中国农村土地经营制度：现实反思与制度创新，本文主要内容关键词为：中国论文,制度创新论文,农村土地论文,现实论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现实反思
1978年以来，土地承包制确立了农村土地经营制度格局：区域性合作经济组织拥有土地所有权，农户家庭拥有土地经营权，政府拥有土地管理权，在此“三权分离”制度基础上，借助于多样化的土地承包责任制，形成了土地产权分离、家庭自主经营的运行模式。这一制度安排通过土地产权的划分与界定，尤其是土地经营使用权找到了农户家庭这一明确合理的支撑点，对农业经济增长产生了十分显著的经济效应：(1)经营主体同时也是受益主体，经营效果与切身利益密切相关，这就意味着农户家庭不仅拥有了土地的使用权，而且比以前更实在、更直接地拥有了土地的部分收益权；(2)农户家庭经营主体的确立，扩张了农民市场经济观念，使农民有可能在完成国家集体各项任务与义务的前提下，根据市场导向安排自己的经营方向、经营格局与从业结构；(3)土地承包制所带来的前所未有的宽松政策环境，使农民向超稳定的二元经济结构的挑战成为可能；伴随着农村资金的积累，农民对城市文明的向往转化成为强烈的工业化冲动，催发了农民工业意识的萌芽；(4)由土地承包经营模式所带来的土地及其它生产要素的优化组合效应的释放，有力地推动了农业生产的发展。
尽管从近期来看，现行农村土地经营制度模式有其存在的合理性与发展的可能性和可行性；但从长远的发展视角来看，它本身难以构建我国农村土地经营制度的优化模式。之所以如此，是由它自身的不足与缺憾决定的，具体表现为以下几个方面：
1.土地所有权主体界定不严，带有较大变动性与不确定性，缺乏明晰化、规范化的土地产权主体。我国《宪法》中明文规定农村土地归集体组织所有，但在现实生活中，国家却成为土地的实际所有者；特别是推行家庭承包制以后，土地所有权的绝大部分均由国家行使与掌握，农村中的集体组织只是国家与农民之间联系的一种行政牵制机构，农村集体土地所有权处于名存实亡的虚化状态之中。即使是集体组织享有的那一部分土地产权，也缺乏真正明确的组织载体，我国《民法通则》中规定农村土地所有权归属行政村，而《土地管理法》中却规定农村土地所有权属于合作经济组织；这样土地所有权同属于两个不同性质的主体，行政组织与经济组织同为土地所有权主体，在理论上是讲不通的，在逻辑上是矛盾的，在实践中则会导致土地产权关系的纠纷。同时，土地相关法规仅仅规定了土地所有权的归属，而对于土地所有权的内涵、地位、界限、法律形式、实现方式等均没有相应合理的规定；至于土地所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位及其职能范围、行为方式等，更没有明确的规范。总之，虽然我国宪法规定农村土地属于农民集体所有，但这种所有权是很不完整的，其中最具实质意义的处分权部分上升为国家所有，部分下移至农户手中，集体组织根本无法行使；土地所有权主体不明确，所有权主体的组织形式极为混乱，土地产权缺少有效的制度保障。我们只能在法律条文中找到一个含糊不清的所有权主体——集体组织，而推理与实证中，却寻不到谁是真正的“地主”，农户、集体、国家谁也无法成为农村土地的真正所有者，农村土地所有权主体的“缺位”便不可避免。
2.土地使用权主体组织程度低，规模分散；同时土地使用权缺乏明确有效的法律规定与制度保障，从而导致各种干扰与侵权行为的产生。完整的土地使用权应包括经营使用权、自主决策权、收益占有权、成果处分权、产权继承权以及必要的处置权；但在实际土地生产经营过程中，这些本来应该属于农户家庭的正当权益受到来自国家、集体等多方面的不合理侵蚀，农户应有的经营权的时效性与完整性并无相应的制度保障。与此同时，土地使用权主体过于细小化、分散化，极大地限制了土地使用权组织程度的提高。近年来伴随着农村改革的深化，农户的土地使用权不断充实，但从根本上讲，土地使用权目前主要是作为一种政策手段在运行；而不是作为一种法律手段和制度规范在运行；其稳定的基础是持续的政策规定而不是明确的法律制度；因此不可避免地导致农户对政府土地政策的时效性把握不定，难以建立与健全土地经营稳定持久的利益预期。
3.现行土地经营制度未能建立与健全有效地土地流转与集中机制，妨碍了土地适度规模经营的形成。就中国而言，未能按效益原则进行农村土地流转不能不说是土地经营制度的一大缺撼；任何稀缺只有按效益原则进行配置，才能发挥其应有价值。在我国漫长的社会演变中，农村土地始终处于分散化使用状态，这一事实构成了自给自足小农经济产生与存在的基础，也构成了中国农村长期落后的根源。目前我国现行的土地两权适度分离、家庭承包分散经营的制度模式，虽然消除了土地收益分配中的平均主义，却又导致了土地使用权的平均化和土地经营主体的细小化，从而极大阻碍了土地的适度流转与合理集中，而在现行土地经营制度格局之下，除政府征用外，基本上排除了集体所有权形态的土地流动，而农户使用权形态有土地只能通过农民的相互转包与集体调整来进行，这样就排除了土地的商品属性与引入市场机制的可能性；况且现实中的农户土地的转包与调整缺少必要的法律规范与制度保障，带有明显的自发性、盲目性与随意性。上述问题的存在共同导致了目前土地流转基础的非市场性、土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。
4.现行农村土地经营制度缺乏优化的组织基础，难以抵御与化解复杂多变的市场风险。从我国现实情况看，保障农民土地产权实现以及维持土地有效流转的载体——农民组织制度始终没有真正建立起来，中国农村的组织体系始终是以两个链条网罗维系的：一是行政链，这种行政组织不是从农民利益角度设置的，而是政府控制农村的基层机构；二是宗族血缘关系链，这种以家庭为代表的单元显然是分散的，不可能自发形成一种组织力量与城市企业及不合理的利益格局相抗衡。而就旨在代表农民权益的区域性合作经济组织而言，姑且不论土地的所有权能否看成归其所有，就其建立的动因来讲，首先是源发于非农产业对集体生产性固定资产管理与发展的需求，而不是以土地所有权的界定为组织设置的界限；因此它对于土地经营制度的运行来讲，不仅缺乏应有的组织功能与优势，而且缺乏把农户聚合起来发展市场经济的组织力量，因而它也就无法成为理想的代表与维护农民利益的规范组织。
5.土地收益分配制度的不规范性，导致农村土地经营制度实现机制的残缺与局限。土地收益分配制度作为农村土地经营制度的主要实现机制，其运行格局的合理与否，直接影响与决定着农村土地经营制度的运行效率。就我国目前情况而言，土地收益分配制度处于一种不稳定、不规范的发展态势之中，主要体现为土地收益分配过程的模糊性与不合理性。“交足国家的，留够集体的，余下是自己的。”作为土地收益分配的指导思想是正确的，但是作为农村土地收益分配的原则与标准，是不可取的，不科学的，因为它本身就是一个十分模糊笼统的概念，其内涵与外延有很大的伸缩性与不确定性，在实施过程中难以把握，而且往往导致实际土地收益分配中的利益冲突与摩擦。具体说来就是，国家运用行政法律手段强制性参与农村土地收益分配，保障了国有宏观利益却在很大程度上侵犯了农民切身利益；集体组织借助于名目繁多的集资、摊派、提留等形式瓜分农户正当土地收益；而作为土地生产经营主体的农户在生产过程结束后却无法获取应有的土地收益；这样使不可避免地导致土地收益分配的混乱与无序，最终阻碍农村土地经营制度的正常运行。
二、制度创新
从本质上讲，农村土地经营制度的创新作为农村生产关系的自我调整与自我完善，其立足点与归宿都必须以农村生产力的发展水平为中心；也正因为如此，适应农村生产力各构成要素的内在要求，农村土地经营制度的变革与重构也就不是某一局部的创新，而是由多重制度创新相互耦合而形成的一个复杂系统。
1.土地经营制度创新的任务——农业生产微观运行载体的重建。不可否认，我国农业生产发展的微观运行主体仍然是农户家庭，因为这是农村第一步改革取得的主要成果；而且从经济学的角度来看，农户家庭具有其他经营主体不可比拟的优势，即较强的适应性与再生性以及对现代化生产力的容纳性；由此决定了农户家庭经营不仅发展了传统农业，而且在改革传统农业的基础上容纳了现代化生产要素。但是这并不意味着我国目前已经建立起农业生产长期稳定协调发展的微观基础；因为一般而言，农业生产发展所需要的微观基础的基本要求是构造的规范化、主体的独立化以及运行的效益化；而我国现存的农户家庭经营模式显然不具备上述要求，现实生活的政策措施并没有很好地遵从农户家庭利益趋向与产权界定的基本原则，使农户的理性选择行为受到多方面的限制与束缚，政府、集体与农户之间经常产生利益冲突，而这种利益冲突的缓解又往往是以牺牲农户家庭的经营权益为特色，从而引发了农户积极性的丧失与经营行为的异化。这样，重构农业生产长期稳定协调发展的微观运行基础，应当成为农村土地经营制度变革与创新的首要任务，具体而言，就是要在农村第一步改革主要成果的基础上，通过必要的改造与优化，使农户家庭经营模式成为我国农业未来合理规范的微观运行载体；特别是通过调整农民与土地关系以及土地产权的重新界定，使农户家庭具有实现经营独立性，生产自主以及理性行为的内在权利，进而激发其内在活力。
2.公平与效率——农村土地经营制度变革与创新的双重目标选择。与其它任何制度变革一样，农村土地经营制度的创新必须有明确的目标。公平与效率长期以来一直是困绕着经济学家与政治家在制度设计与改革目标选择的两难判断；农村土地经营制度作为农村经济运行系统中的基础要素，其变革目标与运行格局的确立与选择，同样也无法回避公平与效率这一难题。在农村公平与效率双重目标的选择过程中，我国主要经历了依靠公平提高效率阶段、片面追求公平忽视效率阶段、公平与效率兼顾阶段三个不同的历史阶段。实践证明，目前我国农村经济发展始终处于严峻的土地资源约束之下，而土地利用效率的低下则是对我国现行土地经营制度合理性的最大挑战。在这样的现实背景之下，我国农村土地经营制度变革与创新的目标选择只能是：在保证农民权利平等、机会均等、充分考虑分配结果合理的前提下，追求最大限度的土地制度效率与土地利用效率。具体而言，农村土地经营制度变革与创新的效率目标追求，主要是通过一系列改革与建设措施，达到土地资源的合理配置，提高土地利用效率，这是衡量农村土地经营制度变革成败的主要标准。而对于农村土地经营制度变革与创新的公平目标，主要应在大力优化农业生产效率的基础上，借助于必要的制度创新，使按劳分配原则得以贯彻执行，保障广大农民收入生活水平的逐步提高；同时通过必要的调节手段来最大限度地消除贫富悬殊与分配不公现象。
3.现实约束——农村土地经营制度变革与创新的既定前提。农村土地经营制度的变革与创新是农村生产关系的重大调整；作为一种制度安排与模式选择，明确其变革与创新的既定前提是至关重要的，它有利于减少不必要的交易费用，使制度变革与模式创新更具现实性与操作性。
约束条件之一：中国社会主义经济制度结构的基本格局，农村土地经营制度作为社会主义经济制度结构中的一个组成部分，其创新与运行必然受到整个社会经济制度基本格局的制约；也就是说，农村土地经营制度的模式选择不应与基本制度体系发生冲突，农村土地的社会主义公有制应当成为农村土地经营制度变革与创新首先遵循的基本原则；与此相适应，农村土地经营制度的其它组成要素的任何创新也必须服从于这一基本原则，否则只能导致创新手段与目标的人为异化。
约束条件之二：中国农村所特有的人地关系。任何国家农村土地经营制度的变革与运行无不与人地关系的特点相关联；我国人地关系的显著特征是人多地少，人地关系紧张，人地资源配置空间扩张乏力，这就决定了我国农村土地资源的稀缺价值很高，同时农村土地对农民又具有经济功能与社会保障功能；一旦农户拥有了土地产权，即使在经营土地无利的情况下仍不会轻易放弃土地；而在我国农村尚未建立社会保障制度的情况下，农民强化土地的保障功能是有其合理性的，因此维持较长时期的土地分散使用模式恐怕是解决我国人多地少矛盾，保障农村劳动力充分就业必须付出的代价；但从长远的发展视角来看，我们必须也能够寻求到有效解决人多地少关系及矛盾的合理优化的土地经营制度。
约束条件之三：中国农民的传统观念与经济行为。农民作为土地经营制度的微观运行主体，其思想观念与行为选择直接影响到农村土地经营制度的变革效率。伴随着农村市场经济的发育，我国农民的传统思维模式受到巨大冲击；但由于生产方式的分散性、社群结构的宗族血缘性、文化思想的封闭性以及社会地位的自卑性，共同决定了当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。具体表现为：封闭保守的社会心理、安于现状的自我平衡、血缘宗族关系的弱化滞后、经营观念的落后狭隘等；与此相适应，农户经济行为必然是：行为目标的多元化、生产行为的短期化、开拓创新的惰性化以及决策过程的不规范化。因此，对于农村土地经营制度的变革与创新而言，一方面必须充分考虑农民思想观念的影响及其社会心理承受能力；另一方面又要充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。
约束条件之四：制度创新社会环境的缺憾。首先表现为政府行为的不规范与宏观政策的多变性，导致社会信用水平下降，政府权威流失，农民难以建立有效的长期利益预期。其次表现为法律体系的不完备，法制观念的淡薄，致使制度创新缺乏强有力的法律保障。再次表现为中国特有的不合理的二元经济结构以及由此产生的城乡关系的对峙与冲突，严重弱化了农村土地经营制度创新的动力与效果。
4.土地经营制度创新的主体——政府与农户的有机耦合。制度创新主体即创新行为者，创新主体的性质决定着制度形式可供选择集合的大小，也影响到制度创新所要达到的目标层次与土地资源配置效率，从制度变迁的历史与现实来看，制度创新主体一般分为政府法人与自然人两大类，与此相适应形成构造主义方式与自我创造方式两种创新模式；其中前者表现为政府主体的构造主义制度变革，后者则表现为群体主体的自我制度创新。而从我国现实情况来看，建国始初的农村土地经营制度变革是政府主体的制度构造与农户自发制度创新的有机统一；后来的制度变革则主要是政府单方面的理性主义的制度创造；直到十一届三中全会之后，农村土地经营制度变革中农民自我创新逐步占据主导地位。从1979年开始的中国农村土地经营制度变革的主体应该说是农民，正是依靠农民自发的对无法取得预期利益的运行模式进行分散化自发变革，才逐步确立了以家庭承包制为主要形式的现行农村土地经营制度。然而现实表明，新的土地经营制度仅仅依靠农民自发而分散的经验探索是难以完成的，它必须借助于政府的自觉主动的创造活动才能完成初衷，之所以如此，是因为1979年以来的农村土地经营制度变革在实现了所谓“农民自己选择”即土地家庭承包经营的同时，又导致了低下的资源配置水平与狭小分散的土地经营格局，这不能不说是政府放弃制度创造主体，未能及时进行配套改革的结果。
诚然，由于政府不可能获取土地经营制度创新所需的全部信息，因此也就无法设计出适合各地实际的具体制度安排；从这一视角出发，农民自发的创新行为有其合理性，即为政府的制度安排提供素材；如果人为否定作为创新主体的地位与作用，必然会增加政府制度创新的风险；因而在一定范围内“让农民自己选择”也是土地经营制度创新的必要组成部分。有鉴于此，在我国未来农村土地经营制度的变革与创新中，应实现政府行为选择与农民自我创新的有机耦合，做到各负其责、功能互补、共同发展，从而为实现农村土地经营模式的顺利转轨创造良好的主体保障。
5.土地经营制度创新的目标体系。(1)农村土地产权关系重构。土地产权关系重构的动力来自于现行农村土地产权制度运行格局的不足与缺憾；重构的主要内涵包括：土地产权在不同主体之间的分配原则、土地产权关系的界定、土地产权关系重构的制度保障、土地产权分离机制；重构的理性选择是建立与健全国家与农民双重产权主体结构，即国家是农村土地的法律所有权主体，通过相应的土地管理主体来履行其职能，农户是农村土地的经济所有权主体，通过实际生产经营活动来实现其权益，原来属于集体组织的土地所有权适时发生分解，在此基础上形成法律所有权适时发生分解，在此基础上形成法律所有权与经济所有权分离、国家与农民双重所有的土地产权制度格局，为农村土地经营制度的变革创造良好的产权条件。(2)土地资源配置方式创新。作为农村土地经营制度运行的基本内核，土地资源的配置方式的创新主要包括：配置主体的转换、配置规模的扩张、配置手段的优化以及配置机制的再造等。具体而言，未来土地资源配置制度运行的基本原则与特征在于生产机制的专业化、管理机制的企业化、运行机制的协作化、经营机制的农场化、规模机制的适度化，以此最大限度地发挥农村土地及其它生产要素本身所蕴含的巨大经济潜力。(3)收益分配制度的变革与完善。土地收益分配制度是农村土地经营制度的实现机制，其变革与创新的动力来自不同经济运行主体对各自经济利益的追求，依据我国农村经济实际，借鉴国外发达农业国家的先进经验，我国未来土地收益分配制度的基本内涵是：在正确估价土地产出与科学论证的基础上，推行租税分流的分配模式，辅之以必要的法律保障。也就是说，在土地收益分配之前，首先对于不同地区的农村土地产出效益进行科学有效地评估，以此作为土地收益分配的现实基础与出发点；然后从理论上进行分析论证，界定土地收益分配主体、原则与工具；在此前提下，政府运用地租、税收两个经济杠杆来合理分配土地产出，保障不同产权主体从中获取与其自身功能相符合的土地收益。(4)土地流转机制的转换。对于农村土地经营制度的运行效率来讲，土地产权制度的创新仅仅提供了基本出发点与必要动力源；因此，在一定产权制度的基础上，建立相应的土地流转制度是农村土地经营制度创新的重要组成部分。一般而言，农村土地流转的主要目标是扩大土地经营规模，实现适度规模经营，提高资源配置效率；农村土地流转的基本原则是：优化组合原则、因地制宜原则、自愿互利原则、市场机制与政府协调相结合原则等；与此相适应，土地流转机制的基本特征是流转机制的市场性、流转方式的多样性、流转空间的开放性以及流转过程的规范性。尽管在不同的产权制度下，土地流转会呈现出不同的实现方式，但一般表现为土地的买卖、租赁、抵押、出租等主要形式；对此我们应根据实际需要，做出多样化的合理选择。(5)土地经营组织载体的优化。依据我国现实情况，结合农村土地经营制度的创新格局，土地经营的组织载体一般包括三个层次，即微观组织载体——农户家庭，中观组织载体——区域性合作经济组织，宏观组织载体——政府调控机构。因此组织载体的优化也应围绕这三个不同的行为主体来完成；具体而言，微观组织载体的优化内涵是——农民自身素质的改善、农产品商品化程度的提高、家庭劳动手段的更新、经营规模的适度、协作意识的强化、企业化机制的发育等；中观组织载体优化的内涵是——自主决策、自负盈亏、自愿互利，充分发挥其自身优势与中介功能，为政府宏观决策与农户微观经营提供全方位的协调服务；宏观组织载体优化的内涵是——在更新管理观念、精简管理主体、提高服务意识、完善协调内容的前提下，利用自身产权职能，借助于科学完备的政治、经济、法律等杠杆，为农村土地经营制度的运行提供必要的利益保障、法律约束、政策驱动、服务协调以及管理调节五大机制，推动农业生产系统的良性循环。
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