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“关贸总协定的目标在于，通过其成员国相互提供互惠互利的关税减让，来维持各成员国在实现其贸易自由化方面的努力的平衡。”（注：Oliver Long:《Law and its limitations in the GATT multilateral trade system》,Martinus Nijhoff Publishers 1988.P.8。 ）为正视各成员方在经济发展水平和贸易利益上的不平衡，吸纳更多成员方加入多边贸易体制，GATT法律体系从其诞生之日起具有法律性与务实性并存的特征。一方面，GATT通过严格的法律约束使其基本原则具有强制性和权威性，另一方面又赋予某些规则的实施以额外的灵活性，并且减轻任何不适宜的僵化，以协调多边贸易体制的共同、长远利益和各成员方暂时利益的矛盾和冲突。保障条款（Safeguard Clause）便是GATT这一精神的集中体现。
一、保障措施的性质及其法律特征
广义的保障条款是指成员方在某些情况下，可以减少或免除其根据GATT所承担的义务而不必承担责任的规定。这种条款代表了两个相互冲突的目标的协调：一个目标是各国政府对放宽贸易限制承诺的尊重；另一个目标是给予各国政府一定的机动余地，以使它们能够在经济形势紧迫时通过实行限制性措施保护国内市场。（注：Oliver Long:《 Law and its limitations in the GATT multilateral trade system 》,Martinus Nijhoff Publishers 1988.P.57。）因此，这种条款实质上是为违反协定义务提供免责（Fscape）理由。在（GATT各项条文中，起保障作用的条文主要有第12、6、28、35、20、21、18条等，其中， 尤以第19条占有“牵动全局的重要地位”，它是各成员方承担GATT市场准入义务的安全阀。
第19条（保障条款）是指由于某种商品输入的急剧增加，对输入国的相同产品或与其竞争产品的国内生产商造成重大损害或者威胁，作为紧急避难而采取的一般性贸易限制措施。该条款的意义在于：即使GATT在实施贸易自由化的过程中采取关税减让的分阶段实施和其他贸易壁垒的逐步取消，某些工业和农业部门短期内也同样会遇到适应新竞争环境的困难，通过保障措施的实施，提供受影响产业以调整的时间，以便在该保障措施取消后适应竞争加剧了的环境。以关税减让为主的GATT的原则和义务不都是绝对的，而是要协调贸易自由化与各国权利义务的平衡。
如同关贸总协定的某些其他规则一样，保障条款也是源自双边协定——1942年《美国——墨西哥互惠贸易协定》第11条。该条规定，双方中任何一方可因某种货物进口数量的大为增加对国内生产者造成严重损害或威胁而在防止损害所必需的程度和时间内撤回或修改减让。这种缔约方若因承担协定义务而对己方不利，可以全部或部分地免除义务的做法是条约法“情势变更原则”（Principle of change ofcircumstances）的体现。该原则体现在保障条款上， 一方面是保障成员方在GATT义务下的利益，更重要的是鼓励成员方大胆接受GATT的义务，减让关税，同时又可逃避总协定的义务。
保障条款相对于GATT义务来说本身是一种例外条款，这种例外条款必须是严格的，否则，频繁而无限制地援用必然导致对GATT义务的根本性破坏；同时，保障条款又具有灵活性，如在损害的标准、国内工业、措施的实施等方面的界定经过乌拉圭回合的谈判依然十分模糊。保障条款的灵活性一方面是基于法律规范本身的局限性和GATT的务实精神，另一方面，也是基于各成员方在GATT实践上的争论和分歧。“发达国家希望保障条款的运用能够给其提供更多便利，倾向于宽松地解释保障条款，而发展中国家则希望能够严格保障条款的条件，使得保障条款不被频繁地适用，以免自己的低成本出口产品受到选择性保障措施的限制。”（注：李居迁：《WTO保障条款的源流及法律特征》， 《比较法研究》，1997年第2期。）由于发达国家与发展中国家在关税减让上的不同步，直到乌拉圭回合结束，几乎所有发展中国家的关税没有全部得到约束，这使它们在必要时可以通过提高关税来保护自己的幼稚工业，而发达国家运用关税壁垒的余地已非常小，因此，保障措施的保护作用就相对凸显。这可能正是我国于1995年开始草拟的《保障措施条例》迟迟未出台的原因之一。但是，随着贸易自由化的深入和我国在关税的减让上的承诺的逐步兑现，运用保障措施来保护国内工业的重要性将不容低估。
二、保障条款中有关实质要件的纷争及其界定
1947年GATT第19条包括3款。第1款规定了实施保障措施的实质要件：该产品的进口数量正大幅度增加；进口的大幅度增加是由于意外情况的发展及承担总协定义务的结果；进口的增加对国内工业造成了严重损害或严重损害的威胁。第2 款规定了成员方在采取保障措施时应遵循的形式要求。第3 款规定了行动方在事先协商未成或与对方未经事先协商多种情形下可对行动方暂停GATT规定的大体上对等的减让与其他义务。
由于第19条具有较大的灵活性，其关于实质要件规定是相当笼统的，对于“相同产品”或“直接竞争产品”、“数量大为增加”、“严重损害及威胁”、“紧急情况”等重要概念都没有明确的规定，因此，第19条在GATT40多年来的实践中引起许多纷争。
第一，关于“数量大为增加”。怎样的增加程度才构成实施保障措施的要件，有的国家认为在短时间内增加了一倍以上才构成“大为增加”，而动辄引用第19条的发达国家则主张增加1／3时即可构成，欧共体还认为，进口产品的数量“略有增长”、进口产品在欧共体市场份额相对稳定都是确认存在严重损害的标准。“数量大为增加”是否包括相对于国内生产的相对增加，发展中国家都反对运用此概念，但发达国家有时援引哈瓦那宪章的解释，认为应包括“相对增加”。
乌拉圭回合达成的《保障措施协议》明确，造成对国内产业损害从而可导致保障措施的“进口数量增加”既包括“绝对数量增加”，也包括相对国内生产而言的“相对数量增加”。有人认为，该“相对增加”，是指相对于国内消费量，这种观点是值得商榷的。理由是：一、从字面上看，协议是指“相对国内生产”；二、保障措施由于其实质要件的严格性，是直接协调国内生产与进口数量的关系的，因而“如果国内工业面临的问题不是由于同类产品进口的大幅度增加所致（可能是因为对这一产品的总体需求下降），那么就不能采取保障行动。”（注：WTO 世贸中心编：《乌拉圭回合协议商用指南》，法律出版社1997 年版， 第132页。）三、进口量与国内需求量若不能保持同比例增减， 必须受到市场规律的淘汰，否则便是一种不公平贸易行为的企图。当然这已不是保障条款调整的范围了。
第二，关于“严重损害”或“严重损害威胁”的具体程度，第19条无具体规定。60年代，GATT采取“市场扰乱”（Market Disruption ）为重大损害的标准。1993年美国ITC根据《1974年贸易法》406条款对我国蜂蜜进口实行“市场扰乱”调查。东京回合达成的《反倾销守则》对“损害之确定”采用所谓的“数量加影响”的标准，然而该守则仍然具有较大的弹性。
《保障措施协议》试图完善损害标准的概念，将“严重损害”理解为对某一国内产业的地位造成重大总体损害，而“严重损害威胁”为严重损害之危急显而易见，对存在某种严重威胁的确定须基于事实，而非仅凭断言、推测或极小的可能性而做出。本文以为，“严重损害”的标准可结合《反倾销协议》来理解：1.进口产品的数量；2.对进口国同类同质产品的价格的影响，进口商品的价格是否低于或抑制进口市场销售本国生产的同类同质产品价格的增长（当然不考虑是否低于反倾销中的“正常价格”）；3.对进口国同类产品的生产者和工业的影响，即“增长的进口产品在国内所占市场价额、销售水平的变化、总产量、生产率、能耗、损益及就业”，把损害标准限定在数项可比的项目上。关于“严重损害威胁”可在结合损害标准的基础上考虑：①进口产品大幅度地进入进口国市场，表明进口将可能大为增加；②进口商品价格是否对进口国市场价格造成明显的抑制或削价作用，并可能讲一步增加对进口品的需求；③进口商品的库存情况。
三、保障措施实施的“非歧视性”
关于保障措施实施的“非歧视性”问题， 它涉及到保障措施作为GATT义务的例外是否能悖离GATT的柱石——最惠国原则。第19条并未明确规定保障措施应基于非歧视性原则，许多国家特别是发达国家为对本国相关工业实行长期的保护，往往有选择地专门对特定出口国的特定产品实施保障措施，并通常在有关国家加入GATT的协定或议定书中订立“选择性保障条款”。关于“选择性保障条款”的存废，在东京回合上引起了激烈的辩论，结果不了了之。乌拉圭回合达成的《保障措施协议》明确规定实施保障措施应对正在进口的产品适用而不问其来源，已从原则上否定了“选择性”，然而，具体的情况远非如此简单。
第19条第1款规定：“该缔约方得自行决定， 在制止或补救该损伤所需范围与时间内，对该产品停止履行全部或部分义务，或者撤回或修改减让”。据此，实施保障措施一般有两种悖离GATT义务的手段可供采取：一为提高关税，二为数量限制。在制定这条规定时，多数国家认为：实施保障措施的手段，不宜为按最惠国原则普遍增加税率，而趋向于采取数量限制。因为，撤回或修改减让的程序是相当繁杂的，要经过艰苦的谈判。（注：赵维田：《最惠国与多边贸易体制》，中国社会科学出版社1996年版，第133页，第64页。）另一方面GATT第1条关于最惠国待遇的适用范围实际上围绕着对“产品征收关税”这个中心，而数量限制天然具有歧视性，无法直接适用严格的最惠国原则。因此，保障措施的“非歧视性”问题主要是关于数量限制这一手段的。
《保障措施协议》第5条第2款对采取数量限制形式的保障措施作出具体规定。（a）项规定， 首先是实施数量限制的成员方与被限制方关于配额的分配进行协商，若协商未果，则按先前有代表性的一段时期内，此类成员方在该产品进口总量或总额中提供的比例将份额分配给成员方，并考虑“特别因素”。这种做法显然是注重保护特定产品的传统优势国的利益，有助于维护各成员方既有的、静态的经济权利与义务的平衡。
（b）项的规定是对（a）项的一种例外：这项规定在GATT第13条中是没有的。其例外在于：“在代表性的时间内，从某一成员方的进口在有关产品进口的总增加中占到不相称的百分比”而对本方国内工业造成严重损害时，若符合“理由正当”、“公平”等条件时， 便可不按（a）项规定对配额进行例外的分配。这一例外正是《协议》对非歧视性的例外，它允许一国可对在一定代表性的时间内对该国出口达到较大比例的成员方（即“主要肇事国”）给予较小的配额。而根据（a）项， 实施国即使实施数量限制仍需考虑对于出口较大比例的成员方（在a 项中为“传统优势国”）给予较大的配额。那么，两项规定在“一定代表性的时间内出口占较大比例的“主要肇事国”与“传统优势国”的分水岭究竟是什么？《协议》没有答案。在（b）项， 《协议》还加上“此种违反的条件对该有关产品的所有供应者都公平”的条件，这一条件更难理解。因为（b）项本身是不公平的（不符合最惠国原则）。在GATT 的框架里，公平合理待遇的原则是一种比非歧视更趋宽松的原则。（注：赵维田：《最惠国与多边贸易体制》，中国社会科学出版社1996年版，第133页，第64页。）本文以为，GATT的柱石是最惠国原则， 而作为实施保障措施而采取数量限制，只要坚持非歧视原则，便能得到最惠国原则的宽容；再退一步，即使根据（b）项背离非歧视原则， 只要公平合理，仍是可以得到允准的。那么，这里的“公平合理”的尺度是什么？在（b）项中就是多边贸易体制的共同、 长远利益与各成员方暂时利益的矛盾的平衡。
我国于1995年开始草拟的《保障措施条例》尚未出台，而其他国家已向我国出口产品扬起了保障措施的达摩克利斯之剑，如何在WTO 的框架内保护国内工业，并应付国外的保障措施的制裁，已是迫在眉睫的问题。
目前还需引起我们重视的问题是保障措施与竞争政策的关系，《保障措施协议》有关于取消任何诸如自愿出口限制（VER）、 有序销售安排（OMA ）等“灰色区域”措施的规定已显示出多边贸易体制已正在将竞争政策纳入其中。然而，在竞争法中，除非有掠夺性定价行为存在或实质地减损竞争或对某一行业有垄断之虞，价格歧视方为违法，否则仅仅对生产者造成损害并非违法。（注：缪剑文、卢少杰：《论多边贸易体系下竞争法的国际协调》，《国际经济法论丛》，法律出版社1998年版，第150页。 ）而保障条款主要以进口的数量的激增对本国工业造成严重损害或威胁作为能否行使保障措施的判断标准，这种旨在保护本国生产者的立法意图若适用过度则易导致抑制进口竞争，纵容本国厂商的垄断，并可能被国内利益集团滥用以对国际贸易施加不正当限制。目前，WTO对竞争法问题已设立工作组进行研究，值得我们密切关注。