“大部制”背景下我国审计体制变革的理论预测，本文主要内容关键词为：大部论文,体制论文,理论论文,我国论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十八大的胜利召开为国家审计事业在新时期的发展指明了方向。随着十八大与两会的落幕，关于“大部制”改革的话题逐渐升温。笔者基于理论研究的视角，结合当前审计工作实际，就我国审计体制改革的话题谈几点粗浅的认识。
一、我国审计体制改革的观点争论
学界对于是否变革我国现行行政审计体制以及向何种体制变革等问题一直进行着较为激烈的争论，至今仍未达成统一意见。概括来说，其代表性观点主要包括：
（一）维持说
这种观点认为，我国现行的审计体制能基本适应当前政治经济现状，应当基本维持现有的审计体制结构，仅通过改革领导方式等方法适应变化的新形势即可。如有学者认为，行政型体制是与社会主义中国相适应的国家审计权审计体制，“在这种政治制度下，设置的审计机关只能是隶属于政府部门”。当然，审计机关应当相应改革对地方或下级审计机关的领导方式，将领导的重点转到通过制订工作规范和准则、组织工作检查和业务培训、促进地方或下级审计机关提高审计工作质量上来，根据本级政府的要求和本地实情开展审计工作。
（二）改良说
这种观点认为，应当保留我国现行行政型审计体制基本框架，实现国家审计权行使机关的结构性微调，即行政型改良。这种理论观点具体又分为：1.“升格论”，即在中央层面负责行使国家审计权的审计署仍隶属于国务院，但其建制应当在国务院内升半格，使审计长具有相当于国务院副总理或国务委员的地位。与此相适应，地方审计机关建制也应加以仿效在地方政府内升半格。2.“垂直论”，即改目前的地方审计机关双重领导体制为审计机关垂直领导体制，下级审计机关由上级审计部门直接领导，以切断审计机关对地方政府在组织、人员、经济等方面的依赖关系。3.“合并论”，即建立“监审合一”的模式，将审计与监察合并成立审计监察院，并可在此基础上“升格”。持这种观点的学者以马曙光为代表。此外，张以宽教授也提出审计署与监察部合并组建国家审计委员会的主张，只是他主张应在此基础上与最高人民法院和最高人民检察院并列或由人大常委会领导，故应归类于立法型的目标体制。
（三）转型说
这种观点认为，应当对我国现行国家审计权审计体制进行重大调整，即由行政型体制转向其他体制。这种理论观点具体又分为：
1.立法型论，即我国现行的国家审计权审计体制，由行政型体制转向立法型或“准立法型”体制。这种理论观点具体分为两种：
（1）“立法型论”，即审计机关直接隶属人大，或直接向人大负责并报告工作。具体又细分为两种模式：一是“西式立法型”，即仿效瑞典的转型模式和英美等国的立法型模式，宪法和法律整体变更国家审计机关的隶属关系，将原先由各级政府行使的国家审计权转由相应的各级人大行使。持这种观点的学者主要包括杨时展、石爱中等。二是“中式立法型”，也称“一府三院制论”，即在中央层面设立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院相平行的审计院行使国家审计权，向全国人大及其常委会负责并报告工作，而在地方层面仿效中央层面相应设立地方审计院。持这种观点的学者以项俊波为代表。
（2）“准立法型论”，即部分仿效立法型体制，具体又可细分为两种意见：一是“双轨制论”，即在政府原有的审计系统之外的人大新建审计机关，履行预算审计监督职能，而原政府审计机关继续履行除预算以外的其他审计监督职能。持这种观点的学者主要包括杨肃昌、肖泽忠等。二是“一署二线论”，即在中央层面仍由审计署行使国家审计权，但由全国人大和国务院对审计署实行双重领导并以国务院领导为主，在全国人大常委会设置审计委员会负责领导审计署对中央政府的预、决算和重大投资项目进行审计，并向全国人大及其常委会负责并报告工作，同时审计署仍作为政府的审计机构在国务院总理领导下行使内部审计职能。持这种观点的学者以秦荣生为代表。
2.司法型论，即我国现行的国家审计权审计体制，由行政型体制转向“准司法型”体制，意指国家审计权应当配置由拥有司法地位的国家审计机关行使。持这种观点的学者以李齐辉、吕先锫等为代表。此外，还有虽然并不主张建立“准司法型”审计体制但却力推国家审计司法化改革的观点，这种观点主张通过审计机关司法化的改革，促使法律赋予国家审计机关享有对违法使用公共财政和资源行为向法院直接起诉的权力。
3.独立型论，即我国现行的国家审计权审计体制，由行政型体制转向独立型体制，即建立一种不涉及立法、行政、司法活动但又紧密服务于这三种权力运行的新型综合独立机构，并在实质上独立地开展工作。持这种观点的学者以高存弟、史维等为代表。
综上所述，虽然从学者们参与上述讨论的情况来看，“立法型论”所主张的将国家审计权由人大直接行使的观点可以说是目前学界较为主流的观点，但事实上，任何目标体制都不是完美无缺的，期望一劳永逸地设计出一种完美目标体制的努力也注定是徒劳的。
二、审计体制变革具体的理论预测
尽管作为“中式立法型”的“一府三院制”是在我国现行政治体制与宪政结构下国家审计的最佳体制，但研究表明，审计体制的选择首先且直接表现为立法者对国家审计权的功能需求，而政治制度等“外部系统”以及国家审计制度内部的自身发展都不同程度地制约着立法者的这种功能需求。鉴于此，总的来说，我国行政型模式的变革与否及如何变革，都取决于由我国未来具体发展状况对立法者的影响。现仅从理论研究的角度，对我国未来的体制转型作出理论预测：
1.从政治体制的角度上说，随着社会主义民主政治的发展，如果行政机关除与立法机关有着共同意志与利益外还具有自身特殊利益的理念逐渐为执政党所接受，从而使得立法者对国家审计权产生“行政权的立法控制”的功能需求，则宪法会将国家审计权配置由独立于政府之外的人民代表大会间接行使（即“一府三院制”的立法型模式）甚至直接行使（即直接归属于人大的立法型模式）。
2.从经济社会发展的角度上说，在经济转型与社会转轨时期，如果经济社会矛盾日益激化，由于保持强势政府可以为解决发展中国家的经济社会矛盾提供稳定的社会秩序以及高效的解决途径。故而，在保持原有行政型模式的基本框架下，法律将国家审计权调整由行政监察机关集中行使（即改良论中的“合并论”），从而仿效韩国成立审计监察院。由于行政与监察同属行政系统，在同一个行政首长直接领导下开展工作，且不涉及“议行合一”政治体制与宪政框架，故而实施起来相对简单，所需修改的法律内容也相当有限。如面对当前经济转型、社会转轨时期反腐形势严峻与社会稳定压力骤增的压力，有个别基层政府进行国家审计权配置“合并论”的实践。广东省委、省政府于2009年11月14日正式批准了佛山市顺德区试行县域“大部制”改革方案：顺德实行纪检、监察、审计、信访职能集中由区纪委（区政务监察和审计局）行使，区委书记对此解释说：“我们是基层，核心是要解决问题。”笔者认为，尽管基层政府的探索不涉及中央机关层面，严格意义上说也不涉及法律审计体制转型问题，但为我们理论探讨提供了有益的实践启示。另一方面，自20世纪90年代实施分税制改革以来，中央政府与地方政府因在财权与事权分配比例不够合理从而导致“财权过度上收中央、事权过度下移地方”的现象愈演愈烈，在当前以GDP为核心的政绩考核制度的引导下，地方政府与中央政府在经济领域的政策博弈程度日益激烈。故而，如果地方政府因大肆谋求自身利益而在少交多留财政收入、盲目推进政府投融资等经济领域的冲动难以遏制，那么在保持原有行政型模式的基本框架下，法律则可能适时变更审计机关现行双重领导体制，实行审计系统的垂直领导（即改良论中的“垂直论”），从而使国家审计权成为上级政府尤其是中央政府约束地方政府经济行为的重要工具。
3.从文化传统的角度上说，（1）由于我国传统社会没有司法独立、司法权威以及通过司法解决争议的文化传统，因此，立法者不会对国家审计权产生“行政权的司法控制”的功能需求，故宪法一般不会将国家审计权配置由司法机关行使或具有司法地位的机关行使（即“准司法型”）。（2）由于我国传统社会没有法律至上的文化传统，因此，宪法一般也不会将国家审计权配置由独立于人大、政府、法院以外的、仅向法律负责的机构行使（即独立型模式）。
4.从审计系统内部因素的角度上说，类似行政型模式无助于绩效审计的开展等因素，不会直接决定立法者改变国家审计权的功能需求，也就不会引起法律审计体制的转型。
尽管面对全球化所带来的环境变迁的挑战，行政型模式实现变革的压力骤增，但由于基本稳定的“议行合一”体制与实然强势的行政机关等维系现行模式的重要因素仍然存在，这就意味着行政型模式在现阶段实现彻底转型的可能性微乎其微。因此，现时学者们提出要求尽快将国家审计权配置由政府以外的机关行使的理论学说尚不具备现实性。从理论预测的角度来看，当前大家关注更多的审计与纪检监察合并观点的必要性基础仍较为薄弱，能否转化成现实仍需进一步考察。
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