型行政文化形成的基础，在制度规范下可达至和推进有序竞争。

       1.基于法理的排他性

       虽然管理型行政文化依靠的仍然是具有强制性的权力，但这种权力是由法律赋予和保障的，不再具有人身依附的特性。通常行政人员拥有法律授权的行政执行权，主要负责执行由政治集团所制定的各项方针政策。广大公民亦拥有了宪法所赋予和保障的参政、议政权力，从而从形式上使每位公民都具有参与民主政治的可能。但在阶层分化下公民个体的公共意见表达权、公共事务参与权是极不稳定和不平等的，公民参与公共事务的机制缺乏操作性和可持续性；而且由于公共权力分化的不彻底性，经济社会领域对政府的附属和依赖性依然很强。可见，在管理型行政文化下，广大行政人员和公民大众仍然是被排除在行政文化生产之外的被动接受者。

       同时，处于转型期的中国，其行政文化具有传统与现代并存，二者相互影响、相互作用、相互渗透又相互冲突的特点，具体表现为人治思想与法治理性、宗族观念与民主平等、封闭保守与开放创新等思想与意识的并存与冲突。在这种社会背景下，一方面现代契约观念淡漠，难以形成与商品生产和商品交换、法治政府和公民意识等相适应的现代契约观念；相反的，在人情化的中国社会中普遍存在的是公众对权力的人身依附关系；另一方面，由于中国现行行政法规的滞后、行政法规体系的不健全等，行政行为的有法可依很难得到保障。因而，行政行为凌驾于法律之上、缺乏法律约束，有法不依、执法不严，甚至执法违法等屡见不鲜，公民很难通过正常的法律手段和渠道来捍卫自身的权利[9]。可见，中国由统治型向管理型行政文化转型的任务依然艰巨。

       2.制度规范下的有序竞争

       19世纪以前，英国国王集立法和行政大权于一身，实行的是“恩赐官职制”、“政党分肥制”，这导致了吏治腐败、管理效率低下等问题。1854年，在英国财政大臣格拉斯顿的授意下，斯坦福·诺斯科特和查尔斯·屈维廉提出了《关于建立英国常任文官制度的报告》。1870年6月4日，英国政府颁布了第二号枢密院令，至此，英国用法令的形式确立了“公开竞争，择优录用”的文官制度，宣告了西方现代公务员制度的诞生。马克斯·韦伯指出，(以文官制度为基础的)现代官僚制技术的优势就在于，官僚制机构内部的各种权力关系都是合理性的、非个性化的体系[10](P83-86)：其一，官僚制组织内部层级结构清明，下属在上级的命令与监督下开展工作；其二，官僚制组织中的部门与岗位根据任务类型和目的进行分工设置，每位成员必须熟练掌握自己所要履行的岗位职责及运作规范；其三，官僚组织内的成员需要严格按照法令和行政规章进行工作；其四，公务活动与私人生活的范围是截然分开的，在工作中不得掺杂个人情感、偏好、政治倾向性等非理性因素。

       中华人民共和国成立和社会主义改造完成后，中国政府的职能已逐渐转为对社会生活的管理，行政文化亦由传统的统治型行政文化向管理型行政文化转型与过渡。2005年4月27日，十届全国人大常委第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，这是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律，标志着中国特色公务员制度已经成型。但由于中国正处于整体性社会转型时期，区域发展不均衡比较严重，以及渐进改革的特征等在一定程度上加剧了不同性质行政文化的多元并存，从而使变革过程中的行政文化表现出一系列失调表征：行政观念与价值追求混乱，行政信念与心理落差严重，行政规则与主体行为失范，行政部门与个人本位滋长，社会行政文化与主体行政文化摩擦对立等[11]。总之，管理型行政文化基于法理的排他性，以及制度规范下的有序竞争(非竞争性)使其具有“俱乐部产品”的属性，但也容易出现官僚化、部门化和地方主义等无序竞争问题，因而需要通过加强制度的规范化和有效化保障并推进社会秩序的有序竞争。

       四、治理型行政文化发展的制度逻辑

       治理型行政文化强调广泛的参与性，鼓励和推动各类社会组织(包括政府组织)和公民大众关注和参与公共事务治理过程，在制度分化下实现多元权力主体的多元和有序竞争。

       1.非排他的公共行政

       20世纪中后期，美国等一些西方发达国家社会矛盾加剧，政府面临着财政、信任和管理等三大危机。为了应对这些问题，20世纪80年代以来，西方各国发起了声势浩大的新公共管理运动。首先，通过合同出租、以私补公和授权社区等方式推行公共服务的民营化和社会化，从而达到精简政府机构的目的[12](P88-89)。其次，引进现代企业管理办法，提高行政效率，如建构和完善由市场、公民(消费者)和多元社会主体共同参与的政务绩效考评体系等[13](P319-331)。再次，以契约式的服务理念重构公务机关与公民的关系。而随着新公共管理运动的不断推进，又产生了强调公民权、公共利益、公共责任、服务而不是掌舵、重视人而不只是重视生产率等的新公共服务理念[14](P165)，这实际上体现的是随着社会的发展和进步，政府与社会之间所进行的权责重新分配和调整，进而推进各类社会组织(包括政府组织)和公民大众不断参与到公共事务的治理过程中来。

       这种非排他的“公共行政”首先强调广泛的参与性。一是一切公共行政活动必须反映和尊重公民的需求和意志；二是公民通过各种合法平台和机制参与公共行政生活，并影响公共行政体系的构成和运行过程。其次，公共行政本身必须是开放的，为此要实现行政决策公开、行政过程公开、行政结果公开等信息公开，以确保广大公众对公共事物的知情权和监督权。再次，由于“公众往往被认为是一种存在于一群为数众多，而彼此间并无实际关系的人之中的幻象”[15](P39-40)，因此，必须推动作为公民的个体由消极的“旁观者”，向具有公共精神、关注公共事务的积极公民转型。这种积极公民愿意承担监督权力运行的经济和时间成本，而且他以实现更广泛的公共利益而不是个人私利作为参与目标。

       2.制度分化下的多元竞争

       经济合作与发展组织的研究成果表明，政府机构正越来越多地通过分散化和多样化的组织形式来确保公共利益的实现。例如，它们可以在公法、私法或者两者的共同框架内行使职能，它们的工作人员可以被视为公务员或者是普通雇员。目前，政府用以履行公务的组织形式包括政府部门、部门代理机构、公共行政实体和私法实体等。这些组织大多是由政府创立和主办、在产权上属于国家所有的公立机构。其中，政府部门属于典型的行政序列；部门代理机构是由政府委托或授权的“直属机构”；公法行政实体是拥有相对独立身份、在公法框架内自主运行的公法人；私法实体是在私法框架内自主运行的独立法人。通常，政府部门主要适宜承担组织任务常规化的行政执法与监管功能，如财政、国防等；部门代理机构主要适宜承担组织任务专业性较强的行政执法、行政监管，以及政策研究与咨询功能，如法国的责任中心、英国的执行代表处；公法行政实体主要适宜承担公共服务和社会公益功能，如法国的其他公众利益部门GIPS，新西兰的大学与国家博物馆等；私法实体则适宜承担生产经营和社会中介功能，如新西兰的皇家信托、英国的公司形式NDPBS。

       总之，首先是科技的进步、社会的发展，推进了政府、企业与社会之间权责利的重新调整和分配，由此产生了许多新的社会组织和运行机制。因此，为了实现制度分化下的有序竞争，既要推进行业协会、中介服务和社会慈善组织等社会自助或公益组织的建构；更要不断地通过制度改革和创新，加速公共权力的分化和多样化，以及公共权力主体的多元化。也就是说，治理型行政文化的发展过程亦是一个权力分离和制衡，权力主体分化和相互监督同时又相互推进的过程；是一个在公共权力分化和重组下，多元权力主体在多种运行机制下有序竞争的过程。可见，“治理型”行政文化强调非排他的公共行政，以及制度分化与重组下的多元竞争使其具有“公共池塘资源”的属性，对于这类物品的有效供给不仅考验现代国家的制度设计智慧和能力，更考验现代社会广大公民的公共精神和自治能力。

       综上所述，行政文化是行政工作人员之间，行政工作人员与公民大众之间在交往互动过程中逐渐演变而成的，调整各主体间关系的各项制度安排对行政文化的演进起着决定性作用。其中，基于传统的排他性和制度缺失下的无序竞争，使传统型行政文化具有私人物品的属性，因而古代一个王朝的兴衰往往取决于一代明君。基于法理的排他性和制度规范下的有序竞争，使管理型行政文化具有俱乐部物品的准公共产品属性，因而易产生官僚化、部门化和地方主义等问题。非排他的公共行政和制度分化下的多元竞争，使治理型行政文化具有公共池塘资源的准公共产品属性，因而要通过多元竞争机制的构建推进多元社会主体间的良性竞争。需要强调的是，我国建构现代治理型行政文化不仅要克服管理型行政文化的行政化泛化，还要注意规避传统型行政文化的私人化倾向。

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