德国公共企业的管理方式及改革，本文主要内容关键词为：德国论文,方式论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在私有经济占主导地位的社会市场经济体制的德国，联邦及地方政府拥有或参股的公共企业在国民经济中也占有一定比重。
战后德国公共企业在整个经济中的比重相对较稳定。公共企业的名义资产约占整个经济的18.6%，固定资本投资占14.8%， 总产值占11.1%，就业约占10.1%。 公共企业分为国家独资的纯公共企业和国家参股的混合企业。德国公共企业在基础设施行业中举足轻重，如在供电行业中占98.7%，煤气业占97.7%，供水业占99.2%，运输业占90%。此外，其公共信贷机构和保险业占整个行业的比重也达到74.2%。
公共企业对国民经济的主要作用
首先，提供重要的商品与劳务，稳定国民经济的总体环境。德国公共供应部门和交通部门的公共企业以及部分住房部门，以相对的低价政策为私人消费和工业经济提供价格稳定、供应充足的社会与工业基础设施。以国家的规模生产经营方式从事这类服务和生产，比私人企业在各地分散经营更为节省成本。这类部门以微利为主，但其外部效益即为整个经济的发展与稳定所做的贡献，远大于私人企业的效应。没有这类规模经济生产的、价格相对低廉的公共商品，私人企业和整个经济的生产成本会大大增大，价格提高将难于控制。
在交通与信息领域方面，特别是在铁路、邮政等方面，国家长时期垄断了整个行业。如国家通过各级政府承担了所有城市的公共交通和大部分的空运业务。私人经济只涉足公路货运、出租汽车、内河航运、海运及管道运输等，并在经营上受着国家的数额限制和价格控制。
在城市能源供应方面，国家垄断也是主要经营方式。供电、供水和供煤气等行业都是要求高投资的产业，生产规模大才节省成本。基于这种特殊性，一个地区建立一个地区所属的公共企业，而不是几家企业同时或竞争供货，生产投资才有规模效益。为了适应这种结构，德国这类企业要么全部，要么部分属于国家经营。
在工业制造业方面，公共企业的比重很小，联邦、州和市县公共企业产值占总产值的比重不足2%。
其次，承担社会福利任务。德国公共企业的存在，为中等偏下阶层的生活需求提供了相对低廉的基础设施。交通与城市能源供应在这方面起着很大的作用。此外，德国地方政府还拥有许多所属的公共住房建筑公司。它们主要遵照社会福利性住房政策建造低价住房。五六十年代，公共住房建筑公司为解决普遍的房荒作出重要贡献。尽管80年代初期后公共建筑公司因赢利低下资金状况不好，因而住房业转向市场化，但由于目前德国仍有相当多的居民需要社会福利性住房，因此，这类公司今天仍是保护低收入者的福利政策的重要工具。
再次，辅助政府实施经济政策。长期以来，德国政府试图将公共企业作为政策工具加以运用，其中成败得失兼而有之。
稳定市场，平抑价格上涨。50 年代， 德国政府曾多次将联邦企业作为稳定价格的工具使用。但在以后的发展中，充当价格政策工具付出的代价越来越大，致使补贴增多，却并未使最终消费者受益。因此，德国政府已不对联邦企业规定价格，而是运用宏观经济政策特别是货币政策稳定物价。
促进结构调整，缩小地区差距。公共企业在这一领域的运作较为成功。公共企业可以在减少地区差距、消除或减轻结构转换引发的社会问题（如企业倒闭和失业）方面起积极作用。方式是将公共企业迁移到需加强的开发地区，并通过国家的一些优惠措施刺激这一地区的经济发展，在股份法允许的范围内向公共企业提出委托任务，以达到促进当地生产、改善地区经济结构的目的。
推进技术革新，提高科技水平。德国公共企业在科技领域可弥补中小企业人力财力不足等缺陷，承担较大的科研项目，推广其科研成果，以提高经济的技术革新力。80年代以来，公共企业作为科技政策工具发挥了良好的作用。
公共企业的管理方式
鉴于德国公共企业就其所属部门、任务、法律形式、市场地位、经营方式、筹资形式、资本构成以及经济社会效益等方面各有差异，政府同它们的关系以及调节方式也有不同形式。
政府对联邦参股的企业实行间接管理。联邦政府对这类企业施加经济政策影响的方式是：财政部以政府计划为基础确定政策目标，参股的具体部门对企业领导发出这些指示，最后由企业经理领导实施。政府参股的管理机构影响企业的最重要手段，是运用监事会和审核企业长期计划。监事会中最多有两名联邦的懂经济的内行官员，即财政部和经济部各一名，而多数成员为企业和股东代表。这样，政府参股和控股实行管理多为进行谈判和说服工作。董事会的重大决策由监事会批准。此外，国有企业还要接受联邦审计署的经济监督。
联邦政府根据联邦参股企业的不同任务对其参股企业实行区别对待：
对自主竞争的公共企业按其股份参与经营管理。联邦参股的所有大型工业企业原则上都是以赢利为本，股份公司的理事会有相当的自主权。这类企业不受主管部长和政党的影响。财政部主管工业方面的公共企业，承担对股权管理任务的责任，即购买或出售直接股份须由财政部批准。财政部还负责颁布企业的管理原则、筹集联邦参股的预算资金，并通过融资关系影响企业。但在税务方面，这类企业不享受任何税收优惠。
对负有特殊任务的公共企业，实行调节以及优惠措施。这类企业占公共企业的比重较大，大多在经济基础设施和基本保障领域。其企业规章和业务制度以完成国家任务为目标，在目标许可范围内才能追求利润。如果为完成国家任务而出现亏损，政府必须依照法律承担这类亏损。为了减轻这类公共任务造成的负担，法律规定这些企业享有税收优惠。如德国联邦铁路、联邦邮政、复兴银行等免缴公司所得税、工商营业税和财产税。铁路和邮政从事一些特殊业务时免缴流通税。
各级政府对公共企业还实行国家调节和国家监督。国家对水、电、煤气供应、交通、信贷和保险、采煤和钢铁等行业进行调节。
政府专门机构对这些行业的价目表、许可证、支付手段、供货条件、投资以及现在竞争的协议进行审批和监督。实施中须遵照以下标准：（1）制定行业法规；（2）设置行业监督机构，专门监督执法情况；（3）约束企业的市场地位；（4）国家调节须限定期限和程度；（5 ）调节涉及同行业所有企业。
国家调节主要分联邦和州两级。如空运和铁路运输由联邦交通部负责。城市交通以及水、电、煤气供应等方面由各州调节和监督。通常政府的调节监督机构下设咨询委员会和管理委员会。它们由被监督企业、消费者协会和客户各方代表组成，以防监督机关代表单方面的利益。
为扭亏增盈进行渐进改革
50年代，德国各级政府掌握的矿山、冶金、能源、交通、水电供应和金融等企业是经济建设的支持因素，60年代在经济高涨和衰退中也起到了一定的稳定作用。但由于担负着政治与社会政策的任务，公共企业大都效益较低，并有亏损，政府财政负担过重。而且公共企业占整个经济的比重不大，宏观调整效果有限，容易给企业造成经济损失。因此，德国也出现了有别于英国和法国的渐进式私有化运动，进行公共企业的改革，其特点是：
（一）将企业渐进地导向市场。战后德国大约经历了3 次私有化活动，每次都有不同的重点：（1）1959～1965 年主要对联邦企业进行局部私有化。其方式是向所在企业和全社会出售“大众股票”，筹集所需的资金。（2）70 年代私有化的重点是将部分生产公共产品的任务转给私人和地方，减少国家在公共产品生产中所占的比重，目的是减少公共企业的亏损，减轻国家财政负担。（3）1982年以来， 德国西部私有化进程力度明显加大。企业的部分私有化和完全私有化同时并举，联邦参股的公共企业所占经济比重逐渐减少。从1982～1990年，联邦参股的企业由808个减少到132个。在这些联邦仍持重点股的公共企业中，联邦的股份明显下降。
从趋向上看，这三次较大的私有化活动是一种由弱到强的制度政策和增长政策范围内的改革措施。但渐进式的私有化并不是按长期计划有序的统筹安排，而是德国政府根据国民经济的发展情况特别是国家财政情况，被迫调整的结果。
（二）联邦和地方私有化步调不一。德国的私有化，特别是1982年以来的这次动作较大的私有化活动，是由联邦政府发起的。私有化的内容是让私人企业进入国家公共企业管理，并向私人企业出让部分或全部国家股权。
到目前为止，私有化活动未在州和地县一级普遍展开。地方政府基本保持了它们对建筑公司、水、电、煤气供应企业、交通业、经济开发公司、银行及金融信贷机构所持的股份。虽然一些地方政府在私有化方面也作出一些步骤，但总的来看，德国地方上没有掀起私有化高潮。甚至有些地方政府采取了坚持和加强对公共企业权限的政策。其中明显的例子是黑森州拒绝对法兰克福机场实行私有化。地方政府从结构政策考虑出发，维护对公共企业的参股，保护当地的就业、投资和科技地位。近年来，这种对地方利益的考虑趋向加强。
德国地县一级的私有化主要是将服务行业如环卫等转给私人，而属于地县的供电、供水、供气、住房建筑、交通和储蓄银行基本没有出现股权变化。
（三）对公共企业进行市场导向，但不直接触动产权关系的调整改革。主要措施是减少国家对某些保障生活的供应部门、交通部门和信贷机构等公共企业的税收优惠以及其它方面的优惠，使企业处于较大的压力之下，增强竞争意识。此外，根据公共企业不同的任务性质，促使一些公共企业不同程度去追求赢利，以减少补贴，从而减轻财政负担。