在WTO框架下加强中国农业的国内支持政策，本文主要内容关键词为：中国农业论文,框架论文,政策论文,国内论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1000-8780(2000)10-0009-05
加入WTO和农村经济结构战略性调整，是近来国人普遍关注的问题。两个问题一个核心，就是如何增加农民收入。不同发展阶段有不同的农业政策。在供应短缺阶段，主要是发挥技术效应，提高产量，增加供给，叫做增产政策。在供应裕阶段，主要是发挥市场效应，提高农产品质量，发展加工增值，增加农民收入，叫做提升农民收入政策。在供需饱和、全面过剩阶段，主要发挥提高生活质量，叫做持续发展政策。我国处在第二阶段，要兼行可持续发展战略，着重培育农业可持续发展的综合生产能力。现在我们寻求在WTO框架下支持和保护本国农业发展的有效方式，也是为了实现农民增收目标。我赞同这样的观点，即我国农业保护的总原则应以“国内支持为主，边境保护为辅”。国内支持应当尽可能在“绿箱政策”（“绿箱”政策属于间接保护政策，具体包括：①一般性政府服务，如农业科技、基础设施、培训、病虫害防治、检验、促销等项服务；②食品安全储备；③支持农业结构调整计划；④地区援助计划；⑤支持休耕计划；⑥支持资源休闲计划；⑦环境规划实施计划；⑧国内食品援助；⑨自然灾害救济；⑩与生产不挂钩的收入支持。）所涉及的内容领域做文章，充分发挥区域比较优势。发展优势产业和优势产品，积极参与国际经贸大循环，争得尽量多的比较利益，稳定持续地增加农民收入。为此，本文仅就加入WTO后中国农业的国内支持政策谈些看法。
一、支持农业科技进步，增加政府投资强度
为了适应国内国际市场需求的变化，中国必须加快农业技术进步，实现农业由资源型粗放增长到科技型集约增长的转变，以提高产品质量，降低生产成本，增强农业竞争力。
技术进步是现代农业增长的主要源泉。20世纪上半期，在发达国家发生了一个重大转折：农业的增长由主要来自扩大耕地面积转变为主要来自提高单位面积产量，从那时起，“人力资本和技术投入已成为农业增长的重要源泉”。在发达国家，农业生产比较效益的基础已从自然资源转变为科技知识和技能，也就是说，发达的现代农业已从以资源为基础转变为以科技为基础。早在20世纪70年代初主要发达国家科技进步对提高农业生产率的贡献率就达到70%～80%。
发展中国家这一转变来得较晚。据美国著名经济学家拉坦教授1989年推测，此后的二三十年内，发展中国家农业生产率的增长仍将主要依靠改进了常规技术。今后20年内，亚洲人口仍将是增长势头，人均收入年均增长3%，由人口和收入增长所导致的对食物和饲料的需求年均将增长3%～4%。到2020年末，大多数亚洲国家的粮食需求将翻一番，这个地区自然资源的开发程度极高。人地资源比较关系和生态环境日趋恶化，要生存下去，今后农业增长只能主要依靠科技进步，21世纪20年代以后，常规技术将不能支持亚洲国家对农产品的需求，而转向更多地应用新技术。这些评论和推测也适合于中国，发展农业要靠科技进步。
依靠科技进步，首先要加强农业科学研究，把有用的科技创造发明出来。而创造发明，需要投入和时间，据中国农业科学院科技管理局前几年统计，获得国家一等奖的科技成果一般需要12～13年，获得国家二等奖的科技成果需要8～9年。这就要求对未来将要投产应用的技术必须超前安排，不间断地进行研究，从而使技术创新源远流长，始终握有必要的技术储备。现在的情况是科技储备匮乏。据行家称，近10年来农业科技成果高级别的奖项呈减少趋势，国家发明奖和自然科学奖一等奖中来自农业科技成果为空白，这是忽视农业基础研究、应用基础研究的直接结果。
那末，农业科技成果推广应用情况怎么样呢？农业技术推广是不可或缺的。技术创新成果经过一定的转化过程，应用于生产活动，才能实现价值增殖。据孙振誉研究员主持的一项课题研究报告表明，1984～1988年年间获国家和部委级奖励的农业科技成果平均推广率只有30%～40%，竟有60%～70%的科技成果没有得到推广，这无疑是一种浪费！造成这种情况的原因很多，从一个侧面反映了科学研究和技术推广对农业生产需求的适应程度较差。一方面，许多科技成果滞留未用，其中相当一部分是没有用的；另一方面，农业普遍急需的优良品种等优质成果却供不应求。
农业科学研究和技术推广不适应农业生产发展的需求，有体制、组织和机制方面的原因，但政府投资支持强度（以政府对农业科研投资与本国农业生产总值(GDP)的比例来表示。）过低是最基本的原因。有资料表明，早在80年代中期国外农业科研投资占农业国内生产总值的比重就达到1.5%～2.0%之间，我国这一比重很小；1979年为0.3%，1980～1986年在0.27%～0.19%之间，现在不过0.2%。据黄季焜等最新研究表明，1985年以来我国政府对农业科研投资强度呈下降趋势，且进入90年代以来的降幅较大。1996年，我国政府对农业科研投资强度不及发达国家平均数(2.37%)的1/10，也不到30个最低收入国家简单平均数(0.65%)的1/3，大大低于印度、墨西哥等发展中国家。
我国政府对农业技术推广的投资强度更低。科技成果的转化应用是很费钱的环节。有资料显示，国际上科研、应用开发和产业化开发三个环节投资的比例大体上是1:10:100，我国上海这三个环节的投资比例为1:1.5:26，开发投资不足。农业科技进步，必须经过“研究—中试—应用”三个阶段，才能产生实际效益，其间“中试”属于转化开发，需要很好的组织和较多的投入。据研究，早在80年代初期国外农业科研投资与农业技术推广投资的比值就达到1:1.8～1.2，我国1979～1986年这一比值平均为1:1.3。往后，这一比值不仅没有增加，而且进一步下降。据抽样调查，县级和乡（镇）级农技推广机构由政府拨给的事业费占其总事业费的比例分别为60%和37%，其缺额要靠自己创收来弥补，实际上是做不到的。这种情况与前几年的政策导向有极大关系。
笔者认为，要根据农业生产的特点和国家经济发展情况来加强政府对农业科学研究和技术推广的投资支持强度。农业是为人们提供基本生活资料和为工业提供原料的准公益性基础部门，它的自然再生产与经济再生产交织在一起，生产周期长，资金周转慢，产品需求弹性小，既受动植物生长发育规律和自然环境条件的制约，又受市场供求关系和价格变动的制约，因而要经受自然风险和市场风险，其生产效果和经营效益具有较大的不稳定性和难估测性。因此，世界各国政府都把支持和保护农业这一弱质产业的健康发展看作是自己的职能与责任，尤其是肯花钱支持农业科学研究和技术推广。我国亦应当如此，把农业科学研究和技术推广（其中相当部分不能或没有能力直接面向市场）仍然作为社会公益性事业对待，增加政府投资强度，从2001年起，逐步尽快将政府对农业科研事业的投资增加到农业GDP的1.5%～2.0%，将政府对农业技术推广事业的投资增加到相当于对农业科研投资的2.0倍至2.5倍。不应当以“财政预算有限”为由，弱化政府对农业科技进步的财政支持，这是财政资源的合理配置问题。而且，中国依靠“科教兴农”只有采行低成本路线（近10年来粮食等生产成本以年均10%的速度上升），让农民以最低成本使用科技成果和技术服务，才符合中国国情，才有利于增强我国农业的竞争力。
二、支持农村区域综合发展，为农民创造更多的就业机会
中国的最大问题和最大劣势是农民太多，耕地太少，农村资金短缺，就业机会难得。据专家研究，目前中国农村剩余劳动力达1亿多人。由于加入WTO后的冲击，农村还将丧失大约1200万个就业岗位。解决这个问题的办法是加速农村区域经济社会综合发展，其中关键是寻求资金来源，一是可以争取国外对农村综合发展项目的投资，二是调整国内城乡资金互动方向。
资金、技术、贸易和制度创新，是促进经济社会发展的重要因素。由于历史的原因所决定，长期以来国家工业化主要靠农村提供剩余。从第一个五年计划到国家工业化第一阶段结束(1953～1989)，国家通过工农业产品价格“剪刀差”和税收（扣除国家支农资金）从农村汲取资金约7000多亿元，约占农业新创造价值的1/5，超过当时国有工业企业固定资产原值。这是国家工业化的需要。但是，90年代初国家工业化步入中期发展阶段以后，城乡资金流动格局并未随之改变，1990～1998年间，农村资金净流出19222.5亿元，其中通过财政渠道流出的占48.9%，“剪刀差”渠道流出的（未计1998年）占32.8%，金融渠道流出的占18.3%。最近五年(1994～1998年)间农村从三个渠道净流出资金13145.1亿元，相当于同期第一产业GDP的20.35%和国有经济固定资产投资的21.55%，年平均净流出2629亿元，这比前26年多得多！大量资金流出，造成农村资金短缺，制约了农业、农村经济社会的综合发展。
要改变城乡资金互动的方向。为了实现农业发展战略转变和工农业平衡发展，从现在起就应当实行工业化中期阶段的城乡（工农）关系政策，即城乡资金互动平衡政策，每年从农村中抽取A量的资金，通过财政支农和金融等渠道返回农村以≥A量的资金，做到城乡资金互动大体持平，经济发达地区实行“以工哺农”政策。从“十五”计划起，要作为西部大开发的内容，使国家的财政、信贷、税收政策向欠发达的农村经济社会发展倾斜。要大力发展农村合作金融事业，将农村信用社还给农民，恢复其“民有、民用、民受益”本质，同时依法适度发展民间资金互助，以克服资金困难，防止高利贷剥削。2000年4月，朱镕基总理在江苏考察时指出：“当前特别要重视和发挥农村信用合作社的重要作用。农村信用社是最好的联系农民的金融纽带，要采取有效措施支持和引导农村信用社发展，使它成为新形势下农村金融的主力军，……农村信用社的贷款对象是农村、农业和农民。农村的存款资金必须贷到农村而不能流入城市，不能贷给乡镇工业建设项目和城镇基础设施项目。农村信用社县联社营业部的储蓄存款也要流回到农村，以满足农民生产、生活和农户种植业结构调整对资金的借贷需要。”要完善农村信贷担保制度，使农民便于贷到款。
同时，国家投资政策要向农村区域综合发展倾斜，加强农村基础设施和生态环境建设；将农产品加工业、饲料工业和部分食品工业逐步转移到农村区域，其他劳动密集型产业也尽量放在农村乡镇，从而为农民创造更多的挣钱就业机会。
这样的政策安排将有助于逐步消除城乡二元结构，逐步减少农民。设定农业劳动力占社会从业人员总数的比例每年减少0.5～0.8个百分点，经过几十年的努力，到21世纪50年代以前将这一比例降至20%以下，届时农民与市民的比例关系将根本改观。将农业劳动力变为少数（占社会劳动力总数的比重），应当是21世纪前半期经济社会发展的一个大战略。现在，中国70%以上的人口在农村，到21世纪30年代初还将有1/2的人口在农村，农村经济社会发展了，农民就稳定了，国家也就好办了。相反，如果农村得不到应有的发展机会，就会产生庞大的失业大军和贫困阶层，两极分化将进一步加剧，社会就会失衡、不稳定，难免发生更大的社会不和谐危机。
三、支持农业结构调整，给农民购买农用投入物品以补贴
面对加入WTO的严峻挑战，为充分发挥我国的比较优势，我国必须对农业、农村经济结构进行战略性调整，要采取一系列有力措施支持这一调整。例如，第一，设立结构调整基金，可由政府有关部门设立，也可由银行设立，专门用于扶植农民种植业结构调整、发展畜牧业和农产品加工业。第二，建立对受损农民的利益补偿机制，包括切实减轻农民负担，取消农民进城谋业的限制，吸收农民参与西部大开发及其他挣钱的活动，经营转业补贴和转移就业前的损失补贴。第三，建立政策性农业保险，用于抵御调整中可能发生的风险。第四，对农民购买农业投入品给予补贴。在现实的农业产生中，农民外购投入品日益增多，在生产成本中占绝大比重。为控制成本上升，就必须控制农用投入品的价格，有一个行得通的办法是对农民（作为低收入者）购买农机具、化肥、农膜、农药、良种等投入品给予一定比例的补贴。可否规定农用投入品的最高限价，对农民的补贴以何为基准和补贴比例，是一个亟特研究解决的问题。这类要素补贴，象对土地补贴一样，属于农业生产的中性政策，与农户和企业的经营决策及生产量无关，符合WTO的规范。
对于农民使用科技成果和接受技术服务，同样应当实行低成本政策。由于农业生产特点所决定，要高度分散弱势的数以亿计的农民直接花钱购买科技成果和接受有偿服务，由农业推广者直接向他们收费，一般地说是行不通的。这是一种高成本、低效率、难操作的运作机制。世界上通常的做法是对公共性科技成果应用的技术推广服务的仿照公共物品供给的机制运行，仅对部分科技成果和技术服务实行有限度的商品化和有偿化。笔者认为，我国也应当如此。究竟哪些科技成果商品化，哪些技术服务有偿化，以及以何为定价依据，建议责成有关单位进行专门研究，提出可行方案，经批准试行，逐步形成适合国情的运作规范。
四、支持农村“人力资本”开发，加速农民和农业产业组织化进程
由于中国没有经历常规的产业革命的洗礼，农村长期受城乡二元结构的束缚，现在面临与两个市场接轨问题，农民素质差和组织化程度低是我国的一大劣势。国家应从农民知识化和组织化这两个方面帮助农民。
着力开发农村人力资本，提高农民和农业企业职工职业技术素质，使它们学会掌握运用信息、技术和管理，成为“知识劳动者和经营者”，此乃农民转移就业的必备条件，也是竞争制胜的根本，是长期起作用的重要因素。在农村发展职业技术教育培养新一代农民和技术骨干的同时，各有关大专院校要建立多种职能培训中心，分别对农村干部、农业技术人员、企业员工进行技能培训。农村经济和产业化经营主管部门也要有针对性地进行农村干部和农民的经济技术培训。各级政府应当对上述教育培训，作为一项重要工作给予经费支持。
要加速农民组织化进程。分散无组织的农民是没有竞争力的弱势群体，在市场经济中处于被动不利地位，更经受不起加入WTO以后的外来冲击。因此，要从战略高度对待农民组织化问题，积极支持农民发展各种形式的联合与合作。合作经济组织具有不可估量的聚合力和创造力，是一种重要的制衡力量，能够对经济社会发展发挥重大促进作用，可以帮助政府做许多好事，大可不必对农民组织化存有疑虑、担心和戒心。有竞争必有合作进步，竞争制和合作制是市场经济自身运行的两个轮子，推动当代经济社会进步的两大力量。没有农民高度的组织化，就不会有发达的市场农业，也无力应对加入WTO以后的挑战。我们高兴地看到，朱镕基总理在“政府工作报告”中明确指出，要“发展专业合作和经济组织和公司加农户等产业化经营，把分散经营的农户同大市场连接起来，带动农业结构调整。”为此，迫切需要中共中央就发展农民合作经济组织作出专门决定，国家颁布《中国农村合作社法》，制定《农民专业合作经济组织示范章程》，要求工商行政管理机构为农村合作经济组织注册予以名正言顺的法律地位和法人资格。由于合作经济组织分担了政府创造公平、公正和福利的部分职能，因此政府应在财政、信贷、税收、贸易政策上给他们以支持和优惠。扶植弱者，创造制衡和公平，是政府的重要职能和责任。在我国，农民组织化是市场经济发展中一个绕不过的必须认真解决的战略问题，早认识早解决，比晚认识晚解决要主动有利得多。
农业产业组织化，要在产业层次上做到组织梯次配套，当前应着力发展各种运销组织，努力开拓市场。面对新的挑战，我们必须发展具有现代经营理念的运销组织，例如农产品生产加工销售联席会议（“农产联”）、农村民间流通协会、民办销售公司、农民专业合作经济组织、市场收购批发商和市场销售批发商中介组织，配送直销网络，加工外贸企业集团和跨国公司，减少中间环节，提高运销效率。要全面推广产销合同制度，要做到绝大部分商品生产与购销组织和加工厂商签订合同订单，按合同订单安排生产。同时，要发展创造性营销，千方百计地开拓国内外两个市场。
五、改革农业宏观管理体制，改善为农业、农民服务环境
长期以来，我国政府对农业实行计划经济时期形成的多部门分割管理体制，产供销脱节，中间环节多，办事效率低，部门利益第一，交往成本高，农民利益流失多，影响市场经济发展，不适应加入WTO后的新形势，必须尽快进行改革。改革的方向是农业的产前、产中和产后相关环节的管理部门，进行资产、职能、机构精简重组，形成农业食品经济部，对农业产业实行产加销一体化管理，包括对农用生产资料供应和农产品收购的管理，粮食储备和农产品进出口调控，等等。同时，政府要转变观念，转换职能，为农业在国民经济中准确定位，为农民提供公共服务科技和信息服务帮助农户，农民合作经济组织和企业开拓两个市场，运用政策、法律、产业组织、市场机制和其他宏观手段，为农户和农业企业创造良性的竞争环境，实行间接调整，但不要干预微观主体的具体经营活动。
上述政策措施虽然不是直接保护性的，但是做好其中哪一件事都会对我国农业持续发展以有力支持，且具有长期效益。
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