国内开发区管理体制：困顿及创新，本文主要内容关键词为：困顿论文,管理体制论文,开发区论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度重于资金和技术，制度环境对开发区的发展至关重要。土地、资本、技术等生产要素只有在适宜的制度下才能发挥最佳效应。政策优惠在开发区创立之初虽能营造一个良好的发展空间，但其作用有限。随着开发区的进一步发展，唯有及时选择科学的管理体制，才能为自身可持续发展提供有效的制度保障。
开发区管理体制是指政府或其代表机构、企业或民间组织对开发区的建设和运行所采取的管理方法与模式，包括管理机构的设置、管理职能的界定等。由于国情和每个开发区实际状况的不同，世界各国开发区的管理体制呈现出多元化的特点，但不论管理模式、组织体系、运行路径存在多大差异，绝大多数国家和地区的开发区管理体制仍可分为两个层次：一是对开发区进行宏观指导、协调、监督的国家级管理机构；另一个是对开发区内活动进行组织领导的地方组织机构。本文所论述的国内开发区管理体制，侧重于区内的地方组织机构。
一、国内开发区管理体制的基本类型
国内开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。多由各地政府及开发区管理机构在借鉴国外经济自由区的成功经验并根据自身文化传统和区域经济特点的基础上加以创新而不断完善起来的。通过归纳国内开发区体制运行的共性特点，我们可以把其中具有代表性的管理体制概括为准政府的管委会型、政区型以及企业型三种模式。可以说，这三种管理体制各有利弊，在开发区的成长发展中各自发挥了重要作用。
(一)准政府的管委会体制
这一模式的主要特征就是管委会作为政府的派出机构，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能，代表政府对开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等方面进行全面管理，并拥有经济开发和社会治理方面的新体制与新机制的试验权。管委会还可以根据开发区经济发展和社会管理的需要自行设置有关职能部门，这些部门在管委会统一领导下，互相沟通，协调一致，既避免了相互扯皮，又能及时果断地处理区内发生的重大问题，提高工作效率。
管委会虽属于准政府组织，但其内部结构形式和运行机制不是照搬地方政府的行政管理模式，而是率先引入市场经济机制，构筑了一套廉洁、高效、“小政府、大社会、大服务”，能与区外社会各界接口的全新管理体制。准政府模式的主要优点是可以充分利用政府的力量和资源，能从政府的高度对开发区的功能布局进行整体规划，能顺利协调政府各部门间的关系，极大地提高了各项行政审批效率，对征地拆迁、居民安置、基础设施建设等工作都具有一定的权威性，在招商引资方面也会争取到许多的优惠政策。缺点是，管委会定性不明确，地位缺乏法律依据，容易造成管理上的混乱，不利于开发区的长远发展。
(二)政区型管理模式
政区型模式，是指为了寻求在现有行政体制内的合法地位，把开发区单独变成行政区，或与所在行政区管理合一，按一级行政区来管理的模式。特点是经济功能区与行政区的管理合一，或者是两块牌子一套人马。这种模式主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分，开发区管理部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能。例如，青岛经济开发区位于青岛市黄岛区，原规划面积15平方公里。黄岛区是县级区，面积220平方公里。为了尽快发挥和扩大青岛开发区的带动作用，1992年山东省和青岛市政府将开发区与原黄岛区合并，使开发区范围扩大到全岛。两区体制合一后，实行“一套机构、四块牌子”的领导体制，即开发区的工委、管委会和黄岛区委、区政府合并设立、合署办公，采取行政区的机构模式，形成800人的政府机构，同时还参照区行政区划机构，建立了人大和政协组织。其他，包括宁波开发区与北仑区的合并，沈阳经济开发区与铁西区的合并也都属于此种模式。此外，一些独立的开发区已由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有的准政府管理体制已不能适应功能多元化的需要，开发区的管理体制逐渐转变为行政区体制。譬如，历经17年的大开发、大开放、大建设后，上海浦东开发区初步建立起外向型、多功能、现代化新城区框架，于2000年8月正式更名为浦东区政府，成为上海市新的独立行政区，实现了从准政府向行政区政府的过渡。类似现象还有大连开发区成为金港新区，等等。政区型模式的优点是使开发区的功能优势与原行政区的基础和自然优势得到有机结合，有利于统筹规划，推动科技、经济、社会协调发展，但同时也带来了一系列问题，如摊子过大，处理不好，容易因财力不足背上较重的包袱，并有可能淡化和削弱开发区的优势和特色。因此，如何继续保持原有的“小政府、大社会、大服务”的开发效率，就成为这类开发区管理者必须思考的问题。
(三)企业型管理模式
企业型模式，即通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。开发公司多为以非营利性的私营、国有或合营公司，地方政府赋予开发公司各种有利于开发区发展的权限，由开发公司负责区内基础设施建设、社会事务管理及区内企业所需要各种服务的提供，并自负盈亏。其实质就是把开发区作为一个独立经营管理的公司，公司作为平等的市场经济主体进行开发区建设，使得开发区运营得以在一个相对完整的企业制度下开展。该模式下，地方政府不再设立管委会机构，而是通过国有资产投资公司在开发公司的控股地位来约束公司的决策不突破地方或城市的发展规划。开发公司在产权清晰、权责明确的基础上，公开聘用管理层，管理层对公司的控股股东或董事会负责，董事会多由政府、大学、企业以及当地有关人士所组成，负责有关开发区发展的重大决策，一般不干预区内各机构的具体业务，园区日常管理和经营业务由公司经理层负责，同时经理层必须执行董事会制定的大政方针。与准政府治理模式相比，企业型模式效率更高，但缺点是开发公司不具有政府职能，缺乏必要的行政权力，权威性不及政府部门，因此影响了管理效力的发挥。由于公司承担了部分社区管理职能，还要进行大量的公共基础设施投资，又无法从区域税收中获得必要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不能及时回收资金，债务过重，容易陷入财务困境；而且一旦开发区的土地都出售完毕，再欲扩大开发区的规模难度将会很大。
目前国内开发区采取的企业型管理体制首创于蛇口，因而也被称之为“蛇口模式”，20世纪90年代末，在市场经济产权制度、现代企业管理制度更为广泛的应用于我国整体经济运行的背景下，更多的地方政府开始尝试放手由企业独立管理运营开发区，不再设立管委会，典型代表如宁波大榭开发区，委托中信公司全权开发面积50多平方公里的大榭岛。而上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区，直接隶属上海市或浦东新区管理，其自身只有兴办工业的企业功能，因而是不涉及行政管理体制的纯经济区域。由于相关法律法规尚待完善，特别是在如何看待开发区开发公司这一较为特殊的企业群体身份等方面仍存在较大争议，我国开发区企业化经营尚处于探索阶段。
(四)其他类型的管理体制
除了上述三种基本模式外，国内部分开发区还根据实际情况创造了一些独具特色的管理模式，例如委托管理模式和“协治”型模式等。所谓委托管理模式，是指规模比较小的开发区由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园进行全面管理运作，根据合同约定分享利润或成果。如四川绵阳开发区就曾经委托成都倍特高新区进行管理与开发。该模式的优点是开发区管委会只需非常简单的组织结构即可，可以扬长避短；缺点是管理和开发业务的权限大部分授予别人，管委会有失控的风险。“协治”型模式，则适于一区多园①和一域(经济区、行政区)多区涉及多部门、多行政层级的经济区。如成立于2000年的天津滨海新区，其范围包括塘沽区、汉沽区、大港区、天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区一部分等行政区和经济功能区，其管委会职能主要是组织、协调、推动，不拥有行政职能。协治型模式有利于协调不同园区、功能区、行政区因区域共存而体制相异产生的内耗，有利于协调多部门、不同层级行政职能部门因对同一开发区的管理而产生的摩擦。
二、困顿：开发区管理体制存在问题分析
经过近30年的建设，我国开发区虽在经济发展、体制改革、对外开放等方面都取得了显著成绩，但组织体制运行过程中也暴露出管理机构法律地位不明，行政执法资格缺乏，管理权限遭遇软性分解以及体制复归等严重问题。
首先，管委会法律地位不明确。经过30年的发展，开发区取得了巨大的经济与社会成就，但迄今为止还没有一部全国性、综合性的《开发区法》等类似法规以对开发区管理机构予以明确定位。尽管人们习惯于把管委会看做是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，目前对管委会的规定仅散见于各省颁发的《开发区管理条例》以及中央有关部门规章之中。当开发区条例的规定与有关的上一层法律、法规相冲突时，开发区条例就失去了法律效力。由于长期得不到有力的法律保障，开发区管委会的社会地位和体制、机制、政策缺乏稳定性、规范性，极容易导致开发区的管理体制和运行机制受到旧体制或外部因素的“侵蚀”和“同化”。
其次，管委会行政执法处境尴尬。由于管委会的行政主体资格还没有明确的立法界定，致使其行政主体地位一直备受质疑，不能建立强有力的行政执法体系，因而在行政执法中异常尴尬：一方面需要行使大量的行政职权；另一方面却因为没有合法的权力来源，行使权力的范围、程序也就没有法律的依据和保障②，必然与其他行政机关产生权力冲突，实施具体行政行为与抽象行政行为的时候都遭遇了无权的困境。由于缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系，使开发区管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥其应有的作用。
再次，由于有关政策的变化，开发区管理权限遭到软性分解。近年来，国家对工商、税务、海关、技术监督、社会保障等部门实行垂直管理，一些赋予管委会的权限被各部门的行政规章和红头文件所强调的纵向集中管理所分解，一些原本下放给管委会所行使的权限上收，有些虽未上收但须逐事逐项上报“确认”或“审核”。最直接的表现就是国家及省、市对赋予开发区所在地同级政府的管理权限想放就放、想收就收，而且执行起来往往“一刀切”。权限分解所导致的必然结果就是开发区以前享有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化，开发区向一般行政区体制退化的压力不断增大。
最后，新旧体制冲撞激烈，旧体制复归趋向严重。开发区创立之初就立足于改革开放的“排头兵”地位，大胆进行体制创新，努力营造符合国际惯例的投资“小气候”，十几年来已形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体制。但随着开发区经济的发展，其经济体量在母城区所占比重逐年增加，通过规划、交通、能源、土地、财税等环节，与外部的联系日益紧密，创新的体制与传统体制产生了更多的摩擦，于是形成向传统体制复归的压力。目前国内不少开发区已成为事实上的行政区，区内外的两种制度体系始终处于直接粘合的状态，使开发区原来建立起来的用以隔绝旧体制的屏障不断地遭到削弱，区外旧体制的渗透力变得十分强大。“小政府、大服务”的管理模式由于受到传统行政体制的侵蚀，机构不断膨胀，人员越来越多，职能越分越细，但工作效率却日趋下降，官僚习气萌生。
三、国内开发区管理体制的创新路向
开发区是伴随改革开放产生的新生事物。自创立之日起，开发区就以创新作为自身发展的支撑和动力。创新是开发区发展的希望和生命力所在，更是其建设的永恒主题。因此，对开发区发展过程中日益凸显的管理体制不完善问题，同样需要体制创新，在吸纳市场经济发达国家的成功经验，全面落实科学发展观的基础上，构筑适应市场经济所需要的富有生机和活力的新型管理体制，以保持开发区在区域经济及社会竞争中的比较优势和领先地位。
首先，积极推进开发区法律体系建设。要明确开发区管理机构的法律地位，必须从国家层面推进开发区法律体系建设。尽快制定一部统一的开发区法，实现立法授权到位，授予开发区所在省市以及开发区管理机构在遵循宪法、法律、行政法规的前提下，制定符合开发区实际的地方性法规的权力。要从法律上明确开发区的组织管理体系，主要管理职能、权限以及发展的政策，以确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性，并适度给予开发区设立和调整区内行政机构的权力并赋予相应管理职能的权利。此外，还应法律上明确界定开发区管委会的行政主体地位和行政执法资格，保障其对开发区的统一领导和管理的权利，促使开发区的建设迈上一个更高层次的、权威性的起点。
其次，推动管理体制改革，实现开发与管理职能分离。目前，国内开发区大多采取准政府的管理模式，管委会既执行行政管理职能，又通过所设立的开发公司从事土地开发行为。准政府管理模式，可分为政企合一和政企并存两种模式。政企合一体制中，管委会直接运作开发公司，不符合市场经济的基本要求，也不利于公平竞争环境的形成。政企并存体制中，开发公司作为独立法人虽然能够自主经营，但必须在管委会制定的发展框架内进行市场化运作，也没有独立的决策权，因而处于半事业、半企业的尴尬境地。因此，要想推动开发区管理体制改革，首先必须探索管委会与开发公司之间新的监管模式和利益分配机制，彻底实现管委会的行政职能与开发职能的分离。为此，可以在科学总结经验与教训的基础上对企业型管理模式积极予以推广，促使准政府模式下的开发公司设计合理的运营机制，科学核算成本效益，根据市场需求情况对园区进行开发与建设，在追求自身利益最大化的过程中，推动园区高效运作。
再次，开发区管理体制应从政策竞争逐步转向制度竞争。国内开发区过去主要依靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。现在，各地各种园区的优惠政策已经大同小异，而且在内外资企业所得税统一以及土地审批权上收后，各地开发区增加政策优惠的余地已不大。开发区之间吸引投资的竞争已从政策优惠逐渐转变为制度创新、政府效率以及服务体系方面的竞争。许多开发区已经在制度建设和行政职能转变方面“比、学、赶、超”。如，北京出台了《中关村科技园区条例》，上海出台了《张江科技园区发展的若干规定》，等等。
又次，坚持“以人为本”理念，建设一支高素质的行政管理队伍。一支会专业技术、懂国际化运作、具有开拓进取、勇于创新精神的行政管理队伍，是开发区事业不断兴旺发达的根本所在。要想建设这样一支队伍，就必须坚持“以人为本”、尊重科学、尊重知识、尊重人才的管理理念，在社会大环境一时难以完全改善的情况下，竭力营造“事业留人”、“待遇留人”的小环境。同时，应积极创新人事管理制度，大力推行公开招聘、择优录用、能上能下、能进能出的用人机制，还应为管理人员有计划、有步骤地提供继续教育类的业务培训，使开发区既出“建设成果”，又出“人才成果”。
最后，大力发展社会中介组织。当前，开发区管委会因为承担着大量具体而琐碎的社会事务职能，无端耗费了许多人力、时间和精力。社会中介组织作为管委会、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有管委会行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能与作用，是保证开发区经济和社会健康发展的、必不可少的重要组成部分。把大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能、社会监督的职能等逐步移交给中介组织，就能够使管委会从繁重的事务中解脱出来，专心致志地搞好管理和服务，使开发区真正实现“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的建设目标。当然，在有效发挥社会中介组织作用的同时，还必须对其加大监管力度。加强行业协会建设，引导行业管理组织制定行业的执行准则、技术标准及后续教育等制度，并建立健全职业道德、质量监督等制度。政府有关部门加强对行业协会和中介组织的监管，以保证中介机构能健康、有序地发展。
注释：
①上个世纪90年代中后期以来，为了进一步吸引外资和扩大对外开放，各类开发区纷纷在区内规划建设不同规模、不同行业、不同功能的开发园区，形成我国开发区发展过程中的“一区多园”现象。
②现行法律都是将包括行政处罚权在内的行政执法权授予县级以上的行政机关。
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