关于中国税制改革发展趋势若干问题的初步思考，本文主要内容关键词为：税制论文,中国论文,若干问题论文,改革发展论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年，我国进行了一场建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的税制改革。这次税制改革的方案是在1984年全面税制改革的基础上，经过10年艰苦的理论研究和实践探索，认真借鉴国外税制改革的经验，结合我国国情制定的，实施三年来取得巨大成功。
值此世纪之交之际，认真总结经验，展望未来，迎接新世纪，从思想上、理论上和实践上做好充分的准备，进一步完善税制或推出下一步税制改革，已是中国经济发展及税收工作的需要和必然趋势。研究这一问题，我们的基点应是：立足中国，放眼世界；立足经济，研究税收。
一、世界经济与各国税制发展趋势
当今，世界各国经济已融为一体，中国经济的发展与世界经济的发展已具有重要的联系。研究中国的税制改革应当注意研究世界经济和各国税制的发展趋势，以有利于中国的对外开放和参与世界经济竞争。
90年代以来，世界经济加快向多极化发展，出现了相对独立、相对开放的“一超多强”经济实体。在多极化格局中，经济的作用大大增强。经济发展是当今世界的主旋律之一。经济全球化与区域化的趋势都在发展，并且相互联系，相互促进。
经济全球化的主要特点是：
（一）国际贸易迅速发展；
（二）国际经济组织迅速发展；
（三）国际经济协调增强；
（四）国际经济法规进一步完善；
（五）国际经贸信息迅速网络化。
经济全球化与区域化的发展，大大地促进了国际贸易的发展、资本在国际间的流动和人才的流动，对于各国的经济、社会发展和国际间的经济、科技、文化交流，都产生了重大的影响，对于各国税制的影响也是不言而喻的。
80年代末以来各国税制的主要发展趋势是：
（一）税负总水平（此处指中央政府的税收收入占国内生产总值的比重，下同）总体稳定，略有上升。
1.发达国家的税负总水平多在30%至40%之间，少数国家低于30%或者超过40%。多数国家税负总水平变化不大，升幅较大的有日本等国，降幅较大的有瑞典、丹麦等国。
2.发展中国家的税负总水平多在10%至20%之间，个别国低于10%，也有一些国家超过20%。多数国家税负总水平变化不很大，但是经济发展较快的国家税负总水平普遍上升较多，如韩国、泰国等。
（二）直接税与间接税并重，相得益彰
1.发达国家的税制仍然以直接税为主，直接税收入占税收总额的比重多在60%至80%之间。但是有许多国家也很重视流转税的作用，流转税收入占税收总额的比重多在20%至40%之间。少数国家的间接税已经与直接税旗鼓相当。有的甚至已经超过了后者。
2.发展中国家的税制仍然以间接税为主，间接税收入占税收总额的比重多在35%至70%之间。但是直接税收入也已经占到一定的比重，多在20%至45%之间。
（三）增值税普遍推行
1990年，征收增值税的国家和地区只有50个，到1996年已达100 多个。新增的国家大多为发展中国家，遍布世界各地。各国增值税的基本税率多在10%至20%之间，有些欧洲国家超过20 %， 也有些国家不足10%。
（四）所得税趋于稳定
大多数国家的公司所得税税率保持在30%至40%之间，少数国家低于30%，也有少数国家使用高于40%的税率。
大多数国家个人所得税的最高边际税率保持在35%至50%之间，也有少数国家超过50%或者不超过30%。
（五）社会保障税地位提高
1.发达国家的社会保障税占税收总额的比重普遍上升，多在30%至50%之间。在不少国家中，这种税已经超过个人所得税而成为第一号税种。
2.发展中国家的社会保险税发展很不均衡。在欧洲和南美洲的一些国家，此税占税收总额的比重为25%至35%，其他国家或是在10%以下，或是没有开征此税。但是在经济发展较快的国家中，此税收入的比重普遍上升。
（六）关税普遍逐步削减。
（七）税收一体化（或全球化）趋势进一步发展。
（八）注意研究经济和社会发展中的新问题。
二、中国经济和税制的发展与展望
中国税制的改革与发展不仅与世界经济和各国税制的发展相关，更重要的是取决于中国经济的发展。研究中国税制改革发展趋势必须了解中国经济发展的历史和现状，并认清其发展方向。
自从1978年底我国开始实行改革开放政策以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的巨大成就。特别是“八五”时期，国民经济持续快速增长，经济体制改革取得了突破性进展，为我国下一步的经济发展奠定了可靠的基础。
“九五”时期（1996年至2000年）至2010年，是我国经济发展的一个重要时期。八届全国人大四次会议批准的国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要确定了这15年间我国经济发展的主要奋斗目标。
这一时期我国经济建设的主要任务是：
（一）确保农业和农村经济持续稳定增长；
（二）积极推进产业结构调整；
（三）促进区域经济协调发展；
（四）努力保持宏观经济稳定；
（五）不断提高人民生活水平。
促进国民经济持续、快速、健康发展的关键，在于实行两个具有全局意义的根本转变，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。
这一时期我国以企业改革为中心的经济体制改革的主要任务是：
（一）建立现代企业制度，搞好国有企业改革与发展；
（二）积极培育统一开放、竞争有序的市场体系；
（三）调节个人收入分配，建立健全社会保障体系；
（四）转变政府职能，增强国家宏观调控能力；
（五）扩大对外开放程度，提高对外开放水平。
随着我国经济的发展和经济体制改革的深入，我国的税收制度也在改革中不断发展，特别是在“八五”期间取得了重大的突破性进展。
（一）全面改革了流转税；
（二）分步改革了企业所得税；
（三）统一了个人所得税；
（四）调整了特别目的税和地方税。
经过“八五”时期特别是1994年的全面税制改革，我国已初步建立了适应社会主义市场经济要求的税制框架，其成功之处主要有三：
（一）促进了经济的发展，同时没有引起社会、经济的震荡。
（二）规范了税收分配关系，促进了税收增长，同时总体上没有增加纳税人的负担。
（三）税制趋于规范、简化、公平，符合国际惯例，职能作用加强。
与此同时，我们应当看到，我国税制改革取得的成果还是初步的、阶段性的。现行机制中还存在着不少的问题，经济、社会的发展、变化也会给税制带来许多新的问题。因此，完善税制还需要经历一个艰苦的过程。
我国现行税制存在的主要问题有：
（一）税收增长与税负总水平（指全国税收收入占国内生产总值的比重，下同）逐年下降的现象并存；
（二）税制结构还不够理想；
（三）各税种特别是主要税种需要进一步完善；
（四）征收管理需要大力加强。
经济、社会的发展、变化给税制、税收政策、税收管理提出的问题更多，例如：
（一）经济结构、税源结构变化
1.从所有制结构上看，在国内生产总值中公有制经济所占的比重下降，其中国有经济所占的比重下降较多，非公有制经济所占比重上升。同时，不同经济成份相互渗透的混合型企业大量增加。
2.从分配结构上来看，在国内生产总值中国家所占的比重下降，企业、个人所占的比重上升，其中个人所占的比重上升很快，所占份额已经很大。
3.从地区经济发展水平来看，东部地区与中部地区和西部地区的经济发展水平差距明显扩大。
4.从城乡居民收入增长情况来看，人们的收入来源渠道增多，收入水平差距扩大以至悬殊。
深入研究这些经济生活中发生的重大变化，对于国家科学地设计税制，正确地制定税收政策，加强对纳税人和税源的科学管理，十分重要。
（二）贯彻国家政策的需要
1.事关国家经济、社会发展的宏观政策，如财政政策、产业政策、区域发展政策、分配政策、对外开放政策，等等。
2.国家特定的经济、社会政策，如农业、外贸、科技、教育、文化、民政、就业、环保政策，等等。
这些政策在党中央、国务院和全国人大的文件中体现得非常充分，在税收工作中必须坚决地全面贯彻，并应当注意方式与方法。
（三）新的经济增长点和热点的出现
因此，我国下一步税制改革的根本任务应当是，为国家的经济、社会发展和经济体制改革服务，保证国家财政收入的稳定增长，促进国民经济的快速发展，发挥宏观调控功能，配合各项改革事业的顺利进行。
三、关于我国下一步税制改革的初步思路
1994年税制改革已经过去三年多，今年已经是“九五”的第二年，距2000年只有三年多了。认真研究世界经济和我国经济发展的现状与趋势，全面总结、借鉴近年来我国和其他国家税制改革的经验，尽快提出我国下一步税制改革的总体思路，并加以深入研究、论证，以早日形成具有可操作性的实施方案，已经成为税务部门面临的一项十分紧迫的战略任务。对此，税务部门和其他有关部门以及专家、学者们已经做了大量的研究工作，对于许多重大问题已达成共识，也有不少问题看法不尽一致。所以，应当继续深入探讨。
我认为，我国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局入手，通过调整税负，优化结构，完善税种，加强征管等一系列重大措施，把我国的税制建设大大地向前推进一步，真正建全一套适应我国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度，以更好地促进我国经济与社会的发展。
（一）调整税负
1.影响一个国家税负总水平的主要因素是：（1）经济发展水平； （2）政府职能范围与程度；（3）政府取得财政收入的形式。
2.衡量一个国家税负总水平高低的主要方法是横向比较和纵向比较。
（1 ）横向比较是指将本国的税负总水平与其他国家的税负总水平相比较。目前发达国家中央政府税收收入占国内生产总值的比重一般不低于30%，发展中国家一般不低于15%，而我国的全部税收收入只占国内生产总值的10%多一点。（2 ）纵向比较是指与将本国不同年度的税负总水平相比较。80年代中期税制改革之后，我国的税负总水平曾经达到20%以上，随后逐年下降，1994 年税制改革后这种状况仍未扭转， 1996年已经降至10.2%。这个问题的出现是有多方面的原因的：
第一，税制改革和税收政策调整时，由于政策上和技术上的原因，国家采取了不少减税让利的措施；
第二，在我国的国内生产总值中存在着相当大的一部分无税产值和低税产值；
第三，作为国民经济骨干力量的国有企业的经济效益从总体看很不理想；
第四，预算管理方面问题不少；
第五，税收征收管理存在着薄弱环节；
第六，国内生产总值统计数字中存在某些虚假成分。
税负总水平下降过多给国民经济带来的不利影响是多方面的。
根据上述分析，我认为应当从扩大税基，加强管理入手，采取以下措施，在近期内将我国的税负总水平逐步提高到20%以上：
1.加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构：
（1）将所有财政性收入纳入财政预算管理；
（2）加大财政收入中税收收入所占的比重；
（3）财政性的各种基金、收费应当尽量并入税收；
（4）在中央政府与地方政府税收收入分配的方式上， 宜多采用共享税方式，以有利于调动两个方面的积极性；
（5）坚决制止截留税收的现象；
（6）精兵简政，减少不必要的财政支出，加强预算资金使用管理。
2.优化税制结构，完善现行税种，开征必要的新税种，适时适当调整税收政策。
3.大力加强税收征管，减少税收流失。
4.狠抓国有企业经济效益的提高。
（二）优化结构
1.从总体上说， 应当在合理设置税种的前提下实现税制的简化。 1994年税制改革后，我国的税制已经趋于简化。但是，税种重复与缺位的问题仍然存在，应当适时加以合理调整。
（1）合并重复设置的税种；
（2）合并性质相近、征收有交叉的税种；
（3 ）对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究，权衡利弊后决定取舍；
（4）适时开征一些必要的新税。
经过上述调整，由中央政府立法的主要税种有10来种即可。
2.合理调整直接税与间接税的比例，逐步加大前者在税收总额中所占的比重，降低后者的比重。这一比例的调整不是简单地通过两者之间的此消彼长方式去实现，而是从总体税负调整的角度出发，通过增量的安排实现的。例如，将大量的预算外资金转化为直接税，开征社会保障税，扩大资源税和财产税，加强和改进所得税，等等。同时，要着眼于企业经济效益的提高。
3.规范地方税，提高地方税收在税收总额中所占的比重，并适当地将一部分地方税的立法权下放给省级地方政府。地方税的主体应当是：地方所得税（包括地方企业所得税和地方个人所得税）、财产税和其他具有地方特色的税收。
（三）完善税种
这里主要谈谈我对完善现行税制中的主要税种的一些设想。
1.增值税
（1）分步实现对所有商品和劳务统一征收增值税；
（2）分步实行消费型增值税；
（3）税率暂时维持0、13%、17%三档；
（4）适时清理过多的税收优惠；
（5）适当加大地方分享收入的比重。
2.消费税
（1）适时合理调整征税范围；
（2）对于高档消费品和高消费行为按照高税率征税；
（3）允许各地征收一定比例的消费税地方附加；
（4）将此税改为中央与地方共享税，中央拿大头。
3.企业所得税
（1）统一企业所得税；
（2）合理确定税基；
（3）妥善处理优惠待遇；
（4 ）用税率分享的方式划分中央与地方的收入（个人所得税亦然）。
4.个人所得税
（1）逐步推行按年计征的综合所得税；
（2）逐步扩大征收范围；
（3）合理确定税基；
（4）适当调整税率；
（5）试行归集抵免制。
5.资源税
（1）扩大征税范围；
（2）适时取消不适当的减免税，适当调整税率。
6.关税
（1）逐步降低税率总水平；
（2）取消不适当的减免税；
（3）严厉打击走私；
（4）正确、灵活地运用关税手段和其他适当的手段。
（四）加强征管
1.建立健全各类规章制度，实行规范化管理；
2.积极推行计算机管理，逐步形成网络；
3.为纳税人提供优良服务，特别要加强税收宣传；
4.严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法者；
5.提高税务人员的素质，改进税务机关的工作作风；
6.加强税务机关与各有关部门的配合；
7.努力降低税收成本。
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