新疆华夏中信土地房地产估价有限公司 新疆乌鲁木齐 830002
摘要：土地作为核心生产要素之一，其空间流动性及配置优化对于经济发展具有重要意义。近年来，在经济全球化和产业转移的大背景下，国内外白热化的市场竞争迫使生产要素遵循市场化原则打破区域壁垒和市场分割而自由流动。其中，土地作为极为重要的生产要素对经济。但相比能够自由流动的劳动力和资本要素，土地要素具有空间锁定属性，流动性差。本文就土地出让市场的风险识别与评估展开探讨。
关键词：土地出让市场风险；地价波动风险；结构性风险
引言
土地出让制度的合理设计和规范运行，无论是对政治、经济等宏观制度，还是对城市建设、民生环境等具体事务都具有其重要意义。土地出让制度的建设历来是我国土地产权制度改革的主要方向之一，也是改革开放的重要市场化举措之一。
1土地出让市场风险类别
根据市场风险理论，土地市场风险包括两方面：一是土地价格波动风险，指由地价超过预期的上下波动而引起的收益或损失的不确定性，即未来可能的价格收益或损失发生的概率。地价增长和宏观经济的增长一样并非平稳发展，呈现着波动性和周期性。二是土地流动性风险，是指土地供求关系变化或土地价格下降致使土地交易产生障碍的风险。价格向下波动时，价格波动风险与流动性风险会相互螺旋叠加，加剧土地市场风险。土地出让市场是政府垄断下的土地一级市场。土地出让不仅涉及土地价格、土地交易，还涉及土地的供应结构。因此，土地出让市场风险的完整分析除了土地价格波动风险、土地流动性风险外，还应包括土地供应结构风险，形成三个维度分析框架。地价波动过大，尤其是地价不断上涨将导致城市营商环境质量下降、城市可持续发展面临风险、房地产调控目标和金融去杠杆的政策难以实现。土地流动性下降，则可能引致土地财政风险和地方政府债务偿还风险。土地出让供应结构失调将导致土地资源合理配置损失，也会产生土地细分市场的发展失衡。
2对土地使用权的一种经济学理解
土地出让制度的设计，是在所有制结构不变的前提下，通过制度建设来确立我国的土地产权权利体系，即在土地全民公用制的框架下，改变原有公有制城市土地在计划经济下资源配置利用效率低等弊端，通过设立土地使用权和渡让规则，从制度上优化土地资源的使用配置，进而提高生产力。
3中国土地出让市场化改革的效果
城市土地出让方式有四种，协议、招标、拍卖和挂牌。在城市土地出让市场化改革之初，政府文件规定的土地出让市场化方式只有“招标、拍卖”。地方在实践中发明了挂牌出让。2002年4月国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》正式引入“挂牌”出让方式。挂牌出让的要求比拍卖低，不需要三个以上竞拍人，土地出让更容易成交。尽管相关文件并没有对土地出让中采取哪种市场化的出让方式作出明确规定，但挂牌方式在2002年被正式引入后，立即成为最受地方政府欢迎的土地出让方式，在中国城市土地招拍挂中的比重迅速上升。根据《中国国土资源年鉴》的数据，2003年全国挂牌出让土地的面积占招拍挂比重就达到了69.22%，2008年进一步上升到90.04%。由于挂牌在市场化出让中占据绝对的优势，也限于2009年以后的国土资源年鉴数据中不再公布招拍挂明细分类的数据约束，本文研究中对“招拍挂”一起视为市场化标准的出让方式，不加以细分。以“招拍挂”供应的土地占总出让土地的比重看，2001年土地出让市场化改革启动之后，城市土地出让的市场化水平快速上升。以出让宗数计算，1999—2015年招拍挂比重从11.70%上升到76.29%；以出让面积计算，2003—2015年招拍挂比重从36.81%上升到90.04%。受工业用地出让的市场化改革启动影响，2008年后土地的市场化出让水平有一个显著的跳跃式上升。城市土地出让通过公开市场化实现竞争性定价后，地价出现持续快速上涨。根据《中国国土资源统计年鉴》（2016）数据，1999年全国城市出让土地的均价为113.31万元/公顷，2015年上涨至1388.28万元/公顷，增长12.25倍。政策改革第二年地价猛涨。2001年商住用地出让市场化政策推出，次年全国出让土地的均价上涨35.70%；2007年政策要求工业用地市场化出让，次年工业用地出让均价上涨29.60%。地方政府获得巨额的土地出让收入。1999—2015年间地方政府通过土地一级市场出让国有土地使用权而获得的土地出让收入从1999年的519.07亿元，最高上升到2013年的43745.42亿元，达84.27倍。地方政府融资平台和企业还通过土地使用权的转让和抵押，获得比土地出让金更多的信贷融资。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆土地使用权可以在土地二级市场上转让，也可以通过抵押从银行等金融机构获得信贷融资。广义上的土地融资包括了土地一级市场上的出让金、租金和其他收入和土地二级市场上的转让金、租金和抵押信贷组成。土地融资组成结构在各年度间呈现明显的波动。平均而言，2000—2008年地方政府在土地一级市场获得的土地出让收入只占社会土地总融资总和的38.20%，地方政府融资平台和企业在土地二级市场的融资资金之和远大于地方政府的土地出让收入。
4上海土地出让市场风险识别与评估实例
以上海为例，通过中指数据库、Wind数据库、上海地价监测数据库，采集上海市历年土地监测地价数据、土地成交地价与溢价数据、土地供应与交易量数据、利率贷款等金融数据，运用统计分析、趋势分析和综合分析方法，对土地出让市场风险进行定性识别与评估。（1）土地流动性风险尚未显现。市场的流动性风险通常源于价格不断下跌引致交易预期发生改变，所谓买涨不买跌。价格越跌，交易预期越差，交易流动性越弱。土地出让交易的完成不仅取决于需求端的需求程度，还受土地出让条件的门槛设置程度。因此，导致土地出让市场的流动性受阻不一定源于价格下行的螺旋现象。上海2018年地块流标主要是出让条件的提高，并不说明市场出现流动性风险。（2）土地市场存在结构性配置风险。商办用地供应规模过大。如2004-2016年间，上海年均商办用地供应300.2公顷，建筑面积570.6万平方米，年均商办供应相当于每年提供一个大型CBD的量。上海12年间商办供应总量已经大大超过东京5100万平方米、纽约3100万平方米和巴黎2900万平方米，按第三产业人口计，人均办公面积达20平方米，高于纽约14.8平方米和东京6.4平方米水平（数据源自上海土地供应数据、相关各国产业人口数据、以及源自世联地产《楼宇经济—都是商务的造场运动》（M）一书中数据整合）。可见，商办用地供应总量非常大。从商办用地供求比看，最大达1.62，平均供求比为1.13，呈现供过于求。工业用地供应规模过大。2004-2016年间，上海住宅用地、商办用地和工业用地年均供应量分别为1171.1公顷、300.2公顷、828公顷。住宅用地：商办用地：工业用地的供应比例为50.9%：13.1%：36%。其中工业用地比重在2007至2014年间占比最大40.7%-50.3%，远高于商办、住宅用途供给量。实际上，加上2006年以前大量协议出让和划拨的工业用地，上海2012年建成区工业用地总规模已达761平方公里、占比11.2%，远大于东京36.4平方公里、占比1.7%，纽约30.2、占比1.9%，新加坡30.3平方公里，占比4.2%的水平。（3）土地出让市场风险控制。（a）严格资金监管，避免土地投机。住宅用地出让溢价高企的根本原因源于宽松货币背景下低成本资金的过度“抢地”。为此，可必须加强资金监管，阻隔资金进入土地招拍挂市场：①限定和审核自有资金；②规范和严查购地资金来源，限制银行贷款、信托资金、资本市场融资、资管计划配资、保险资金等各路资金参与土地炒作。（b）稳定住宅供应节奏，控制商办供地总量，避免商办物业过度配置风险土地市场波动更多来源于货币流动性产生的需求增长。从城市土地资源合理配置与集约节约利用视角，住宅用地供应量应该基于城市人口导入流出及总量需求确定，以此保障城市土地的最优化配置和可持续发展，避免被金融和投机市场绑架，在经济下滑与资金收缩的逆周期环境下，出现房地产过剩，加大系统性风险的形成。（c）实施招拍挂供地弹性策略，均衡地价。调控与土地流标从土地出让的科学管理视角，政府已建立和推行以出让合同为核心的土地全寿命周期管理制度。通过出让合同中设立标准化合同管理要素，实施土地批前、批中和批后的全寿命周期管理。土地出让条件的设立直接关系合同要素的拟定。通常情况下，土地出让的合同要素包括项目开竣工时间、全装修标准、装配式建筑等建设条件，项目功能定位、业态要求、产业类型等功能业态条件，项目持有比例、经营比例、经营方式等运营管理要求，土地利用绩效、投资强度等利用绩效条件（工业用地）、土地二级市场交易限制要求以及节能环保要求等。土地出让条件设定除了明确与合同要素有关的条件外，还需要进一步把控入口，通过新增条件设定确保地块中后期运营的顺利实施，具体概括为以下几个方面：经济实力、技术资格、项目经验、经营要求、自持比例要求、保障性住宅配给要求、其他配套建设要求等。但具体到招拍挂供地条件设置时，需要根据市场需求状况，严格或弹性设定竞拍企业资质条件、土地持有及运营条件、保障性住宅配置比例、甚至租金、售价限制等，以确保土地价格调控与土地交易行为的平衡。
结语
在意识环境和经济环境都有所变化的情况下，在现有财政环境的基础上，通过试点和固化，形成现有土地出让制度的新发展。土地出让结构风险不仅可以衡量资源配置的合理性，还可以衡量土地子市场的均衡性。现有机制易导致商办与工业用地过量供给。核心风险评价指标有商住办用地比例、工业用地比例。
参考文献
[1]路倩.基于AHP法的城市土地一级市场风险因素分析.现代金融.2015.01.
[2]邵挺.土地市场运行的主要风险和政策挑战.中国发展观察.2015.02.
论文作者:马小康
论文发表刊物:《工程管理前沿》2019年第15期
论文发表时间:2019/9/19
标签：土地论文; 土地出让论文; 风险论文; 市场论文; 地价论文; 流动性论文; 条件论文; 《工程管理前沿》2019年第15期论文;