政府间转移支付制度的财政平衡效应研究，本文主要内容关键词为：转移支付论文,效应论文,财政论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本研究将重点放在分税制改革后我国政府间转移支付制度（或者说过渡期转移支付制度）（注：从横向的角度看，过渡期转移支付制度包括：定额补助（或称体制补助）、专项补助、结算补助、1994年开始实行的中央对地方的“税收返还”以及自1995年起实行的按“过渡期转移支付办法”进行的转移支付。从纵向的角度看，转移支付既包括中央与省（市）之间的转移支付，也包括省以下各级政府之间的转移支付形式。但本文不对省以下各级政府之间的转移支付进行研究。）所产生的客观效应上。在已有的关于我国政府间转移支付制度的研究主要是规范性的，包括：分税制改革前世界银行的专家对分税制下政府间转移支付制度构建原理、方式及其它国家经验的介绍（Shah，1993；Ahmad， Craig 和Mihaljek，1993）；分税制改革初期国内学者就与新税制相适应的规范化的政府间转移支付制度建立及模式选择所作的研究（“中国经济体制改革总体设计”课题组，1994；马骏，1997；钟晓敏，1997），以及就如何控制政府间转移支付适度规模所作的研究（江孝感等，1999）。而缺乏实证研究文献对过渡期转移支付制度的绩效进行分析。过渡期转移支付制度运行了6年的时间， 一方面为我们的研究积累了可贵的可供分析的数据（尽管我们所能利用的只是其中的一部分）；另一方面又亟需对其作用进行总结和评价，为规范研究及深化改革提供依据。
一、研究视角
关于从什么样的角度来考察转移支付制度问题，本文认为从政府间转移支付为什么存在的一般经济原理的角度出发比较合理。政府间转移支付存在的一个重要理由是地方政府在提供公共产品时产生正的“外部性”，或通常意义上所说的存在收益“外溢”。奥尔森（Olson，1969）指出，在不考虑收入分配的情况下，将联邦政府的资金转移给州政府的唯一合理理由是地方提供公共产品的受益范围超出了它所辖的行政边界。至于地方政府提供公共产品存在“外部性”时需要政府间转移支付的经济学原理十分简单：在缺乏中央政府补助的情况下，地方政府利益极大化的行为会使得公共产品供给不足而存在效率损失。
奥尔森教授论点的合理性需要建立在中央与地方的财权与事权完全划分且对等的基础之上。否则，中央向地方提供转移支付还有其它方面的理由。在实践上，根据税收的效率与公平原则，众多国家在税收分享上往往将税基宽泛且具有流动性的税种（如增值税、销售税）及具有再分配效应的个人所得税划归中央政府，这部分收入占有全部财政收入的绝大部分。但在事权上，地方政府却是公共产品的主要提供者。中央与地方事权（或责任）与财权不对称所形成的财政“纵向不平衡”同样为中央政府将一部分“结构性剩余”转移给地方来弥补其“结构性赤字”提供了理由。
但是，财政横向不平衡为政府间转移支付制度提供依据的合理性取决于我们对于财政横向平衡的理解。将整个政治结构看作为一个整体且将财政平衡定义为：具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余（个人从公共产品获得的回报与所承担税负之差）的个人平等。那么，政府间用于横向平衡的转移支付即使不是无效的，也是徒劳的，因为布坎南所定义这种含义的财政平衡（或平等）可以通过省／州际间人口与要素的流动来实现（Buchanan，1950）。布坎南的财政平等观是对于美国这样一个州际差别并不悬殊的联邦制国家的，所强调的是一种个人平等。但对于大多数国家，尤其是发展中国家，地方政府由于在财政能力与支出成本方面存在差异，中央政府常采用转移支付的办法来弥补地区间财政能力的差异，实现地方间公共服务水平的均等化。它们所追求的是地方政府间的横向平衡而不是布坎南所强调的个人平等。
因此，政府间转移支付赖以存在的理由包括：外部性、财政横向平衡和纵向平衡。但是，本文的研究仅限于分析分税制改革后转移支付在调节财政平衡方面的效应。这并不意味着政府间转移支付制度在矫正外部性这类“市场失灵”问题上不重要，而是缘于技术处理上的困难。例如，上海市政府对污染的整治究竟给邻省带来多大的“外部性”，我们难以对此做出准确的判断，因而在评价中央对地方的这类转移支付时遇到巨大的困难：它究竟是多了还是少了？是矫正了“市场失灵”还是使“失灵”更“失灵”？另外，因为中央政府对提供存在“外溢”公共产品的地方政府进行补贴会带来一个问题：在全国范围内存在一部分人为公共产品付价但并未享受其好处，因而转移支付就不是一个帕累托改进。对于这类问题的讨论可能会使得我们的分析偏离研究的主题。
二、纵向平衡
分税制改革后，从表1中1994—1997 年反映中央与地方收入—支出结构的数据看，政府间转移支付得以进行前，财政结构上的纵向不平衡是十分明显的：（1 ）各级财政本级收入占总收入的比重与本级支出占总支出的比重不一致。地方政府承担70%多的公共支出（本级支出）却只占有50%左右的财政收入（本级收入），而中央财政拥有一半多的财政收入，但本级支出占总支出的比重不足30%；（2 ）本级收入与本级支出不对等。地方政府在转移支付前存在较大的“结构性赤字”：1994年地方本级收入与本级支出的比率为0.573，1997年也仅为0.66。 另一方面，中央财政在转移支付前则明显存在“结构性剩余”：分税制改革后，中央本级财政收入比本级财政支出经常高出60%～70%（注：这些数据所反映出的财政“纵向不平衡”程度因中国财政体制两个方面的特征而得到加强：首先，尽管在收入与支出存在缺口的情况下，地方政府可以从预算外或靠历年结余的资金来平衡预算，但这种方式调节的力度十分有限；其次，尤为重要的是，与许多联邦制国家地方政府拥有独立的法律不一样，单一制国家结构中的中国地方政府既没有税收立法权，也缺乏公债发行权。）。
过渡期转移支付在调节中央与地方之间的财政纵向平衡方面担当了重要的角色。中央补助地方以及地方上解中央后，地方财政的“结构性赤字”得到了弥补。表1中， 地方财政净收入与本级支出大体相当并略有超出。地方财政在总收入与总支出上也基本实现了平衡：1994—1997年地方财政总收入对总支出的比率始终维持在1左右。另一方面， 转移支付后，中央财政的净收入明显低于本级支出。在总支出中，中央财政有10%～15%需要靠债务融资来弥补。中央财政承担了全部财政赤字。这与中国现行财政体制安排——中央政府拥有公债发行权并行不悖。
与分税制改革前政府间转移支付调节纵向平衡的作用进行比较，过渡期政府间转移支付的纵向平衡效应得到了进一步说明。首先，过渡期转移支付调节的力度明显加大。1994—1997年，转移支付后，地方净收入所占比重比本级收入所占比重分别高出34.9个百分点、32个百分点、28.6个百分点和26.1个百分点。但是，1990—1993年，中央与地方本级收入（及比重），本级支出（及比重）及净收入（及比重）并没有因转移支付而发生大的变化。中央补助地方的资金在很大程度上被地方上解中央的资金抵消了。其次，转移支付调节纵向平衡的方向不同。尽管不同体制下都存在中央补助地方及地方上解中央两种方式，但在分税制改革前，转移支付可以视为中央将富裕省份上解中央的那一部分收入再通过补助的方式转移给落后地区，转移支付可视为富裕地区向落后地区进行的，中央政府在其中只是承担一个“中转站”的作用（因为在此期间中央对地方的净转移很少，见表1）。然而， 尽管地方上解中央作为既得利益在过渡期转移支付制度中仍被保持了下来，但调节纵向平衡的效应已大大减弱。中央补助地方，无论是对于落后省份，还是富裕省份，都大于它们上解中央的部分，纵向平衡主要通过中央对地方的转移来实现。从这个意义上讲，过渡期转移支付调节的方式也规范得多。
表1
1990
1991
1992
1993
1994 1995
1996
1997
绝对量指标
中央
99.2 93.8
98.0
95.8
290.7 325.7 366.1 422.7
地方 194.5 221.1 250.4 339.1 231.2 298.6 374.7 442.4
中央100.4 109.1 117.0 131.2 175.4 199.5 215.1 253.2
地方 207.9 229.6 257.2 333.0 403.8 482.8 578.6 670.1
中央补
助地方
58.5
55.5
59.7 54.5
238.9 253.4 272.3 285.7
地方上
解中央
48.2
49.0
55.9
60.0
57.0
61.0
60.4
60.4
中央对地方
的净转移 10.3
6.53.8-5.5 181.9 192.4 211.9 225.3
转移支付后的总收入
中央 147.4 142.8 153.9 155.8 347.7 386.7 426.5 483.1
地方 253.0 276.6 310.1 393.6 470.1 552.0 647.0 728.1
转移支付后的净收入
中央 88.9
87.3
94.2
101.3 108.8 127.3 154.2 197.4
地方 204.8 227.6 254.2 333.6 413.1 491.0 586.6 667.7
包括转移支出在内的
中央 158.9 164.6 176.7 185.7 414.3 452.9 487.4 539.0
地方 256.1 278.6 313.1 393.0 460.8 543.8 639.0 730.5
相对量指标
本级收入比重
中央 0.338 0.298 0.281 0.220 0.557
0.522 0.494 0.489
地方 0.662 0.702 0.719 0.780 0.443
0.478 0.506 0.551
净收入比重
中央 0.303 0.277 0.270 0.233 0.208
0.220 0.208 0.228
地方 0.697 0.723 0.730 0.767 0.792
0.780 0.792 0.772
本级支出比重
中央 0.326 0.322 0.313 0.283 0.303
0.292 0.271 0.274
地方 0.674 0.678 0.687 0.717 0.697
0.708 0.719 0.716
本级收入对本级支出
中央 0.988 0.860 0.838 0.730 1.657
1.633 1.702 1.669
地方 0.936 0.963 0.974 1.018 0.573
0.618 0.648 0.660
总收入对总支出的比率
中央 0.928 0.868 0.871 0.839 0.839
0.854 0.875 0.896
地方 0.988 0.993 0.990 1.002 1.020
1.015 1.013 0.997
资料来源：《中国财政年鉴（1998）》，中国财政杂志社，第 462—464页。
注：（1）表中的数据根据上面的资料计算而得；（2）表中的绝对数据单位为10亿元人民币；（3）表中的收入不包括国内外债务收入，支出不包括国内债务还本付息支出和利用国外借款收入安排的基本建设支出；（4）地方财政净收入为本级收入加中央对地方的净转移， 中央财政净收入则为本级收入减中央对地方的净转移。
当然，过渡期财政纵向平衡不是完全意义上的平衡。其一，完全意义上的财政平衡是建立在事权与财权明确划分基础上的平衡。对我国来讲，政府与市场之间并没有规范的分工，政府在承担了本不应该由它承担的经济建设任务的同时，又把一些应该由它承担的公共职能转给了企业或社会；各级政府间也存在职能和事权未明确划分的问题（“中国经济体制改革总体设计”课题组，1994）。因此，分税制改革后政府间转移支付所实现的纵向平衡是“不平衡”上的平衡，因而其实质是不平衡的。其二，财政的纵向平衡不能等同于地方政府弥补赤字。1997年，按较规范的“过渡期转移支付办法”转移给地方的补助仅为50多亿元，不到当年中央补助地方总转移的2%。 大量的对地方政府的转移支付并不是根据财权与事权对等原则来进行的，而只是对既得利益进行维护。
三、横向平衡
如果不是如布坎南那样从个人平等的角度来理解财政横向平衡，那么财政的横向平衡既可以理解为省际间人均财政收入或支出的均等化；也可以定义为财政能力的平等。两者的差异类似于结果公平与机会公平的差异。从财政能力平等角度定义的横向平衡侧重于调整各省客观存在的差异因素：税收能力与公共支出成本。而人均财政收入或支出的均等化更强调结果公平。
1.省际间人均财政收入（支出）的均等化
我们将人均财政收入与人均财政支出作为衡量省际间财政平衡程度的尺度。表2列出了1994—1997年转移支付前后省际间人均财政收入（支出）的基尼系数和相对差异系数（注：李实、奈特（1996）在他们的研究中对承包制下转移支付的再分配效应作出了有益的探索。本文本部分的研究就受到他们研究的启发。）。人均本级财政收入的基尼系数与相对差异系数反映了转移支付前省际间财力分配的公平程度；以人均总收入计算的两类指标反映了中央对地方转移支付，包括体制补助、税收返还、专项补助等后的财政平等状况；而以人均财政支出为依据计算出的基尼系数与相对差异系数则对中央对地方净转移支付（中央补助地方减地方上解中央）后各省财力差异作出说明。
表2
基尼系数
1994年 1995年 1996年 1997年
人均本级收入(A) 0.3434 0.3519 0.3528 0.3548
人均总收入(B)0.3457 0.3528 0.3537 0.3545
人均财政支出(C) 0.3317 0.3363 0.3353 0.3382
B-A 0.0033 0.0009 0.0009 -0.0003
C-A -0.0107-0.0152
-0.0175 -0.0166
C-B -0.0140-0.0165
-0.0184 -0.0163
相对差异系数
1994年 1995年 1996年 1997年
人均本级收入(A) 0.9269 1.0179 1.0498 1.1014
人均总收入(B)0.9788 1.0367 0.0761 1.0971
人均财政支出(C) 0.6817 0.7444 0.7631 0.8253
B-A 0.0519 0.0188 0.0263 -0.0043
C-A -0.2452
-0.2735-0.2867 -0.2761
C-B -0.2971
-0.2923-0.3130 -0.2718
资料来源：（1）《中国财政年鉴（1995— 1998）》，中国财政杂志社；（2）《中国统计摘要（1997—1998）》，中国统计出版社。
注：（1）表中的数据根据上面的资料计算而成；（2）相对差异系
─ ─数为样本标准差（Σ（x[,i]－x）[2]／n）[0.5]除以样本均值（x）。
─其中，x[,i]为各省的人均财政收入（或支出）；x为均值；n代表省份数。
从表2我们可以得到如下事实：（1）从1994年到1996年，中央对地方的转移支付反而加大了地区间人均财政收入的差距。转移支付后人均总收入的基尼系数比人均本级收入的基尼系数分别增加了0.33个百分点、0.09个百分点和0.09个百分点。该期间转移支付前后相对差异系数也分别增加了5.19个百分点、1.88个百分点和2.63个百分点。（2 ）尽管中央对地方转移支付后，1994年至1996年间省际间人均财政收入的不公平程度（或离散程度）有所扩大，但变化的幅度是很小的，且呈下降趋势。尤其到1997年，中央对地方的转移支付对于财政的横向平衡开始产生正面影响：转移支付使基尼系数和相对差异系数分别降低了0.03个百分点和0.43个百分点。（3）地方对中央的上解具有较大的再分配效应， 其效应远比中央对地方转移支付来得明显。这点既可以从表2中C与A 的差额上得到说明，也可以从C与B之差上得到经验数据的支持。
2.省际间财政能力的均等化
各省在财政能力方面存在先天性的不平等。以省际间财政能力均等化为目标转移支付就在于调整这一先天差异：确定标准收入与标准支出，然后对标准支出大于标准收入的省份予以补助。一般要求：（1 ）对于财政能力强的省份转移支付的规模应该相对少；（2 ）调整的因素只是先天差异，因税收征收不努力所致的收入不足不予以补偿，相反，应按一定标准减少对于积极性不够的省份的转移支付；（3 ）公共支出成本大的省份转移应多一点。
我们检验过渡期转移支付执行的结果是否与规范化的均等化转移的一般原理相一致？对财政能力差和公共支出成本大的省份转移是否较多？对于主观上不努力的省份转移支付是否较少？我们以中央对各省（市）的人均总转移与人均净转移作为被解释变量对上述因素进行回归。设回归方程为：
GP[,i]＝a[,0]+a[,1]·GDPP[,i]+a[,2]EF[,i]+a[,3]D[,i]+e[,i]
其中，GP[,i]代表中央对第i 个省（市）的人均总转移或人均净转移；GDPP[,i]为第i省（市）的人均GDP水平，反映该省（市）的财政能力（注：在对财政能力进行估算时，马骏（1997）认为用社会商品零售总额和工业企业的税前利润来估计地方税基比较合理（因税制改革后营业税和地方企业所得税已成为两个主要的地方税种），两个变量可解释地方财政差异的88%。而GDP数据仅可解释地方收入差异的 75%。但是，问题在于，在用两个变量来估计税基时，如何确定两者之间的权数。因此，本文仍用GDP来估算。何况，单变量能解释差异的 75%已相当不错。）。EF[,i]代表该省税收征收的努力程度，它等于第 i个省所征税收占所有省所征税的比重除以第i个省（市）的收入（我们以GDP计算）占所有省（市）总收入的比重所得的比值（Cohn，Cota，1986）（注：Craig（1993）在一个财政能力均等化模型中用这一比值减1来衡量各省的税收努力程度。当然，无论采用哪一个指标，并不影响本文研究的结论。）；Di是虚拟变量，为1或0，1代表民族自治区，0代表其他省份。另外，由于导致各省支出成本差异的因素很难确定，模型对此因素不做检验。a[,0]，a[,1]，a[,2]，a[,3]分别为系数，e[,i]为误差项。从规范意义上来讲，a[,1]的值应为负，a[,2]，a[,3]，为止。我们对1995—1997年的混合数据进行OLS回归分析。结果见表3。
表3
被解释变量 人均总转移人均净转移
a[,1] 0.047**0.009**
(14.25)
(4.45)
a[,2] 314.31** 211.63**
(6.59)
(7.20)
a[,3] 101.62* 85.27**
(2.49)(3.40)
a[,0]-344.07**-77.7**
(-7.31)
(-2.66)
R[2](adj) 0.838 0.617
观察值 88 88
资料来源：同表2。
注：（1）括号内的数值为t值；（2）*，**分别代表系数估计值在5%与1%水平上是统计显著的。（ 3）在各省数据中，由于西藏自治区的值为异常值，所以混合数据中我们未将西藏自治区包括在内。
结果显示：（1）两个模型中，人均GDP的估计系数都为正且都是显著不为0的。由此看来，人均GDP高的省份所获得的人均总转移及人均净转移比人均GDP水平低的省份反而要高。 这说明我国的转移支付与规范化的均衡拨款确实存在巨大差异。（2）a[,1]在被解释变量为人均净转移的模型中的估计值仅为被解释变量为人均总净转移模型中估计值的 1／5，说明人均GDP水平高的省获得的人均净转移要比人均总转移少得多。（3）在转移支付过程中， 客观效果是对于税收努力程度高的省份要转移支付多。比如说，同样两个省，如果人均 GDP水平差不多，且都不是民族自治区，那么税收努力程度高1 个单位的省份获得的人均总转移与人均净转移分别要多314.31元和211.63元。这又说明我国中央对地方的转移支付还是考虑了税收努力因素；（4 ）回归的结果反映了中央对民族自治区的特殊政策的实施效果（尽管西藏更特殊而未包括在内）。给民族自治区较多转移支付这一方面有政治的原因，另一方面由于民族自治区大多处于祖国的边疆，承担了其它省份未承担的职能。从这个角度讲，给民族自治区较多的补助与财政能力均等化并不矛盾。
四、综合平衡
真正的财政平衡是纵向平衡与横向平衡的综合平衡。分税制改革后政府间转移支付在实现财政的纵向平衡和横向平衡上密切相关。在联邦德国，财政平衡靠从财政能力高于平均水平的“富裕州”给低于平均水平的“贫穷州”的同级转移方式实现而不涉及联邦政府的基金，横向平衡与纵向平衡的关系并不密切，而在我国，财政横向平衡效应与纵向平衡效应是同一转移支付产生效应的两个方面。过渡期的转移支付在实现财政综合平衡方面也面临纵向平衡与横向平衡之间的冲突，因而在实现财政平衡时存在权衡。分税制改革后中央对地方的转移支付调节地区间人均收入差距的力度有限以及不能完全按规范化的均衡拨款为依据进行转移支付就受纵向平衡要求的约束。在我国，地方政府缺乏公债发行权的体制安排要求转移支付的首先要保持财政的纵向平衡。当然，我们不能对纵向平衡要求约束过分强调。从逻辑上讲，如果中央政府在利用“结构性剩余”弥补地方“结构性赤字”还存在剩余，对剩余的进一步转移能调节横向平衡。但从表1中我们可以算出，从1994年到 1997年，中央的“结构性剩余”分别为1153亿元、1262亿元、1510亿元和1695亿元，尚不能弥补地方1726亿元、1842亿元、2039亿元和2277亿元的“结构性赤字”。因此，当政府转移支付首要目标放在财政纵向平衡上时，调节横向平衡的效应就大打折扣。
当然，对财政纵向平衡的偏重并不是绝对的。过渡时期转移支付一部分是无条件的体制补助、税收返还，主要用于调节财政纵向平衡；另一部分是有条件的转移支付，逐步兼顾横向平衡。分税制后，有条件的转移支付的比重是逐渐增大的，并可望发挥越来越大的作用。
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