两岸国际海洋事务合作的理性构架，本文主要内容关键词为：构架论文,两岸论文,理性论文,海洋论文,事务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1009-7902(2016)03-0056-07 早在2008年12月31日，时任国家主席胡锦涛指出，对台湾参与国际组织活动在不造成“两个中国”“一中一台”的情况下，通过两岸务实协商作出合情合理安排。党的十八大报告进一步提出：“希望双方共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理安排。”可以说，两岸国际海洋事务合作是两岸处理国际事务的范例，在实践中大陆进行具体化处理，台湾在国际海洋事务尤其是远洋渔业问题上持比较灵活的态度。两岸通过务实协商作出合情合理的安排，为拓宽台湾的国际空间乃至政治关系定位累积经验。制度化协商是两岸关系和平发展的重要内容，两岸国际海洋事务合作也须走规范化的路径，用法治思维和法律手段推动、提高两岸关系的稳定性、明确性与可预期性。 一、国际海洋事务理性架构的实质意涵 二战以后，海洋是国际政治中最不稳定的地域之一，国际海洋事务错综复杂。除南海和东海争端外，两岸在极地事务①、远洋渔业、海上非传统安全和海洋运输等以及在国际海洋组织和机构中的关系都是两岸国际海洋事务合作的范围。其中，东海和南海问题是核心，东海问题涉及中日韩三国的海域划界和领土主权争端，涉及台湾切身利益的东海问题主要是中日关于钓鱼台主权归属问题，防空识别区和飞航情报区的争议，大陆架与专属经济区的划分等。②南海问题主要包括南海诸岛的领土主权归属争端和以海域划界为主要内容的海洋权益争端，领土主权、渔业资源、石油资源、通航自由和战略地位等因素交织在一起。③ 两岸国际海洋事务合作是一个多维度、多层次、多形式和多主体间的交互系统。两岸的立场呈现割据的逻辑，形成了博弈的多元场域，这既是两岸合作的机会空间，也是两岸合作的障碍，受制于多重复合博弈结构。由于大陆主张在“一个中国”原则基础上与台湾进行国际海洋事务合作，维护祖国的领土完整与主权，共同维护中华民族整体利益，立场具有一致性。④台湾的立场和态度则更为多样化，在名分秩序和实际利益间不断平衡，但基本立场是与大陆获得“对等”地位。国际海洋事务合作关系着国家海洋主权完整和中华民族的伟大复兴，涉及到两岸的政治定位问题，加上国际法的约束，仍然面临着重重困境。然而，国际海洋事务合作是两岸关系进一步发展的契机，具有很强的外溢效应，是两岸国际空间问题、军事安全互信和政治关系定位等问题的突破口。 目前，两岸在国际海洋事务中只有个案的功能性合作，未来应搭建在国家尚未统一的特殊情况下两岸国际海洋事务合作的理性架构，并予以合情合理安排。理性建构是两岸在国际海洋事务上合作的必然选择，唯此才能进一步深化两岸共同利益的政策空间。可以说，理性架构的核心是合情合理安排。国台办前主任王毅认为：“合情，就是照顾彼此关切，不搞强加于人；合理，就是恪守法理基础，不搞‘两个中国’、‘一中一台’的表述”，因此，理性架构是指既要两岸务实协商又要遵守两岸现行规定和国际法，基于立场妥协和利益交换寻找符合“一个中国”框架和国际法理支撑。两岸国际海洋事务合作的理性架构不能脱离两岸关系和平发展大局的客观现实，只能通过对话和协商沟通实现。两岸应重视相关制度安排在“两岸同属一个中国”的基础上构建，通过相关的制度安排强化两岸民众的认识，提高两岸在国际海洋事务上的契合度和话语权。⑤ 二、两岸国际海洋事务合作的法理基石 两岸在国际海洋事务方面的理性架构最终落脚于法律制度的安排，但由于两岸关系的现状和国际海洋事务的复杂性，相关法律制度的安排必须逐步推进。两岸可以先确立基本共识，再在实践中不断细化，按照两岸关系和平发展阶段不断推进，逐渐形成两岸海洋命运共同体。具体来说，两岸国际海洋事务合作的法理基石主要包括以下三个方面： 第一，“一个中国”框架是国际海洋事务合作的法理底线。2008年以来，两岸关系的和平发展建立在“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上。两岸现有各自的法律和体制都用“一个中国”框架定位两岸关系，国际海洋事务的合作是建立在“一个中国”框架下，任何有关制度安排都不能在国际法上造成“两个中国”的事实。国际海洋事务主要是高度政治化的领土主权和海域划界争端，是维护国家主权利益的重大问题。尤其是政府间的国际参与是两岸关系和平发展的对外延伸，台湾不能够在国际参与中展示带有主权意涵的政治符号。例如，台湾参与南海争端解决机制涉及到敏感的“主权”和“法统”等问题，不能借机以“台湾”或“中华民国”名义搞“台独”和“两个中国”。⑥“一个中国”框架是台湾参与国际海洋事务的前提和基础，也是两岸建构捍卫国际海洋共同利益的法律框架。 第二，合规性与可接受性是国际海洋事务合作的法理基础。国际法尤其国际海洋法是各国共同遵循的规则，但也存在着机制复杂性、碎片化和重叠性等问题。国际海洋法规则的扩散和碎片化，产生了很多无法律位阶的嵌套、重叠和平行的海洋法机制，加上国际海洋法冲突处理规则的模糊或缺失，基于规则的国际海洋治理结构逐渐逆回政治或权力的困局中。⑦在这种背景下，各国名义上都以法律手段维护自己的诉求，“法律战”是各国在国际海洋事务上博弈的重要手段，但实质上是为了实现自身的政治目的。例如，南海问题既涉及传统国际海洋法、习惯国际海洋法和一般法律原则，又涉及《国际海洋条约》构筑的现代国际海洋法秩序，加上各个国家通过国内立法寻求佐证，各国都根据自身的法律依据将南海争议岛屿主权“合法化”，但这实质是一场国际政治博弈，各个国家都认为其主张符合国际法，这就需要理清涉及南海问题的国际法渊源的关系和协调之间的冲突。⑧可以说，只要两岸存在“一个中国”的政治互信，总能在国际法框架下找到契合点，对台湾来说既无损“尊严”，对大陆来说也不破坏“一个中国”原则。例如，国际民航组织(ICAO)相关章程规定正式成员与观察员都需以“国家”身份，大陆与其达成谅解，台湾得以主席观察员身份参加国际民航大会。最终，国际海洋事务合作既要符合相关的国际法和国际组织章程，又要达成两岸都可以接受的规范化安排。当然，这也要符合两岸的共同利益和愿望与现阶段两岸关系发展的实际情况，具有合理性。 第三，基于国际海洋事务分轨的法律制度安排。两岸应分门别类区隔处理国际海洋事务，寻找合作的机会之窗。国际海洋事务主要包括领土主权、海域划界、渔业和油气资源、海洋产业、环境保护等。领土主权是不可分割的，海域划界与领土主权紧密相关，但其他海洋事务是可以分割和共享的，因此可以根据不同领域，将国际海洋事务合作机制分轨构建。具体来说，将国际海洋事务分为海洋领土主权事务和非领土主权事务。在海洋领土主权方面，两岸囿于目前的政治现实，可以各自采取积极措施，有效管控东海和南海争端，建立危机管控机制，适当建立两岸联系机制，如两岸海上危机管控热线，对突发事件等及时联系。在其他国际事务方面尤其是在国际护航、渔业合作和北极科考等非政治领域，可以构建国际海洋治理机制，两岸应该签订专门协议，共同宣布两岸的合作是建立在“九二共识”的基础上，互相承认彼此作为独立当事方，但两岸关系不同于两岸和其他主体之间的关系。 三、两岸国际海洋事务合作的具体进路 在“一个中国”框架内，两岸国际海洋事务合作可采取灵活方式，在国际法下照顾彼此的关切。当然，任何合作都要遵循维护两岸互信，增进两岸“一个中国”的认同，维护中华民族的海洋权益，推进两岸海洋事务合作的进程。 (一)两岸合作方式的多样化 1.两岸各自采取措施共同维护国家海洋权益 目前，很多海洋事务尤其是政治性海洋事务在两岸政治定位问题没有解决前，以及两岸在国际政治中的立场歧异，两岸在“一个中国”框架内各自维护国家的海洋主权和主权权利，形成默契，不公开支持或承认，但也不公开反对对方有利于国家海洋权益的举措。两岸既可以采用宣示性措施，也可以采用行为性措施，或共同发表联合声明，等等。例如，2006年5月20日越南七艘渔船在东沙海域失踪，越南分别向大陆和台湾寻求帮助，两岸救援船艇在并无联络和对话的情况下共同完成了任务。⑨这种模式最早可以追溯至保钓运动、西沙海战与南沙海战。两岸在南海问题上形成一种默契，两岸公权力机关都表明政策立场，对九段线内海域的权利主张大致相近，对外公布领海基线没有冲突，都强调遵循主权在我、搁置争议、共同开发、协商解决的基本原则。在东海问题上，两岸共同维护东海的岛屿主权和海洋划界，主张有些差异，但总体上是一致的。虽然两岸没有明确宣示合作，对其他国家提出的“主权要求”都予以坚决的抗议和谴责，坚持主权不可分割和资源可以共享的立场。⑩这种模式总体上可以获得两岸民众的支持。例如，在台日渔业冲突中大陆的声援被台湾民众和官方认为是有所图，但台菲渔业冲突中大陆的支持却获得了岛内一致好评，甚至有绿营学者如郭正亮也主张两岸“明分暗合”“分进合击”。 2.两岸共同参与国际海洋事务活动 一般性国际海洋事务活动台湾可以参与，如近年来两岸共同出席联合国粮农组织渔业委员会、亚太经合组织海洋与渔业工作小组会议。(11)有一些国际海洋事务不可避免涉及政治性事务，两岸须在“一个中国”框架下共同参与，大陆应将与台湾相关的问题特别考虑。对于一些国际海洋事务合作平台，两岸在政治互信的基础上可以共同参与，可以邀请台湾的非政府组织和专家学者出席。例如，“南海会议”是印度尼西亚主办的一个解决南海问题的民间安全对话机制，大陆和印度尼西亚达成了台湾属于中国的组成部分的谅解，台湾可以参与“南海会议”和“南海技术工作小组会议”。在2009年11月举办的第19届“南海会议”，两岸第一次提出“东南亚教育与训练网络共同计划”并获得通过，标志着两岸在南海事务合作有了一定程度的进展。 此外，国际海洋事务合作涉及很多层面，从海洋科学研究到渔民安全保障，再到共同开发海洋资源，最后才上升到海洋主权的维护，应采用灵活多样的方式类型化、分阶段和分步骤地推进。例如，海难搜救既是人道救援的要求，也是国际海洋治理的重要环节，两岸可以将两岸间海难搜救机制延伸到国际海难救助领域，两岸已经开展的部分海洋事务合作，有时必然会涉及到其他国家。两岸在船员劳务方面已经签署了相关协议，很多大陆船员在台湾远洋渔船上工作，必然会发生相应的海难事故。例如，2015年2月26日载11名大陆籍船员的台湾“祥富春”号渔船，在南大西洋(阿根廷以东1300海里)海域失联，两岸官方和阿根廷都积极搜救，海协会和海基会保持积极沟通联络。(12)在台湾的国际空间问题一时难以解决的情况下，可以在官方授权下由非官方机构来实施，形成“官方主导、民间协商”或“官方协调、民间主导”等多种合作形式。 3.两岸在涉海洋事务国际组织中的合作 在国际组织中，两岸可以通过“两岸”模式实现合作，两岸是双方都已经认同的概念，是一个中性、抽象和对等的名词，具有较大的弹性。(13)两岸模式已经被普遍适用，由国际组织声明或与中国签订相应的备忘录强调“一个中国”原则，可以将其他领域的经验纳入国际海洋事务合作治理。如，台湾参与“世界卫生大会”(WHA)、“世界卫生组织”(WHO)和“国际民航组织”的模式纳入到“亚太安全合作委员会”(CSCAP)和“国际海事组织”(IMO)等国际海洋事务组织。两岸应签署相应的协议明确将“九二共识”作为基础，台湾可以是会员、观察员、赞助会员(14)、准会员或延伸委员会会员。例如，亚太安全合作委员(CSCAP)的宪章规定“国家和地区”可以成为会员，但由于大陆的干预，台湾一直没有办法参与，直到1996年在堪培拉举办的第六届执委会上，在美国的支持下才确定台湾学者可以个人身份与会，未来可以“两岸”模式接受台湾作为亚太安全合作会议的会员、副会员或观察员。再如，世界气象组织虽然作为联合国的专门机构，但根据《世界气象组织公约》第3条规定，国家以外的非国家实体也可以成为正式会员，香港和澳门也是该组织的会员，2008年江陈会即把“推动两岸气候变迁和气象研究的交流与合作”作为重要议题，并签署了《海峡两岸气象合作协议》，可以将其作为参与联合国涉国际海洋事务组织的起点。在积累互信后，可以成为国际海事组织(IMO)的观察员或联系会员，但这个身份是不能自行承担责任。近年来，台湾“海巡署”多次申请加入作为非政府组织的国际海上搜救协会(IMRF)，致力于国际海上搜救合作，但尚未获得批准。(15) 目前，台湾参与的政府间国际组织及其下属机构总共有57个，在35个中拥有正式会籍，在22个中以“观察员”身份参与，其中渔业组织较多，但台湾一直推行“第二轨外交”，参与的国际非政府组织多达2861个，其中相对比较活跃的台湾NGO组织有405个。(16)纵观这些国际组织，台湾并没有形成通行的参与模式，但在实践中两岸在一定程度上形成了某种共识，“中华台北(Chinese Taipei)”逐渐成为两岸都能够接受的名称，但是身份越来越多样化。沟通协调是国际组织与大陆就台湾参与问题探讨的主要方式，国际组织章程关于会员、观察员等规定是台湾能够参与的基本法律依据，“备忘录”是大陆和国际组织签署的规范台湾在国际组织中的法理地位及其权利义务的重要法律手段，如大陆曾与WTO、APEC与WHO等国际组织签署“谅解备忘录”等文件。 目前，两岸可以利用国际组织的协调机制，灵活处理海洋合作问题，主要包括APEC框架下的海洋合作机制，WTO框架下的海洋经济贸易等和两岸在国际渔业组织中的合作。海洋尤其是渔业问题是APEC框架下的重要议题，APEC海洋圆桌会议和海洋部长会议是国际海洋事务合作的重要平台。在专门涉及海洋事务组织中，在中西太平洋渔业委员会(WCPFC)，印度洋鲔鱼养护委员会(IOTC)，大西洋鲔鱼养护委员会(ICCAT)(17)中两岸共同参与，在南方黑鲔养护委员会(CCSBT)，美洲国家间热带鲔鱼养护委员会(IATTC)等组织中也按照“一个中国”原则进行安排，台湾在“南方黑鲔保育委员会”成为延伸委员会的成员，延伸委员会纳入既有缔约方，其它实体和捕鱼实体为其成员，行使与委员会相同的工作，所做决定就是委员会的决定，除非委员会决定与延伸委员会决定相反(表1)。任何影响延伸委员会运作或个别会员的权利、义务和地位的决定，必须先经延伸委员会讨论。美洲热带鲔鱼委员会(IATTC)是国际多边政府间区域渔业组织，台湾也是以捕鱼实体的身份和中华台北的名义参与。(18)
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