中国政府改革：基本逻辑与发展趋势，本文主要内容关键词为：中国政府论文,发展趋势论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
近30多年来，政府改革①一直是世界性的浪潮，无论是在发达国家，还是在发展中国家，政府都试图通过自身的变革来适应环境和回应公众需求，来解决财政危机、公共危机或者信任危机。在不同的国家和不同时代，行政改革通常有不同的称谓，例如政府改革、行政体制改革、行政管理体制改革、公共部门改革、机构改革、再造政府等。称谓不同，但改革的内容实际上却大同小异。
丰富的政府改革实践促使有关政府改革的理论的形成，反过来，政府改革的理论又会指导和完善政府改革的实践，政府改革的理论和实践两者是相互联系和相互促进的。与其他国家相比，中国政府改革具有特殊性和复杂性，一方面中国政府改革的制度背景处于不断变化之中，另一方面中国政府改革本身也是推进中国社会变革和制度变革的力量之一，政府改革与制度背景之间形成了复杂的互动、适应和协调。为此，通过分析中国政府改革的基本事实，理解中国政府改革的基本逻辑，总结中国政府改革的基本经验，指出中国政府改革的基本问题，为未来中国政府改革指明方向，无论是对于实践者和理论研究者而言，都是一个巨大的挑战。
本文将中国政府改革和政府发展模式是否存在规律和逻辑作为主要研究问题，在对国内外政府改革的理论进行简要回顾的基础之上，提出了一个分析中国政府改革和政府发展的分析框架，并对中国政府的6次改革实践进行了分析，总结了政府改革所包含的基本逻辑，归纳了政府改革的基本经验和面临的挑战，并为未来政府改革指明了方向。
二、研究问题
政府改革是一个永恒的话题，这既是环境、技术和社会变迁使然，也是人们观点、需求和价值变化使然，更是政府与经济、社会、政治和文化等相互之间的错综复杂关系使然。政府改革的实践需要理论指导，反过来，有关政府改革的理论也需要通过政府改革的实践检验，正是在这个意义上，美国公共行政学者罗伯特·B.登哈特(2003)曾指出在行动层面理论与实践是统一的。
政府改革更是一个世界性现象，并且正在形成一种世界性浪潮和潮流。早在19世纪80年代，美国就开始了文官制度改革，开创了现代官僚制的历史先河。学者托尔博特和朱克(Tolbert and Zucker，1983)通过研究美国文官制度改革，发现这一改革一经在一个州推出，就得到迅速传播和扩散，其他州纷纷效仿开始文官制度改革。20世纪初期和中期，世界各国针对经济发展和社会变化，也开始了形式各样的改革运动。而20世纪末期和21世纪初，政府改革更是成为一种有意识和自觉的运动，美国和西方国家兴起了“政府再造”和“新公共管理”等运动(戴维·奥斯本、特德·盖布勒，2006)，试图应对政府的信任危机、财务危机和管理危机。从某种程度上来说，政府改革的实践先于政府改革的理论。
中国从1982年开始，已经先后进行了6次机构改革。中国政府改革是与中国30年改革开放的历史进程联系在一起的，中国政府改革提供了一个理解中国改革开放30年的独特视角，即中国政府是如何适应改革开放的进程？中国政府改革实践的独特性，使得任何西方的行政理论都不能够全部解释中国的行政实践。
无论是对于西方国家的政府改革，还是对中国的政府改革，学者们对于政府改革的动因、模式、成效和发展趋势等，都没有一致意见。甚至，很多学者对于同样的改革实践形成了完全不同的观点，有些学者持赞同态度，有些学者持反对态度。例如，对于西方政府改革的“新公共管理”运动，有学者认为是一种倒退，而另外学者则认为是一种进步。而对于中国政府改革的实践，中国学者更是形成了不同的观点。
不过，对于中国学者而言，中国政府改革的研究，一直有一个基本的问题需要回答，即中国政府改革的逻辑是什么？如果政府改革作为结果变量和因变量，那么影响政府改革的条件变量和自变量是什么？中国政府改革背后的动因是什么？中国政府改革的历史进程和发展趋势是否存在规律？对于过去6次中国政府改革，是否可以有统一的解释框架对于这些改革实践进行解释和理解？而对于未来中国政府改革，是否存在一种发展趋势？
对于中国政府改革的基本逻辑和发展趋势的分析，是本文的主要研究问题，即我们需要从动态和变化的视角研究中国政府改革背后的动因，并找出未来政府改革的基本趋势。对于中国政府改革的基本逻辑的研究，属于理论性问题和学术性问题，而对于中国政府改革的基本趋势的研究，则属于预测性和政策性问题。
三、文献回顾
对于西方国家政府改革的实践，不同学者进行了不同的概括。美国学者詹姆斯·W.费斯勒和唐纳德·F.凯特尔(2002)在《行政过程的政治：公共行政学新论》一书中，将美国的行政改革主要划分为3种类型：即精简、重理(reengineering)和不断改进。而简·雷恩(Jan-Erik Lane，1998)在《公共部门改革》一书中，结合西方国家改革的实践提出了公共部门改革DPM(Deregulation，Privatization，Marketization)模型，即指出西方国家政府改革的3种趋向：放松管制、私有化和市场化。
对于这些改革实践，西方国家的学者提出了不同的改革理论，这些理论以不同的假设为基础，从不同的改革出发点和视角出发，从而提出了不同的改革战略和策略。通过如下图1所示，我们将重点介绍几种政府改革理论。
图1 政府改革理论模型图
图1对于各种政府改革实践和理论的分类只是一种学理上的分类，在政府改革实践中，往往综合应用了各种不同的理论，例如公共选择理论既可应用于政府范围和职能方面的改革，也应用于政府内部机制和结构方面的改革。不过，各种改革实践和改革理论之间存在不同的侧重点，例如新公共管理理论更多的是侧重于政府组织内部本身的改革，包括重组的努力、改善绩效的努力、人事制度改革的努力等；重理理论则主要侧重于公共部门内部流程的再造，试图通过流程的再造来提高政府绩效；公共选择理论主要侧重于政府规模和范围的缩小，试图通过民营化、放松管制和市场化的方式来改善政府绩效。
总体而言，我们从组织、物品、范围、程序、关系和技术等6个方面的改革实践总结6类政府改革的理论，当然每一类政府改革的实践中又存在各种不同的理论。在此，我们将对每一类改革的主要理论进行总结，着重探讨6种理论：一是新公共管理理论，主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门，奥斯本和盖布勒(2006)的重塑政府(reinventing government)是其中典型；二是重理理论(Michael Hammer，1990)，主张通过流程再造，程序改善来进行政府改革，重理政府(reengineering government)是其中的典型；三是治理理论(Ostrom，2005；俞可平，2000)，主张公共部门和私人部门共同治理公共事务，合作治理公共事务，世界银行等国际组织最早倡导治理理论，通过政府治理来改善政府绩效，实现政府改革；四是公共选择理论(Buchanan，James M and Gordon Tullock，1962)，主张政府失败论，认为应该限制政府规模，民营化、放松管制和市场化等是其中的典型；五是多中心理论(迈克尔·麦金尼斯，2000)，主张以公共物品为基础，应用产业理念改造公共部门，形成以自主治理为基础的多中心公共物品供给格局，其中公共物品组织的多中心理论是其中的典型；六是全面质量管理理论，它主要是通过使用私人部门的管理技术来改进和改善公共部门管理绩效，还包括标杆管理理论、绩效管理理论等。
政府改革一直是中国政府面临的主要问题之一，改革开放以来，中国政府就进行了6次较大规模的机构改革。中国政府改革的实践，促使了中国学者对政府改革和机构改革的研究，这些研究主要集中两个层面，一是解释中国政府周期性机构改革的原因，二是为中国政府机构改革提出政策建议。不过，在很大程度上，这两个方面的研究是紧密联系在一起，这主要是由于政府改革研究的应用性和政策性决定的。对中国政府改革现象的解释性研究，除了发现中国政府改革中存在的规律之外，更为重要的是从规律中找出成功政府改革的政策建议。相反，提出有关中国政府改革的政策建议，必须基于对中国政府改革现象中存在规律的把握。
中国学者关于政府改革的研究，主要可以分为3个层次，第一个层次是从整个社会大系统的角度来研究政府改革，将政府改革看作是回应环境需求的产物，系统理论和生态理论是最常用的两个理论；第二层次是从政府改革的各个方面来研究各者之间关系，政府改革逐渐从机构改革转向职能转变，而价值和观念、机构改革、界定关系和职能转变等四者之间关系成为研究重点；第三个层次是从政策和策略的角度来研究政府改革，强调中国政府改革的主要目标，面临的主要任务，以及可能的改革方式。
图2 中国学者关于政府改革的研究视角
有学者(谢庆奎，1997)针对中国政府机构改革的历史和现实，提出了政府机构平衡发展理论。该理论认为中国政府机构改革运动存在3个循环“怪圈”，即“精简——膨胀——再精简——再膨胀”，实际上把机构改革看成是机构和人员数量的增减；“合并——分开——再合并——再分开”，实际上把机构改革看成是机构的重组和分合；“上收——下放——再上收——再下放”，实际上是以政府行政权力的上下移动来推动组织机构的变动。
有学者(李亚、李习彬，2006)从控制论的角度提出了利用阿什比定律来解释行政体制改革，并说明了行政体制改革与阿什比定律两者之间的关系。阿什比定律是由控制论学者阿什比(W.R.Ashby)提出的，强调“必然的多样性定律”，认为多样性或者复杂性是由社会系统本身的复杂性和多样性决定，通常是由于系统组元数量增加、系统组元差异性扩大、系统组元之间关系复杂化等3个方面决定。
有学者(毛寿龙，2003、2004)认为，中国政府改革的过程就是从传统治道走向现代治道的过程，治道变革理论成为解释和理解中国政府改革的主要理论。根据治道变革理论，对于人类社会来说，无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府，都是传统治道的构成要件，这些构件构成了传统治道的制度平台。与此相反，有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府，构成了现代化的治道构件，这些构件构成了现代治道的制度平台。政府改革就是从无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府走向有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府的过程。
有学者(齐明山，1999a、1999b、1999c)认为，政府改革的过程就是转变观念和界定关系的过程，而重新界定政府角色是政府机构改革的难点，政企分开、政社分开和政事分开是政府机构改革的重点，精简机构是政府改革的突破点，从而政府机构改革应该将观念转变、关系调整、职能转变和机构改革4者结合起来。
有学者(唐铁汉，2006；王一程，贠杰，2006)从目标和任务的角度来论述政府改革，认为继续深化行政管理体制改革的目标，是建立适应市场经济体制要求的，决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的公共行政体制，当前深化行政管理体制改革，就是要围绕这一目标，把转变政府职能作为核心，以服务型政府建设作为切入点，努力实现政府管理在体制、机制和方式上的创新。
无论是西方学者的研究，还是中国学者的研究，由于没有认识到中国政府改革的复杂性、特殊性和系统性，都是从一个层面和一个方面去理解中国政府改革的逻辑，因此都存在不同缺陷，不能够对中国政府改革进行系统和全面把握。本文试图从理论逻辑与历史分析相结合的视角出发，探索中国政府改革的内在逻辑，并预测中国政府改革的未来趋势。
四、研究中国政府改革的分析框架
任何分析框架的建立都是以已有的理论为基础，同样，研究中国政府改革的分析框架必须也以已有的理论为基础。在建立中国政府改革的分析框架方面，有两个直接的理论渊源可以借鉴，一个是公共行政学的基本理论，一个是制度分析的基本理论。公共行政学的基本理论可以为我们描述中国政府改革提供基本的概念和分析工具，而制度分析理论则可以让我们更好地理解影响中国政府改革背后的变量因素，从而使得我们能够更深入地分析中国政府改革现象。
公共行政学的基本研究成果可以描述、解释和指导政府改革的实践，政府改革的实践总是能够在公共行政学的基本理论中找到对应物。这样，在政府改革实践方面，我们首先可以从理论上进行逻辑分析，找出哪些因素会影响改革成败，政府改革受到哪些条件约束。
制度分析的基本理论(Ostrom，2005；诺斯等，1994)对于公共行政学研究的突破，主要包括两个方面，一是将政府改革本身作为中介变量，强调经济、政治、文化、规则等方面的外部变量和外部因素对政府改革的影响；二是突破了公共行政学研究的一个层次的分析，强调操作层次分析、集体选择层次分析和立宪选择层次分析3个层次分析相结合。
没有理论，现实是杂乱无章的，没有现实，理论是空洞无物的。要理解中国政府改革的现实，预测中国政府改革的基本趋势，提出中国政府改革的未来建议，必须有一个研究和分析中国政府改革的基本框架。公共行政学的基本理论，制度分析的基本理论，中国的社会现实和国情，是开发描述和解释中国政府改革现象的分析框架时需要考虑的3个主要因素和变量。本文试图在制度分析与公共政策(IAPP)的分析框架②的基础之上，结合契约主义(布伦南、布坎南，2004)、公共选择(布坎南、塔洛克，2000)、制度分析(奥斯特罗姆，2000)的传统，主要从3个角度认识和研究政府改革，即方法论的个人主义，作为人工制品和设计的政府，以及作为开放系统组成部分的政府，并在此基础之上结合具体情景、领域和现实探讨政府改革的理论和模型③。
一是方法论的个人主义。个人主义有很多含义，包括人的尊严、自主、隐私、自我发展以及抽象的个人等，也有很多表现形式，如政治个人主义、经济个人主义、方法论个人主义、宗教个人主义等(卢克斯，2001)。方法论的个人主义主要是一种以个人为基础的研究方法，它强调个人而不是集体是一切问题研究的出发点。对于政府改革的研究，方法论个人主义强调任何政府改革都必须以个人自由、权利和价值出发，这意味着政府是面向个人的而不是群体，公共政策也是针对个人的而不是群体，个人是最终的价值诉求。从方法论的个人主义出发，政府改革的核心问题是：从个人的角度看，什么样的政府改革是适当的？个人既是一切价值的出发点，也是一切价值的归宿。按照方法论的个人主义思路，政府的公共政策不能够面向群体和阶层，不能够给予一个群体和阶层独特利益，所有的公共政策必须具有普遍性，而且是面向不确定的个人。
二是作为人工制品和设计的政府。作为人工制品和设计的政府，这是契约主义传统的一个核心观点，它强调政府是人类设计的产物，本身没有任何目的和价值④。作为人工制品和设计的政府，既是方法论个人主义的必然逻辑结果，也是对方法论个人主义的进一步强化。政府是一种人工制品和设计的产物，这意味着政府职能、目标、结构和治理模式等本身要随着时代背景和社会环境的变化而不断变化。政府是一种人工制品和设计的产物，这还意味着有关于政府改革的研究具有重要的现实意义，不同的设计理念和设计逻辑会产生不同的设计结果和实际效果。因此，政府本身所具有的人工制品和设计属性，为不同的设计理念和理论逻辑提供了不同的可能性。当然，对于设计理念和理论逻辑检验的一个重要标准，是设计结果和实际效果是否与设计者的预期和假设相一致。如果有关政府改革的设计，并没有产生预期的效果，这只能够说明设计理念和理论逻辑可能存在问题。
三是作为开放系统组成部分的政府。作为开放系统组成部分的政府，意味着政府是开放系统和自发秩序的重要组成部分，它对于系统和秩序的维护本身具有十分重要的作用，但是并不意味着政府主导着整个开放系统和自发秩序。在一个开放系统和自发秩序的环境中，政府只是众多维持秩序和开放状态的要素之一，它与其他各主要组成要素之间属于一种基于规则和法律的平等关系，从本质上看，这种开放系统和自发秩序也是一种法治秩序。法治秩序意味着政府对于维护法律和规则的执行，避免搭便车者对于系统和秩序的破坏具有重要意义，另一方面政府本身也需要受到系统和秩序的约束。例如，在交通执法中，政府通过强制性力量来促进良好交通秩序的形成，但是另一方面政府的强制性力量本身也需要在规则和法治的框架之下运行，它只是秩序的维护者和补充者，而不是秩序的缔造者和创造者。
这3个视角是层层递进关系，它形成了对于政府改革研究的理论基础和逻辑假设，所有关于政府改革的理论，都是建立在这些理论假设基础之上。在这些假设基础之上，我们可以提出一个研究中国政府改革的治道变革框架，这一分析框架的核心含义是，中国政府的治理之道是建立在一系列的制度平台基础之上，而制度平台本身嵌套在政府作为组成部分的大系统之中，这些大系统由一些基础性秩序构成，这些基础性秩序“形构”了人类的互动关系，使得人类和平成为可能。中国政府改革过程，就是从以单中心、封闭、等级、控制等基础性秩序为基础的传统治道，向以多中心、开放、平等、协调等基础性秩序为基础的现代治道转变的过程。这意味着，政府治道变革与基础性秩序转型是一个“双向互动”的过程，正如单中心秩序与传统治道是一个相互强化的过程一样，多中心秩序与现代治道也是一个相互强化的过程(文森特·奥斯特罗姆，2001)。
方法论个人主义强调行动者在政府治道变革和基础型秩序转型中的重要作用，行动者既是改革的动力，也是改革的阻力。治道变革理论认为中国政府改革主要涉及4类行为者：国务院、国务院组成机构及下级政府、党的组织、利益集团、民众及其他组织。这些不同行动者之间的激励，以及利益博弈，将决定中国政府改革的基本方向和未来走向。治道变革理论还认为无论是从单中心秩序向多中心秩序转型，还是从传统治道的制度平台向现代治道的制度平台转变，都需要通过中国政府具体行政改革来实现。对于一个研究中国政府改革的分析框架，我们也可以通过图3表示。
图3 一个研究中国政府改革的分析框架
来源：根据李文钊(2007)有关治道变革理论框架修订而成。
这一分析框架意味着中国政府改革存在自身逻辑和外部逻辑，自身逻辑是政府在改革中遵循的理念、目标和方向，外部逻辑是指政府作为大系统中的一部分所需要承担的职能，但是这两种逻辑之间并非总是一致，当政府改革的自身逻辑不适应外部逻辑时，政府改革不利于基础性秩序的转型，不是真正意义上的治道变革。因此，政府改革的各个要素之间关系，例如组织变革与职能变革之间关系，职能变革与行为变革之间关系，都需要进行理论和实证研究，具体地探索它们之间关系，为成功的政府改革和治道变革提供理论基础和知识基础。
当然，政府改革并非被动适应外部逻辑，政府改革的自身逻辑也可能推动基础性秩序转型，即通过治道变革达到秩序转型的目的。由此可见，政府改革的自身逻辑和外部逻辑是相互嵌套的，两者共同演化，适应作为个人对于更好生活和更理想目标的实现。这也意味着，政府治道变革本身是一个持续演进的过程，我们需要从演化和动态的视角去理解政府改革和政府治道变革，不可能存在一劳永逸的改革。
五、中国政府改革的实践
在30多年的改革开放进程中，中国政府改革经历了6次较大规模的国家机构改革，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，每隔5年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近30多年来中国政府改革的重要内涵。
对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员队伍依然膨胀，政府机构改革往往是表面文章。
这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简——膨胀——再精简——再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏步的，因为每一次改革，应该说都留下了重要的改革成果。
1982年的机构改革在3个方面取得了重大突破：一是改进国务院本身的领导体制和领导方法，副总理职数由13人减少到2人；二是明确了国务院机构组成序列，国务院组成机构由100个减少到61个，其中部委由52个减少到43个，国务院直属机构由43个减少到15个，国务院办事机构由5个减少到2个；三是确定了国务院的工作重点——经济建设。与此同时，对干部退休制度，年轻干部的培养等进行了改革，废除了干部终身制度，提高了工作效率，促进了干部年轻化。应该说，1982年国务院机构改革既面临着机构精简，也面临着领导干部和人员精简，还面临着干部年轻化、知识化等重大问题，它处于一个改革承上启下的过程。在各方面改革还没有开始之时，国务院所面临的最大问题就是减少机构，精简人员，以提高办事效率。图4概括了1981-1982年机构变动数量。
图4 1981-1982年机构变动图
1982年机构改革之后，国务院根据经济和社会发展需要，分别于1983年设立了国家安全部和审计署，于1986年设立了监察部，并相继设立了国家物质局、国家环境保护局，国家土地管理局等国务院直属机构和国务院部委管理的国家局。到1987年底，国务院部委数量从43个增加到45个，国务院直属机构数量从15个增加到22个，国务院部委管理的国家局从11个增加到13个，国务院机构数量从61个膨胀到72个，6年内国务院机构构成数量增加了11个，平均每年增加2个左右，如果再加上国务院部委管理的国家局，这一数量增幅更多。
为了为经济发展创造环境和拓展空间，1988年国务院开始了改革开放以来第二次较大规模的机构改革。1988年机构改革首次提出了转变政府职能的观点，并指出机构改革的3个方面原因，即经济方面原因、效率方面原因和人员素质方面的原因。在具体改革方案中，撤销了12个部委机构，重新设立了9个政府机构，国务院部委由45个减少到41个，这个规模基本上一直持续到1998年的机构改革，即10年内国务院机构改革并没有在数量方面进行大的调整。图5概括了1987-1988年机构变动数量。
图5 1987-1988年机构变动图
1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会召开，正式确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，市场经济作为一种配置资源的方式正式取代了计划经济。市场经济的发展需要政府发挥的作用方式和提供公共物品的范围，完全不同于计划经济时期的要求，概言之，计划经济时期的政府职能不同于市场经济时期的政府职能。为了适应这一重大转型，中央政府必须进行改革，这也正是1993年政府改革的大背景。
1993年在国务院机构改革目标方面，首次将适应社会主义市场经济发展要求作为政府机构改革的主要目标，并且将机构改革的重点确定为转变政府职能，而转变政府职能的根本途径是政企分开。根据国务院机构改革方案，改革之后国务院组成部门为41个(含国务院办公厅)，直属机构和办事机构18个，机构总数59个，其中不包括一些部委管理的国家局。图6概括了1992-1993年机构变动数量。
图6 1992-1993年机构变动图
1997年9月中国共产党十五次全国代表大会召开，大会首次提出了依法治国的思想，并且将非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，市场经济的改革方向进一步明确和具体化。市场经济的发展，必然要求政府自身也转变管理方式和职能，以适应经济发展的步伐。虽然1993年国务院机构改革时已经将适应市场经济发展作为行政改革的主要目标，但是由于市场经济刚刚建立，中国正在进行转型，市场经济还没有完全建立起来，这使得当年的机构改革不可能有太大的突破性。
1998年的机构改革是中国改革开放以来具有深远影响的一次机构改革，它为中国政府进一步改革和发展铺平了道路。国务院对宏观调控部门、专业经济部门、科学教育文化、社会保障和服务部门、政务部门等进行了改革，其中重点对宏观调控部门和专业经济部门进行了改革。在宏观调控部门改革方面，将国家经济体制改革委员会调整为国务院高层议事机构，不再作为国务院组成部门。在专业经济部门改革方面，将16个专业经济部门调整为8个，取消了8个专业经济部门。在国务院部委数量方面，从41个减少为30个。图7概括了1997-1998年机构变动数量。
图7 1997-1998年机构变动图
与1998年机构改革相比，2003年机构改革还对国务院部委管理的国家局进行了改革，撤销了7个国家经贸委管理的国家局，设立了国家信访局，使得国家部委管理的国家局从18个下降到10个，减少了8个国家部委管理的国家局。不过，从这次改革的内容看，重点还是对与经济管理相关的职能部门进行了改革，对原有的专业性经济管理部门基本上采取了保留的措施。虽然，为了适应市场经济的发展，新成立了国家安全生产监督管理局，并加强了药品监督管理局的职能，但是如何使得政府具有经济管理职能的部门适应市场经济的发展，发挥市场经济中监管者角色，仍然是未来改革的重点。此外，本次改革对公共服务和社会管理方面的改革也不多，这必将成为下一阶段的改革重点。图8概括了2002-2003年机构变动数量。
图8 2002-2003年机构变动图
2008年这次国务院机构改革，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。改革突出了3个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。总的看，改革从促进经济社会又好又快发展的需要出发，着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题，既迈出了重要的改革步伐，又保持了国务院机构相对稳定和改革的连续性，并为今后的改革奠定了坚实基础。图9概括了2007-2008年机构变动数量。
图9 2007-2008年机构变动图
在2008年改革的思路中，大部制改革是推进政府改革的一个总体思路，希望通过实现大部制来解决部门职能交叉、职能重叠和职能协调等问题。不过，由于中国正处于改革的深入时期，很多问题仍然没有明确的思路和逻辑，这使得这次政府机构改革精简数量不多。虽然部委数量减少了一个，但是机构总数仍然变化不大。
表1对6次机构改革数量图进行了总结，分别列出每一次机构改革之前和之后的机构变化数据图，包括部委数量、直属机构数量、办事机构数量、部委管理国家局数量、总数1(不含部委管理国家局)和总数2(含部委管理国家局)。
表1 中国政府机构改革变动数据
时间部委(含办公厅) 直属机构 办事机构 部委管理国家局 总数1(不含部委管理的国家局)
总数2(含部委管理的国家局)
1981年 52
43 50
100
100
1982年 44
15 2
116172
1987年 46
22 4
137285
1988年 42
19 7
156883
1992年 42
19 9
167086
1993年 41
13 5
155974
1997年 41
13 5
155974
1998年 30
17 6
185371
2002年 30
17 6
185371
2003年 29
19 4
105262
2007年 29
19 4
105262
2008年 28
15 4
154762
通过这个时间序列数据，可以看出3个明显的政府机构变动特征，一是部委数量逐渐减少，这是机构改革的最大成果，二是机构总数也是逐步减少，但是变动幅度少于部委减少数量，三是无论是部委数量，还是机构总数，改革正在面临困难，进一步减少将面临较大障碍。这些机构数量变量背后是否存在规律？我们是否可以从这些机构变动数量背后，找出中国政府改革的基本逻辑？
六、中国政府改革的基本逻辑
理解中国政府改革的基本逻辑，需要把握推动政府改革的外部逻辑和其自身逻辑，以及外部逻辑与自身逻辑之间互动。外部逻辑主要强调基础性秩序对于政府改革的影响，自身逻辑主要强调政府改革的自身价值追求和诉求。
中国政府改革的进程主要是由经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序等5种基础性秩序转型推动的，政府本身必须适应开放系统和自发秩序而进行相应变革和转型。1978年，中国开始农村改革，以土地家庭联产承包责任制为基础，通过界定农民产权形成激励，使得农村、农业和农民得到了较大的提高和发展。1983年，中国开始城市改革，将农村承包的思想引入国有企业改革，开启了中国经济体制改革的序幕。从1983年开始，经过近10年的努力，市场经济体制改革的思路在1992年得以确立，后来又经过10多年的努力，一个完善和发达的市场经济体制初步在中国建立，市场成为资源配置的主要方式。在这一改革进程中，中国也经历了经济秩序从计划秩序向市场秩序转变的过程，市场秩序其核心是要发挥价格和“看不见的手”在资源配置的核心作用，由无数企业家和生产者利用各自分散知识通过价格信号相互协调和交易而形成的一种无意图秩序⑤。
经济秩序的转型为政府改革提供了参照系，建立有限政府和与市场经济体系相兼容的公共政策体系是其必然要求。从1982年到1998年的4次国务院政府机构改革，其核心思想是建立与市场经济体系相适应的政府职能体系，因此，政府职能转变，尤其是政府经济职能转变，政府由无限政府向有限政府转变，是这一阶段改革的重点。最为明显的改革措施包括在政府机构设置方面，一些专业性经济管理部门的机构被撤销，取而代之以综合性经济管理部门，并且经济性管理机构数量在国务院机构序列中减少。政府改革的所有政策、措施和方法，都可以从适应经济秩序转型，建立与市场经济体系相配置的政府职能体系和公共政策体系去理解。当然，随着经济秩序的转型，不同政府层级之间关系也必须进行相应调整，其中分权化改革成为一种趋势，它要求中央政府将属于地方政府的职权下放给地方政府，由地方政府根据当地经济发展和社会环境决定职能定位和选择发展战略。
随着经济秩序的转型，市场经济和自发秩序的建立，必然要求与经济秩序相适应的政治秩序随之转型。从1978年至今，政治秩序转型的一个突发特点是从一种特权政治、不平等政治、封闭政治向普遍政治、平等政治和开放政治转变。政治中的平等是政治秩序转型的一条主线，平等意味着人与人之间政治关系从一种统治与被统治关系向一种基于规则的治理关系转变，每个人都拥有平等的政治权力，每个人都需要政治的平等对待。这种政治秩序中的平等诉求必然要求政治秩序从一种人治向法治转变，要求法律和规则在规范政治关系中发挥更为重要的作用。基于平等、普遍和开放的政治秩序，也要求每一个人在政治中是可以预期的，信息是公平的，规则面前是平等的。政治秩序的这种转型，正如托克维尔(1997)在考察美国民主时指出的那样，民主政治正在取代贵族政治，平等正在取代特权成为政治中的主要价值诉求。正是在这个意义上，托克维尔十分重视平等对于美国政治的影响。
政治秩序的转型也对政府改革提出了新的要求。政府需要按照法律和规则行事，依法行政和依宪行政是政府改革的另一种价值诉求，人治政府要求被法治政府取代，使得政府的行为具有可预期性和受规则约束。随着中国依法治国战略的提出，政府依法行政改革的进程，即政府行为受法治约束的进程，也正在取得进展。政府需要平等和认真对待每一个公民，在公共事务中公民的参与权利需要得到保证，政府的决策需要从专制向民主转变，公民需要在政府重大事项的决策中发挥更为重要的作用。政府相继推出了听证制度和民众参与制度等一系列制度性改革，试图将公民纳入政府决策体系中，实现从专制向民主的改变。政府还需要将信息告知公民，公民拥有信息知情权，对于政府的预算、决策和运作都有权利知晓，封闭政府的理念需要被开放政府的理念取代。2008年5月，《政府信息公开条例》的颁布和实施，这是开放政府的重要举措之一。2003年和2008年的政府机构改革，主要是解决权利平等问题，通过公共服务完善和社会管理体制健全，实现政治平等和社会正义。
与经济秩序、政治秩序转型相适应，中国的社会秩序也开始转型，社会自治是社会秩序转型的突发特点和方向，它要求从社会管制向社会自治转变。社会自治是人类的理想，也是社会领域改革的价值追求。社会自治的核心是试图通过一种自治秩序取代强制秩序，使得民众通过自身的力量和贡献来解决公共问题，实现公共利益，从而在这一过程中培育公共精神和公民文化。社会自治也意味着对于国家对公共领域垄断权力的打破，意味着民众从对政府和国家的依赖转化自主治理，更是意味着个人责任的回归，个人愿意在地方性公共事务和公共问题中承担责任。
社会秩序的转型意味着政府需要退出社会管理，给予社会更多的自主治理权力，当然，政府也需要为社会自治创造更多的制度环境。例如，在农村村民自治、城市社区自治中，政府所提供的规则和法律框架，以及作为冲突和纠纷的调解者之一，对于完善和促进社会自治具有十分重要的作用。社会自治要求政府从单中心向多中心转变，使得民众对于公共物品和公共服务拥有更多的选择权利。社会自治还意味着民众的结社权利，他们拥有通过组织化途径解决公共问题，通过这种组织化途径，公共精神得以培育，公共参与精神得以提升。
当然，中国传统和文化也会形成心智秩序和感觉秩序，它是一种形而上的秩序，是人们对于政府的合法性，以及政府职能和范围等态度和看法，在主观和心理层面所形成的秩序，它是一种内心的秩序，这种秩序会以意识形态、信念、传统和文化等形式展现。这种心智秩序和感觉秩序也会影响政府改革进程，不同的政府改革逻辑和思路会形成不同的心智秩序和感觉秩序。中国在传统上，对于政府都有一种依赖心理，计划经济体制加强了这种趋势，但是现实中政府的表现与人们对其预期存在不符合，这使得人们对于政府是一种矛盾心理，这种矛盾心理会影响人们对于政府改革的理解、评价和态度等。一种健康、良好和开放的心态和感觉，也是政府改革取得成功的基础和关键。政府如何适应新的民情，如何在新的文化和传统之下进行变革，这一话题还没有提上议事日程。
经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序的转型构成了中国政府改革的约束和激励因素，它限制和制约中国政府改革的方向，也为中国政府改革提供了激励因素，这些基础性秩序构成了政府改革的框架性条件。对于中国政府改革的基本逻辑的把握，以及未来趋势的判断，都需要以这些基础性秩序作为基础来进行思考和研究。
中国政府改革要受基础性秩序转型的约束，但是这些基础性秩序只是为政府改革提供了一个大的宏观性背景和框架，政府改革本身也存在自身的逻辑。这表明，如果政府改革的逻辑与基础性秩序转型一致，那么这一变革会有利于社会秩序的良性运行和协调发展，对于这些改革我们可以称之为治道变革，即政府改革和公共政策选择是有利于良性基础性秩序的形成和建立。相反，如果中国政府改革与这些基础性秩序框架不一致，那么政府改革就属于逆治道变革，即政府改革不利于良性基础性秩序的形成和发展。
对于中国政府改革自身逻辑的研究和把握，本文作者之一(毛寿龙，2004)曾经以组织价值、职能价值和政治价值为基础，探讨了中国政府改革的3种基本逻辑，即组织逻辑，强调组织效率的提升和组织结构的优化；职能逻辑，强调政府范围和界限的合理，处理好政府与市场、企业、事业和社会组织等之间关系；政治逻辑，强调政府改革与政治体制改革之间关系，尤其是立法、行政和司法三者之间关系。如果将这些组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑与基础性秩序转型联系在一起思考，经济秩序转型是职能逻辑的基础，政治秩序转型是政治逻辑的基础，组织逻辑是政府改革的自身逻辑，而这一逻辑又受到职能逻辑和政治逻辑影响。当然，无论是组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑，其实都会受到经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序转型的影响，5种基础性秩序对于这些逻辑的影响是混合的。
1982年改革，其发生的背景是社会秩序的恢复和重建，社会从一种不正常、无序的社会向政治和有序的社会过渡。整个社会刚刚经历“文化大革命”，基本的社会秩序还没有建立，要形成良好的社会秩序，必须有一个强有力和高效的政府。因此，政府自身的效率提升和能力建设是关键，政府改革的组织逻辑在此一阶段发挥重要作用。要提高组织效率，必须精简机构，精简人员，而组织效率的提升，也有利于维护政治秩序。因此，在政治层面，各方面的阻力相对较少。
1988年改革，其发生的背景是经济体系初步恢复和发展时期，一个计划经济社会正在发生变革，但是变革方向并不明确。由于开始实施有计划的商品经济，一个高效的组织必须实现良好的目标，即做正确的事比正确地做事更重要。经济秩序转型对于政府改革机构改革的推进，逐步登上历史舞台。1988年的机构改革，首次提出了转变政府职能的思想。这一思想的提出，既是与政府已经不能够满足当时经济社会快速发展要求有关，也是与经济社会快速发展急切需要政府为其提供良好的制度环境有关。因此，这次改革组织逻辑不是重点，重点是进行职能调整，通过对国务院部委按照经济发展要求进行调整，当然在机构数量方面也有所减少。
1993年改革，其发生的背景是市场经济体制初步确立为经济改革和发展的方向时期。经济秩序的转型，仍然是推动这次机构改革的重点，并且这种力量越来越强大，它要推翻一切阻挡它的障碍，包括政府部门本身。机构改革的重点仍然是进行职能调整，职能逻辑发挥主导作用，组织逻辑退居其次。不过，人们对于市场经济的运行还不是很明确，再加上组织结构本身确成为机构改革的重要阻碍，一些不适应经济发展逻辑的机构，仍然在争取生存空间，这导致这次机构改革无论是组织结构调整，还是职能转变方面，突破都不是很大。
1998年改革，其发生的背景是市场经济体制已经初步建立起来，其进一步发展要求政府必须转变职能。经济秩序的转型，依然是推动这次机构改革的重点。与1993年改革相比，由于1998年采取了强势的手段和做法，使得这次机构改革在组织逻辑和职能逻辑方面实现了相互促进，协调发展的目标。一方面，通过减少组织数量，调整组织结构，为职能转变拓展空间，另一方面，通过职能转变和职能调整，为机构精简和组织结构调整提供方向和依据。这次改革体现经济秩序转型的推动，主要表现为重点对宏观经济部门和专业经济管理部门进行了改革，将它们撤销、精简和合并，为市场经济建立良好的监管框架。
2003年改革，其发生的背景是公民社会的发育和社会权利意识觉醒，公平正义的呼声越来越高，这使得政府要求进一步转变职能。虽然如此，经济秩序仍然成为推动职能转变的重要力量之一，如继续对经贸委、商务部、计划经济委员会的改革和调整，国资委的建立促进国有企业改革等。但是，这次改革中职能转变的重点是强化公共服务职能，以及公民基本权利的维护等，如加强安全生产监管职能，加强食品安全监管职能等。总体而言，其他秩序转型对于政府职能转变，推动力量仍然不够。
2008年改革，其发生的背景是公民社会日益成熟，政治权利意识提高，社会心理和感觉正在发生微妙变化。与此前经济秩序推动政府职能转变不同，这次主要是政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序推动政府职能转变。公共服务职能、社会管理职能、公民权利、社会公平正义的维护等，得到了强调。大部制是推进政府改革的理论基础，它试图在组织逻辑的变革基础之上实现职能转变，即通过组织变革为职能转变开辟道路。不过，组织改革的逻辑和动力由于政治改革步伐的不足，使得大部制改革仍然属于理念性和理论上的观点。大部制改革与政府职能转变，大部制改革与整个中国社会秩序的调整和转型，都是紧密联系在一起。因此，在政府职能转型和社会秩序没有突破的情况之下，试图通过大部制改革来完成整个政府改革的任务，可能并不一定能够取得很好的效果。总体而言，政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序等，已经与经济秩序一道，成为重要力量推动政府改革和发展，尤其是政府职能逻辑的转变。
七、中国政府改革的基本经验
通过对1982年以来6次政府机构改革的分析，以及对2003年以来新一届政府改革措施的分析，我们可以看出中国政府改革通过实践的探索，以及学者在理论方面的研究，经过多次改革的尝试，已经初步形成了一些基本经验。
首先，中国政府改革的基本价值目标已经形成。我们在治道变革的分析框架中，提出了政府改革的基本趋势，包括在政府职能方面倡导有限政府，在政府行为方面倡导法治政府，在政府信息方面倡导开放政府，在政府责任方面倡导责任政府，在权力配置方面强调多中心政府，而我们在对中国政府体制改革的分析和总结中，提出了政府体制改革遵循3个基本价值，即组织效率、职能效率和政治效率。应该说，这些方面的基本价值初步确立中国政府改革的目标，例如在“十一五”规划中，将政府改革的目标界定为“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。由此可见，中国政府改革的目标确定方面，既有宏观目标，即建设服务政府、责任政府和法治政府，也有微观目标，即组织结构方面的调整。
其次，中国政府改革已经形成了一些基本的主题。中国政府改革的这些基本主题形成，并不是理论有意设计的结果，而是在改革的实践中进行不断反思和总结的结果。总体而言，中国政府改革的主题包括：政府规模，组织结构，职能转变，行政区划和层级，依法行政，政府人事，行政决策，行政监督，政府责任等。在政府规模方面，既有人事指标，财政指标，也有组织指标，这3个指标目的都是对政府规模的调整。在职能转变方面，既突出政府的宏观调控职能，也强调了政府的社会管理和公共服务的职能，这些职能转变主要是对政府范围的调整。在组织结构方面，主要是对国务院的组织部门和国务院所属机构的改革，以强化总理的领导能力和执行能力，形成完善的政府组织结构。在行政区划和层级方面，主要是强调中央与地方政府关系的调整，以及省级以下政府间关系的调整，包括县乡政府的改革等，其目的是为了形成合理的纵向行政体系。在政府运行方面，强调政府行为的法治，政府决策的科学化，政府监督的完善化，政府责任的明确化，其目的是为了强调政府自身建设。在政府人事方面，强调完善公务员制度，加强分类管理，其目的是形成合理人事体系。
再次，中国政府改革已经厘清了一些改革主题之间的逻辑关系，提高了改革的自主性。经过不断的实践探索和理论总结，中国政府改革的逻辑关系日益明确，即转变政府职能是关键，政府机构改革是突破口，加强政府自身建设是保障。政府职能转变改变了中国政府的工作重点，为中国政府的行为提供了范围和界限，是中国政府改革成功的关键点。从中国经验看，政府改革必须以政府职能转变为基础，也必须将政府职能转变放到突破位置，否则会走弯路，或者导致改革不彻底。政府机构改革是中国政府改革的突破口，政府职能转变最终需要机构的调整得以体现，机构调整也为政府职能转变提供了可能。政府机构总是要实现一定目标，即要实现一定的政府职能，因此，政府机构和政府职能是紧密联系，两者需要进行联动，如果单纯的政府职能转变不以机构改革为基础，这必然会使职能转变的基础不稳固，反过来，如果单纯的机构改革不以职能转变为基础，这必然会使机构调整不合理和不到位。政府自身建设是职能转变和机构改革的保障，如果说政府职能转变为中国政府活动提供范围和界限，机构改革为中国政府活动提供组织结构基础，那么政府自身建设则为中国政府活动提供良好的程序和机制。在政府自身建设方面，主要是使政府的日常行政建立在稳固和良好的机制和程序之上，这就要求政府依法行政，科学决策，加强监督，承担责任，完善公务员制度，反对腐败，树立良好的政风和工作作风等。
最后，中国政府改革逐渐从行政性改革向制度性改革转变。中国政府改革开始重视完善制度，通过制度来巩固改革成果，通过制度来推进改革。这种制度性改革既体现在强调法治政府的价值追求方面，也体现在各项具体改革中，通过完善制度，如通过建立重大事项集体决策制度、专家咨询制度、公众参与制度等，来促使行政决策科学化、民主化和法制化。如果在从事行政改革的现时，不进行制度建设，很可能会使改革因领导人存在而存在，因领导人离职而取消。从行政性改革向制度性改革转变，通过行政改革来完善制度基础，既是中国政府改革实践积累的经验，也是中国进一步改革的方向。
八、中国政府改革的基本挑战
改革开放以来，中国政府通过6次较大规模的机构改革，取得了很大的成就，对此我们已经进行了详细的阐述。通过这些改革，中国政府也积累了一些有关政府改革的基本经验，这些内容我们在上一部分中已经进行了简要论述。不过，在取得成绩的同时，中国政府仍然面临进一步改革的压力，中国政府必须通过自身的改革以适应变化的政治、经济和社会。
与此前的政府改革相比，今后政府改革的难度更大，风险更大，任务更艰巨。尤其是当前中国社会转型正处于非常关键的时期，中国政府能否通过自身改革来促进经济、社会和政治转型，意义重大。从当前的社会转型和政府改革的现状看，中国政府的进一步改革将会面临着下面几个方面的挑战。
一是市场经济转型带来政府职能转变方面的挑战。中国市场经济已经初步建立，中国政府如何通过进一步转变职能，使得政府角色和职能适应市场经济的发展要求，仍然是中国政府改革的难题。毛寿龙(2000)教授在《有限政府的经济分析》一书中，提出了市场经济的四项制度基础，即经济自由、产权保护、政治和平和法治，这四项制度基础依旧是中国政府职能转变的难点。而钱颖一(2006)教授在《市场转型的制度基础》一文中，对中国市场转型的制度基础进行了分析，他将中国市场转型划分为两个部分，第一，改革原有的体制，第二，替代原有的体制，他指出中国社会市场转型进一步面临的难题有3个，即国有企业改革、金融体制改革和法治建立。由此可见，中国政府如何改革其宏观调控部门，完善金融体制，为企业和个人提供产权保护，促进经济自由，仍然是未来中国政府改革的难点。
二是市场经济建立带来政府公共服务职能和社会管理职能的挑战。市场经济的转型，一方面要求政府职能转变，从微观管理向宏观调控转变，另一方面，也要求政府提供一些基础性公共服务，并为社会自治提供制度基础。中国社会当前突出的教育问题、医疗问题、交通问题和住房问题等，都与政府的基础性公共服务职能不到位有关。而当前社会中很多问题，如城市中小区治理问题、社会救助问题、慈善问题等，都与政府的社会管理职能不到位有关。中国政府如何通过改革事业单位，加强基础性公共服务，为社会自治提供制度基础，仍然是中国政府今后改革所面临的主要压力。基础性公共服务和社会自治问题如果不能够得到解决，中国社会的市场转型可能会产生泛市场化，使得改革成果不能够为所有民众享有，从而产生严重的社会和政治问题。
三是政府组织结构调整仍然是中国政府改革主要挑战之一。虽然通过6次机构改革，中国国务院政府组成机构已经大大地减少，但是与成熟和发达国家相比，中国政府机构数量仍然过于庞大。中国政府需要进一步减少国务院组成部门数量，精简国务院直属机构数量，改革国务院事业单位组成结构，减少部委管理的国家局，使得国务院组成部门较为精干，主要是决策机关，而国务院直属机构设置较为合理，主要是执法机关，国务院事业单位主要是服务机关。与此同时，政府经济职能的转变，公共服务和社会管理职能的加强都需要通过机构改革来为职能转变提供动力，也需要机构改革来落实职能转变。
四是政府自身建设和政府运行也是今后中国政府改革的重点和难点。一旦中国政府职能设置较为合理，政府结构较为完善，那么政府就需要加强自身建设和运行，以保证职能得到实施，效果得到保障。在政府自身建设和运行方面，主要是强调制度建设、程序建设和机制建设，制度建设方面主要是强调政府的各种行为有法可依，程序建设方面主要是强调政府运行流程精简、有效和合理，机制建设方面主要是强调约束政府机关和人员的行为，使得他们的行为受到监督。无论是制度建设、程序建设，还是机制建设，目的都是为了使政府机关和公务人员在行使其职能时，能够按照正当程序和保障公民权利的方式来行使职务行为，从而使得政府行为合法、有责、公开和有效。
五是如何通过启动政治体制改革来为政府改革提供动力仍然是中国政府改革的未来挑战之一。政府改革问题最终将要转化为政治体制改革问题，政府改革也最终需要在政治体制改革的框架中进行。在论文的第四部分和第五部分中，我们分析中国政府体制改革的过去时，指出政治效率和政治逻辑是中国政府机构改革的一个主要重要的动力、价值和推动力。同样，在未来的中国政府改革中，如何将政府改革纳入政治体制改革，如何通过启动政治体制改革来为中国政府改革提供动力和机会，也仍然是中国政府改革面临的非常重要的挑战。就与政府改革相联系的政治体制改革来说，主要是如何通过完善人民代表大会的立法职能和司法机关的司法职能，从而使得政府职能只承担行政职能，而不承担立法职能和司法职能，从而为政府职能的转变和组织结构的调整提供政治动力。
这5个方面的挑战也代表了中国政府改革所走过的基本历程，也是我们在上一部分中国政府改革经验的进一步扩展。然而，挑战也是机遇，如果在未来10年或20年中，我们能够正确地面对这些挑战，采取恰当的措施，那么中国政府就可以通过自身的改革，为市场经济进一步发展，公共服务的改善，公民社会的建立，以及政治体制改革提供良好的基础和平台。
九、中国政府改革的未来走向
国务院组织主要由4个系列组成，一是辅助系统，主要是负责协助国务院总理处理政务，办理事务，组织会议等；二是决策系统，主要是内阁组成部门，主要负责决策；三是执行系统，主要负责政策和法律的执行，它们属于执行机关，国务院的直属机关通常是一些执法机关和执行机关；四是监督系统，主要负责监督，它们主要是负责国务院政策制定和执行性的监督性机关，例如审计署、监察部等。
如果说2008年的改革只是过渡性的，那么2013年的改革依然将是过渡性的。但它们并非不重要，实际上它们都直接关系到中国政府改革能否为经济发展和社会发展提供进一步动力，也关系到中国社会能否成功转型。
2013年的政府改革，可以在巩固已有的成果基础之上，进一步进行政治层面、职能层面和组织层面的变革，其中职能层面变革和组织层面的变革仍然是改革的重点，通过组织逻辑与职能逻辑的互动，使得组织变革遵循职能逻辑，而职能转变遵循组织逻辑，促使组织与职能的协调。
在经济调节部门方面，将国家发展和改革委员会改变为专业性规划部门，负责国家中长期规划，而相关审批职能则可以单独成立一个独立的执行机构，国家行政审批服务中心。可以成立一些专门委员会，负责某一方面的经济事务治理，类似于美国的独立管制机构。
在社会管理和公共服务职能的改革方面，继续加强政府在教育、医疗、社会保障、文化等方面的公共管理职能，这些职能主要是由教育部、科技部、卫生部、劳动和社会保障部、文化部等承担，但要理顺其与下属事业单位之间的关系，实行管办分离，切实赋予事业单位的自主权，完善中介组织的管理机制。在事业单位管办分离的基础上，撤销文化部，其行政审批职能划归国家行政审批中心，其行业管理的职能归相关行业协会自主管理。撤销科技部，其相关职能归行业协会，其科研融资职能归国家自然科学基金委员会以及中国科学院、中国工程院等。撤销国家体育总局，建立国家体育协会。撤销建设部，其城市规划和建设职能归各大城市所有，其有关新兴商业小区的管理职能归民政部管理。
在政务性部门中，基本上界定好这些部门的主要职能，进一步厘清其职责权限范围，限定政府的权力，协调好各政务部门之间关系。可以就一些综合性事务，成立一个临时性议事机构，但是其成立、时间和权限法定化。合并公安部和安全部，成立国家公共安全部。
在进行组织变革和职能变革的同时，可以将政治变革纳入政府改革的范围。其中比较重要的步骤是可以将国务院和各部委的法律法规制定权限移交全国人大，强化全国人大的立法职能，让全国人民代表大会在制定法律和法规中发挥更大的作用。
改革后的国务院机构设置情况是，国务院组成部门为20个部委，国务院直属机构为10个，办事机构为3个，部委管理的国家局为11个。这样国务院的机构设置基本上逼近理想的目标。当然，仍然有改进和改革的余地，在2018年和2023年，依然可以根据改革开放的进程继续进行改革。
当然，机构改革仅仅是中国政府未来改革所面临的主题之一，还需要根据法治政府、责任政府、效率政府、透明政府、开放政府、分权政府和多中心政府等理念，来推进政府职能转型，强化对政府行为的约束，促进市场经济的完善与发展，加强公共服务体系建设，促进社会自治的发育，为每一个人的生存和发展提供良好的制度环境和制度空间。这些改革，对于中国政府而言，仍然任重道远。
十、结论
政府改革的过去、现在与未来是一个永恒的话题，这既与政府对于人类社会福祉的重要性有关，也与社会经济和环境的不断变化有关。本文在提出中国政府改革是否存在规律这一研究问题的基础之上，对政府改革的研究进行了简要回顾，对中国政府改革的实践进行了分析，并用分析框架对中国政府改革所包含的逻辑进行了阐述，在此基础之上，总结了中国政府改革的经验、挑战，并对未来趋势进行了阐述。
无论是对于中国当前改革的分析，中国改革经验的总结，还是对未来改革路径框架的提出，都遵循了本文提出的分析框架，强调政府改革与社会秩序的互动，注重机构改革，职能转变，行为规范，运行有效等政府改革的基本主题，并在此基础上对2013年可能的机构改革方案进行了初步性的探索。
注释：
①在本文中，政府改革将侧重于狭义意义上的“政府”改革，即立法、行政和司法3个部门中的行政部门，并且将重点放在中央层次政府改革的论述上，中央政府以下层级的政府改革不是本文关注的重点，虽然对于中央政府改革的论述在某种程度上也适用于中央政府以下层级的政府改革。
②有关制度分析与公共政策分析框架的早期版本可参见毛寿龙、李梅(2000)；也可参见毛寿龙先生的个人学术网站www.wiapp.org，上面有关这一框架的基本内容、知识来源、研究扩展、具体应用都有十分详细的介绍。
③有关框架、理论和模型三者之间关系，可参见埃莉诺·奥斯特罗姆(2000)，载于保罗·A.萨巴蒂尔(2004)。
④文森特·奥斯特罗姆曾经在《美国公共行政评论》上发表过一篇论文《工艺与人工制品》，该文被收录在《多中心治道与发展》一书中，提出了研究公共行政的另一种认识论和方法论的视角，其中人工制品的含义强调组织和治理模式是人类设计的产物，本身是可以改变的，这一思想直接来源于契约主义论者政治哲学家霍布斯和洛克等。
⑤关于自发秩序和市场秩序的核心阐述，可参见冯·弗里德里希·哈耶克(1997)。
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