财政体制创新的理论思考，本文主要内容关键词为：体制创新论文,财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以建立社会主义市场经济体制为契机，我国正在加快理顺各级政府之间财政关系的步伐，从而实现财政体制的创新。财政体制这一重要环节得到强化之后，必定会对社会经济的持续、有效发展产生积极的推进作用。本文拟就与体制创新有关的财政职能重新界定各级政府间财政关系的运行机理和实现财政体制规范化等问题，进行理论上的分析和探讨。
一、前提条件：科学地界定和划分政府财政的职能
在市场对资源配置起基础性作用的经济体制条件下，财政理论和实践中不应该而且也无法回避公共产品问题。这是由于，市场经济中的一切投资品和各种能够满足人们消费需求的物品（包括劳动）均具有产品的属性。与私人产品相比较，公共产品具有非排他性和消费上的非竞争性的特征，如果任凭市场力调节的话，那么就很容易使企业投资游离于公共产品之外，以至于会出现公共产品的短缺。这样，就为政府干预和调节经济、“生产”公共产品提供了依据。进一步地看，各级政府提供的公共产品又是具有层次性的，或者说，中央和地方政府的职责与具有不同受益范围的公共产品密切相关。从某种意义上讲，各级政府间财政关系所体现的，是各级政府在分别提供不同层次的公共产品过程中的相互关系。当论及财政改革问题时，人们几乎都很重视财权与事权的结合，实际上，这样的判断，正是恰如其分地体现了事权要素在划分各级政府间财权财力方面所产生的作用，并且昭示了全国性公共产品和区域性公共产品对财政体制的影响。
在科学地分析和阐述公共产品理论的基础上，对于经济条件下政府财政的职能，我们可以从三个方面加以表述：（1）实现资源的合理有效配置。从市场经济中的公共需要和弥补市场缺陷来看，政府配置资源的内容是多方面的。其中主要包括，提供基础设施、资助基础性科学研究、对过度竞争的行业进行适当的限制或调节、对那些外溢性作用较大的公共产品的供给进行调节、制定和实施国家的产业政策、保证社会资源的配置符合国家的发展战略等等。实际上，政府财政对资源的配置，正是从全社会的利益出发，围绕着与上述各项内容有关的问题展开的。（2）实现收入的公平、合理分配。政府财政参与收入的再分配， 是通过对个人收入实行累进征税和转移性支出（包括补贴和救济等）来得以实现的，其目的在于减轻市场力作用下可能造成的两级分化的程度，缓和社会矛盾，满足社会成员基本的生存和生活需要。判定政府干预之后个人收入分配公平与否，主要是看缩小了贫富差距、增进了平等，还是扩大了贫富差距、加剧了不平等。通常，政府财政的正确干预会起到前一种作用，进而提高资源的利用效率。（3）实现经济的稳定和增长。 宏观经济学的基本原理告诉我们，经济活动中的总量和结构问题异常重要，如果经济活动不是协调、有序地进行着的话，就很容易因此而导致失衡，并且通过人们并不愿意看到的一系列现象，如物价水平上升、就业不足或国际收支不平衡等表现出来。政府宏观经济政策的要点，就是通过运用财政和货币手段，来调节经济运行，实现物价水平的稳定、充分就业和国际收支平衡，达到经济稳定增长的目标。
进一步地看，中央财政和各级地方政府财政的职能又是各不相同的，这构成了划分各级政府事权的重要依据。中央政府在从全国范围内关心资源的合理有效配置的同时，更重要的是承担收入再分配职责和稳定经济的职责。一般地，收入再分配政策要求具有一定的倾斜度，把对高收入者课征的累进税收的一部分转移给低收入者，以减轻贫富差异的程度。若由某一地方政府实行收入再分配政策，在课征较高的个人累进所得税的同时给予低收入者以较多的转移性支付的话，则会出现本地区高收入者移出、外地低收入者大量涌入的状况，从而导致资源的非正常流动。要想使收入再分配政策真正奏效，就必须由中央政府出面，在全国范围内运用这一政策。稳定经济的政策也是如此。正常条件下的全国市场是统一的、整体性的。地方经济也是相对的，它不可能独立于其他地区的经济而存在。地方政府在调节经济运行方面所采取的任何措施，都会超越本地域的界限，对其他地方产生一定影响，从而降低该措施在本地区所产生的效力。因此，中央政府应该被赋予从总体上调节经济运行和促进经济增长的职责。相对于中央政府而言，地方政府经济行为的主要目标应该是达到本区域内资源的合理、有效配置，其中尤其是提供健全而有效的区域性公共基础设施。地方政府虽然只是在较小的范围以内进行资源配置，但这种配置的针对性却明显增强了。这在很大程度上是由于，地方性公共基础设施的受益特征极强，地方政府在了解本地居民的偏好方面处于较佳的地位，这会有助于使地方政府将来自于本地区的税收与本地区的利益切实地结合起来。
二、财政体制中各级政府间财政关系的协调机理
科学地界定和划分政府财政的职责是实现财政体制创新的必要条件，但还不是唯一的条件。在正常情况下，一个国家财政体制的运行至少还要受到另外两个因素的影响：一是经济体制因素，经济体制由分散型向集中型过渡或者由集中型向分散型转变等，均有可能使各级政府间财政关系的格局发生变化；二是政治体制因素，如行政组织结构和行政区划的变动、设置或增减行政机构的中间层次等，也会引起分配关系的相应变化。事权要素与经济、政治诸要素一道，为人们选择和确定财政体制提供了外部参数。
从总体上讲，适应市场经济要求的财政体制应该是，实行分级财政，做到“一级政权，一级事权，一级财政，一级预算，相对独立，自求平衡”，为各级政府有效地提供受益范围各异的公共产品和服务创造必不可少的财力条件。
以强制性和无偿性为特征的税收，是政府赖以提供公共产品和服务的财力保证。当然，它同时也是政府调节经济运行的手段之一。公共产品的层次性，必然要求税收具有与之相对应的层次性。换言之，由于各级政府分别提供受益范围各异的公共产品，因而必须对税收结构进行适当的划分。这样，就引申出了税收划分的问题。在仅仅课征一种税的条件下，几乎谈不上税收在各级政府之间的严格意义上的分割或划分，而只能说是对一种税收收入在各级政府之间按比例地进行简单的分成。在两种以上的税共同存在、相互协调、长短互补的情况下，划分中央税收和地方税收以满足各级政府的财力需要就有了可能。从这个意义上讲，复税制是科学、系统地进行税收划分的必要前提。与税收制度的演进相伴随，税收划分的方式也是不断变化的，它主要经历了划分税额、划分税率、划分税种、划分税制以及混合型这几个阶段。无论从公共产品层次性对税收管理制度的要求，还是从当代主要发达国家财政体制的运行方式来讲，采取混合型的模式，即以某一分税办法为主，同时辅之以其他分税办法，是划分税收的基本形式。
相对独立的利益主体地位，在必然要求拥有相对独立的收入来源的同时，也必然要求中央和地方均拥有相应的税收权限，尤其是地方财政应该也能够在一定限度以内决定地方税收的开征和停征，决定地方公债的发行和偿还。如果从税收法制的视角来分析问题的话，那么可以说，划分中央和地方两级税收体系，关键在于如何认识和确定中央和地方的税收权限，尤其是地方的税收权限。作为税收法制中的一个范畴，税收权限同税收管理体制有时容易被混淆起来，或者常常被认为是意义相近的。但既然二者被冠以不同的名称，自然就会有一定的差别。一般来说，税收权限本身的涵义较为明确，它是税收立法权、减免权和征管权等的集合，税收权限的主体是立法机构（人代会）和执行机构（政府）。而税收管理体制则是税收权限经过在中央和地方之间的划分和落实，进而形成的确定税收隶属关系乃至税务机构设置的制度框架。应该说，在单纯的划分税额税种的方式下，并不会出现税权划分的问题。因为，这时是由政府统一征税，然后再将税收总额在上下级财政之间进行分割，即中央和地方均依赖于同一个税制，两者之间的关系主要体现在对税额的分成比例上。而在划分两级税制体系的条件下，由于中央和地方税体系都是由相对独立的税收机构和诸多税种组成的统一体，因此，各级政权有无税收权限以及税收权限的大小，便成为衡量财政体制集中与分散程度的一项不可忽视的要素。
严格意义上的财政体制应该是整体性的，而不可能在层次上截然分开。因此，即使在立法上明确地划分了中央与地方财政各自的收支范围的情况下，中央与地方财政之间仍然会存在着收支往来，地方财政仍然要受到中央财政的制约，只是它并不反映着行政型的从属关系而已。这种依然存在着的收支往来关系，便是各级政府间的转移支付制度，它所反映和体现的，是主体与客体之间的补助关系。转移支付方式之所以成为各级政府间财政关系协调机制的重要组成部分，从一定程度上讲，是由于它能够调剂地区间政府财力的余缺。与落后地区相比较，发达地区财政资金的边际效用是递减的。通过资金转移的方式，可以扶持落后地区的发展，增加财政资金的边际效用。然而，在发达和落后地区之间，通常是无法自动形成这种资金转移的，因为各个地方的财政的收支活动都会以本地基本利益为出发点和归宿点。在这种情况下，运用倾斜政策，采取转移支付手段协调地区间经济发展的责任，便自然而然地落在了中央政府的肩上。
归结起来看，科学、合理的财政体制应该在符合以下要求的框架体系内进行协调和运转：第一，以法律法规的形式对各级政府的事权和财权加以明确界定和划分固定化；第二，中央和各级地方均拥有包括立法权、减免权和调整权在内的税收权限；第三，由各级政府分别编制相对独立的预算，并主要对本级人民代表大会负责；第四，中央财政的必要财力和宏观调控地位必须得到认可和保证，中央财政仍然要通过采取可行的方式和手段，来对地方财政产生一定的影响。
三、财政体制的规范性和有效性
实现财政体制的创新，在我国目前情况下，就是要理顺财政分配关系，力求分税制的规范性和有效性。
由于事权和支出划分是确定财政体制的前提条件，因此，为了更好地发挥分税制的效应，应该进一步合理地划分财政支出范围。目前，支出划分中的主要问题在于，一是责任不够明确，而且交叉很多。比如，基础教育的管理权限下放得过低，主要由县、乡政府以及村负责办学，这是导致教师工资拖欠的原因之一。二是中央财力相对不足，导致中央政府只能将本来应由自己负责的事务下放给地方。三是中央各部门都拥有对全国本系统的指导和宏观调控职能，一些本来应该由地方负责的事务，中央部门也要求中央财政拿钱，从而产生了部门职能与中央和地方财权的矛盾。在财权和事权的关系问题上，中央政府财力状况起着决定性的作用，要合理地划分支出范围，必须适当提高国家财政尤其是中央财政收入的比重。在法制经济条件下，各级政府的责权应该有明确的法规加以界定。今后，在已经出台的专业性法规（如《预算法》、《税收征管法》、《环境保护法》等）的基础上，应进一步对各级政府的事权加以法律上的界定，并且对随意超越职责范围的行为进行监督和纠正。
建立和完善各级政府间的转移支付制度，也是一项亟待完成的任务。在我国传统的财政体制当中，曾经存在着各级政府之间的上缴下拨关系。它主要体现为，地方组织的收入大体上都上交中央财政，地方所需支出则由中央拨付。在实施财政包干制的情况下，这种缴拨关系则体现为，经济较发达地区组织的财政收入大于体制确定的支出数的部分上缴中央财政，经济落后地区则接受中央财政的补助，以弥补本级财政收入小于支出的差额。严格地讲，这些缴拨关系都算不上真正意义上的各级政府间转移支付制度。在建立转移支付制度方面，需要首先选择和设计好适当的转移支付形式，既要考虑到规范性，又要尽可能做到简化，以有助于收到既定的补助效果。一般性转移支付方式的确定，需逐步改变基数法，运用因素法，根据各地区人口、面积、经济实力、财政收入水平、支出需求等因素来综合地确定补助规模。专项补助是体现国家宏观调控政策的另一种转移支付形式，它主要用于农业、教育、能源、交通等重点领域，并且也需要地方严格按照指定用途使用资金。从地方政府的角度来说，通常会倾向于选择一般性的无条件补助。但从中央财政的角度来看，它着眼于提高补助的整体效果，有着选择补助方式的决定权。无条件补助方式，应限于在以增加地方政府财政综合实力为动机时使用。当补助的目的是为了干预和影响地方政府提供特定公共产品的过程时，应选择实行有条件补助的方式，使地方在运用补助金之前做出必要的承诺并付诸实施。当然，中央财政也有必要对补助金的使用进行密切的检查和监督。值得说明的是，尽管有条件补助是属于不改变和代替地方政府决策前提下的一种经济手段，但若运用不当，则可能会事与愿违，使补助成为地方财政的负担。当要求地方政府拿出大量的配套资金而地方又处于财政拮据的状态时，尤其如此。所以，应视具体情况的不同，进行审慎的选择。与此同时，对于转移支付的总量，也需要根据中央政府的事权范围、财政承受能力以及可行的补助标准等因素，来严格地加以控制，使之保持在一个适度的规模之内。
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