中国农村公共产品供给不足的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,中国农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村公共产品供需理论及回归模型的建立
(一)农村公共产品的内涵及其供需理论
1.农村公共产品的内涵。农村公共产品是指在农村地域范围内为农民、农村和农业发展所提供的具有非排他性、非竞争性和收益外溢性的物品或服务。农村公共产品按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业信息系统、农业环境保护等。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。农村准公共产品是指介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，包括：一是在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等。二是一般准公共产品，如农村高中(职高)教育、水利设施、医疗、乡村道路建设等。三是在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等(于奎，2005)。此外，按照农村公共产品服务范围的大小，可分为全国性的公共产品、地区性的公共产品和社区性的公共产品。按照农村公共产品受益服务的领域不同，可以分为农民生产所需的公共产品和生活所需的公共产品。
2.农村公共产品供需平衡的理论。根据凯恩斯的有效需求理论，农民对农村公共产品的需求决定了农村公共产品的供给，各级政府应以农民的有效需求为决策依据，决定农村公共产品供给的种类和数量，逐步建立起以需求为主导型的农村公共产品供给机制。因此，把农民的需求偏好作为农村公共产品供给函数的内生变量，是实现农村公共产品供需平衡的最佳模式。
(二)回归分析模型的建立及结论
1.回归分析模型的建立。按照有效需求理论，本文拟从农民生活所需的公共产品角度，以农民的需求为出发点，对我国近几年农民的需求偏好进行回归分析。由于农民的需求偏好主要受其年纯收入影响，根据凯恩斯的绝对收入假说，消费函数模型：
，其中
表示消费额，
表示年纯收入，a、b为待估参数，
表示随机扰动项，分别建立农民各项公共产品的消费量()与年纯收入()之间的回归模型，通过该模型来反映它们之间的变动关系。此外，随着农民收入的增长，农民对公共产品消费弹性远高于对基本生活消费弹性，通过建立“消费—收入对数模型ln＝α＋βln＋
”可以对公共产品的需求弹性进行回归分析。
利用Eviews5.0软件，以我国1998-2006年农村居民家庭平均每人生活消费支出时间序列数据作为研究的样本，分析了我国农村居民对公共产品消费的需求倾向及需求弹性(详见表1、2和3)。
2.模型的结论。(1)由表2可知：系数b为边际消费倾向，表示农民纯收入每变动1元时消费支出变动相应的元数。该模型对农民收入消费边际变动倾向作了定量的解释，即当农民收入变动1元时，文教娱乐、交通运输及通信、医疗卫生保健支出变动依次为0.1925元、0.1861元、0.1652元，反映了农民对这三者的边际消费(支出)倾向与居住、衣着、家庭设备及服务等相比而言比较大。
(2)由表3可知：系数为收入弹性，表示对于农民纯收入的相对变动，产品需求量的相对变动的反应程度。我国医疗卫生保健、交通运输及通信、文教娱乐用品及服务等公共产品的收入弹性分别为1.5511、2.2611、1.3234，远大于食品、居住、衣着、家庭设备及服务等基本生活用品，说明农民对公共产品有强烈的消费偏好，反映出当前农村公共产品供给严重不足的现实。
(3)从对数回归系数中可以看出，农民存在着对公共产品消费极强的收入弹性，即有着较高的消费欲望。农民在消费过程中自发改变了消费结构，从收入中支付了大量本不应该属于由农民支付的费用，造成了相应的边际消费倾向系数与衣食住相比偏高，这样就会产生“畸形的供求关系”，高额的交通、教育及医疗支出对农村居民扩大正常消费产生了明显的挤出效应，进一步扩大了农村公共产品供给不足的现状。
二、农村公共产品供给现状及原因分析
(一)农村公共产品供给现状
1.农村医疗卫生服务落后。我国农民医疗卫生需求收入弹性为1.5511，边际消费倾向为0.1652，说明农民对这方面有较高的需求欲望，并由自己出钱支出了数额比重较大的医疗费，我国在医疗方面的政府投入还不能满足农民的需要。1991-2000年间，政府投入农村卫生的支出为690亿元，仅占卫生总预算支出的15.9％，而同期全国新增卫生经费投入中只有14％投入到农村。农村目前不仅缺少多层次的医疗服务和保健，而且连基本的医疗设施也得不到保障。农民就医主要是村级诊疗室、个体医疗室、乡镇卫生院及县级医院，而乡镇卫生院基础设施条件差，设备简陋，卫生技术人员素质较差，服务能力低下。面对严酷的现实，考虑到农村医疗卫生这种准公共产品的特殊性，迫切需要政府加大财政投入，切实提高农民的抗疾病风险能力。
2.文化教育娱乐发展滞后。文化教育的需求收入弹性是1.3234，边际消费系数最高达0.1925，这一方面说明我国农民在文教方面自己负担教育费用的比重很大，从另一方面反映出政府在文化教育上的投资严重不足。2006年，财政预算内农村教育支出5408亿元，其中中央财政农村教育支出606.05亿元，仅占11.2％。尽管近年来中央和省市一级财政加大了转移支付力度，增加了对农村基础教育的投入，但目前农村基础教育中教育经费不足，教育资源短缺，部分较贫困地区仍存在失学现象，使得农民受教育程度与城市相比差距较大。2006年农村的粗文盲率为9.2％，比城市高出5.6个百分点；农村人口初中及以上文化程度占总人口的40.6％，远低于城市人口占68.9％的水平。农民受教育机会的不平等造成了就业机会的不平等，而就业的不平等又造成了收入的不平等。中央政府为了维持社会经济正常发展，便实施了强制的农村义务教育，但由于大多数地方财政都比较困难，其经费最终仍有相当比例是由农民自己负担。
3.交通通讯等农村基础设施薄弱。近些年，我国不断加大对以乡村道路建设为主要内容的农村交通通讯方面投入，在一定程度上缓解了农村地区行路难的问题。到2003年底，我国多数农村基本上实现了“三通”，说明政府在这方面给予了较多的财政支持，资金短缺现象表现得不像文教方面那么严重。从表2、表3可知其边际消费倾向系数为0.1861，需求收入弹性为2.2611可以看出，农民自己花钱用于交通通讯消费较少，农民的消费欲望较高。但是由于我国农村地理环境及区位极其复杂，大多数农村地区的交通通信等与农民生活直接相关的基础设施还很缺乏。截至2006年，全国约有50％的行政村没有通自来水；6％的行政村未通公路；2％的村未通电；6％的村未通电话。
4.农村公共产品供给结构失衡。在医疗卫生、教育、交通通信等基础设施供给总量不足的同时，农村公共产品供给与需求不相适应，供给普遍短缺与部分过剩、普遍落后与部分超前的现象并存，供给结构失衡问题比较突出。一些地方政府不顾农村实际，热衷于建设周期短、见效快的“政绩工程”、“形象工程”(如歌舞剧院、楼堂馆所等)，而不愿提供见效慢、期限长、农民急需的公共产品(如教育、医疗卫生等)，从而造成总量不足且结构失衡的局面。
(二)农村公共产品供给不足的原因
1.各级政府财权与事权不对称的影响。按照公共产品的层级性理论，全国性的公共产品应由中央政府供给为主，地方性公共产品应由地方政府供给为主，而我国现实情况却是中央、省(市)、地及县乡政府在农村公共产品供给的财权与事权划分上十分模糊，本应当由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移给下级政府。由于事权与财权的严重不对称，导致各级政府在农村公共产品供给责任分担上模糊不清，引起公共产品供给的相互推诿和供给主体的错位。另外，由于与税费改革的各项配套措施如基层政府职能定位、机构改革、用于弥补县乡财政资金的转移支付制度等尚未完善，导致大部分乡镇可支配的财力急剧减少，也削弱了基层政府提供公共产品的能力。
2.城乡有别的公共产品供给制度的影响。与城乡经济发展的二元结构相对应，长期以来，我国政府在公共产品的供给方面也采取了城乡有别的二元供给的做法。一方面中央财政着力发展城市工业和城市公共建设，对农村公共产品供给投入严重不足；另一方面，大量的农村积累转移到城市后，乡村对公共产品的供给原来主要依靠农业税收和制度外财力支持，力量较为薄弱，而农业税取消后，更无稳定的财力来源，这就造成了农村公共产品供给总量上严重短缺。
3.“自上而下”的农村公共产品决策机制的影响。长期以来，我国农村公共产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志，所以，农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量，不能真正反映农村社区内多数农民的真实需求，造成了我国农村公共产品在总量不足的前提下，有限的供给偏离需求，导致供给结构失衡和大量公共资源的浪费。
4.供给主体单一的影响。现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。政府机构的“经济人”特性决定了由其主导的公共产品供给并不总是最有效率的。当前我国乡镇财政资源使用效率长期以来都受到了社会各个方面的质疑，其中最主要问题是乡镇财政支持的公共物品供给普遍透明度低，公共资源的使用缺少必要的监督，乡镇机构臃肿，腐败现象严重，致使公共物品供给成本明显偏高。同时由于受资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满和抵触。
三、改善农村公共产品供给不足的对策建议
(一)构建职责清晰、权责对等的农村公共产品供给体系
一是根据农村公共产品的不同性质和层次性，合理划分政府间投入责任。对于受益范围覆盖全国的农村公共产品，应由中央政府承担；对于地方性农村公共产品，应由相应层次的地方政府承担；对于具有外溢性的跨地区公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。在目前县乡财政普遍比较困难的情况下，应明确中央和省级政府在农村公共产品供给中的主导作用。同时通过完善转移支付制度给予基层财政必要的财力，以解决基层政府公共事务责任与其财政能力不对称问题，防止基层政府和村级组织通过制度外方式向农民分摊公共产品供给成本，或向银行、个人等借款增加乡村债务。二是顺应经济社会发展变化和建设社会主义新农村的要求，大力调整国民收入分配格局，特别是调整国家建设资金的投向和结构，大幅度增加农村公共产品投入的同时，灵活运用财政贴息、税收优惠、民办公助、以物代资、以奖代补、奖补结合等方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的示范和带动作用，壮大农村公共产品供给规模，逐步形成建设社会主义新农村稳定的资金来源，建立以工促农、以城带乡的长效机制。三是要建立起有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，定期将收支状况公之于众并对支农资金进行全方位、全过程的科学管理和监督。
(二)加大各级财政的投资力度，优化农村公共产品的供给结构
农村公共产品非竞争性、非排他性及收益外溢性等特点决定了政府必然是其投资的最重要主体，因此，各级政府必须采取有效措施加大财政的投入力度，各级财政的支农支出增长幅度要稍高于财政支出的增长幅度，并通过农业立法来加以明确。在确保财政对农业投入增长的同时，还应通过调整财政支农结构来改善农村公共产品供给结构不合理的状况，提供农民急需的农村公共产品。首先，要加大农业基础设施的投入力度，尤其是支持农田基本建设，支持农村电网、道路等基础设施，更多地采取“以奖代补”方式，鼓励农民积极兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程等。其次，加大中央和省级财政对农村义务教育的投入，加快实行免费义务教育。应把在农村普及九年制义务教育、有条件的地区普及高中阶段教育、积极发展农村职业技术教育、建立完善的农村就业培训体系，作为促进农村发展的基础工作来抓。第三，要加大对农村医疗和社会保障的支持力度。中央和地方政府都应进一步增加对农村公共卫生体系的投入，加快推进新型农村合作医疗制度试点工作，建立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。在具备条件的地区，加快建立农村最低生活保障制度。最后，要进一步完善农村社会化服务体系，加大农业科技投入，加快农业科技成果的推广和农业信息工程建设，为农民提供优质的信息服务。
(三)建立“自下而上”的农村公共产品需求表达机制
改革农村公共产品供给决策制度的目的，是建立由农民需求决定公共产品的供给机制。为此，一是要建立公共产品需求表达机制，使一个村或乡范围内多数人的需求意愿得以体现，进一步推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，通过村民委员会和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民代表对本社区内公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。二是在建立、完善乡镇人民代表大会的基础上，加强对提供公共产品的有关部门的法律监督，制约乡镇政府在使用公共资源上的强势地位，使这些部门在使用公共资源上能做到急民所需、为民所用，并将竞争机制引入政府内部，使政府在提供公共产品时，必须进行成本—效益分析，减小政府部门为追求自身利益提供难以真正反映农民需求的公共产品的倾向。三是要扩大农民在公共产品供给过程中的参与决策权。要建立能够真正代表农民利益、能与国家政权对话的民间组织以反映农民的意愿，代表广大农民参与公共产品的决策。要引导农民进入农村公共产品的生产领域，发挥群体的力量，变单个的农民为组织有序的农民，使他们能够在一定程度上参与公共产品的决策。只有打破政府的公共产品投资决策垄断地位，形成促使乡镇政府仿企业化运作来引导社会组织和个人建立公共产品供给决策机制的制度环境，才能建立能够真正反映农民需求的公共产品供给决策机制，提高公共产品供给的质量和效率。
(四)建立多主体的供给体系，提高农村公共产品的供给效率
鉴于大部分农村公共产品具有准公共产品的性质，要改变当前供给渠道单一、供给严重不足的状况，可以采用政府与市场(私人)混合提供的方式，建立多主体的供给体系。在明确地方各级政府的责任范围同时，要发挥非政府供给主体的作用，要积极探索采取公办民助、民办公助、公退民进、PPP模式等创新形式，在明晰产权关系并保障社区内农民对农村公共产品享用权的基础上，采取各种优惠政策，积极引导农民和其他社会成员进入农村公共产品的生产领域，并保护他们生产和供给农村公共产品的积极性。对于农村公共产品中外部性不强，进入成本不高的公共产品或服务，应分步骤、有保障地按市场原则引入民营资本，使私人或私人部门成为供给主体之一。政府可按照公共产品受益程度的不同，实行公共产品生产和建设的比例出资和多元化生产，并运用减免税收等方式，建立良性的利益激励机制来鼓励多层次社会主体成为公共产品生产的出资人和建设者。各级政府要在宏观调控下有序地向市场开放农村公共产品供给，将市场机制引入农村公共产品供给领域，并加以一定的制度保护和支持，这样也可以提高公共产品供给的有效性和效率。