城乡居民低保目标选择与机制创新——以南京市为例，本文主要内容关键词为：南京市论文,为例论文,低保论文,城乡居民论文,机制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最低生活保障是社会救助的新形式，也是一项关乎社会、惠泽民众的伟大事业。如何根据贫困人群的现实需求和需求变化的新特点，以有限的保障资源最大限度地提高保障效率，减少社会动荡，确保社会稳定而健康地发展，这是非常值得研究的新课题。本文在综合现有文献精神和调查资料的基础上，试图从南京市实施低保的过程分析，找出贫困人群需求与低保制度供给的矛盾焦点，探讨新阶段社会救助保障经验做法并上升到理论高度来认识，为深入推进低保制度建设寻求新的轨迹和动力。
一、针对贫困人群现实利益需求，坚持用深化改革的精神设定深化改革中的低保福利政策，以目标指向建立规范化、法制化救助保障体系
南京市从1996年起实行低保，当初主要是为国企改革改制、人员下岗分流配备的。为此，有关部门曾出台了许多优惠措施和限制性规定，而这种“政出多门”的指导性意见，往往缺乏部门之间沟通协调而滋生利益矛盾，到头来很难落到实处。近年来，南京的国企改制基本到位，民营、私营企业异军突起，已占据南京“半壁江山”，政府保障不应再过度单一考虑为企业承担。随着贫困人群数量骤增和成分变化，不仅是城镇下岗失业人员、老弱病残者，还有在职低收入职工和农村五保老人经济供养不足，使得处于最低生活水平线下的人群急剧增长，致贫原因多种多样，解困需求也发生了很大变化，不仅是温饱，还有治病、子女就学、权益维护、再就业帮扶等等，仅靠以往的公益性、自发性、临时性救助只是杯水车薪。社会保障实践的呼唤，使各级政府清醒地认识到，新阶段低保救助，要重新整理改革的思路，务必突破“城乡分割、保工不保农”的思维定势，且以城镇为重点逐步向农村延伸，以贫困人群基本需求为切入点切实改善他们的生活、生产与自身发展条件，建立一个日益完善的规范化、法制化的救助体系，依靠政策导向有计划、有组织、有步骤地为低保户提供保障，才是救助贫困的真正有效途径。
1.制定有量化标准的临时救助制度。过去的多年中，社会救助对象主要是无依无靠无生活来源的、遭受自然灾祸严重侵袭而使生活一时陷入拮据状态的公民或社会成员，往往不具体区分不同家庭原有的经济收入状况和现实困难程度，年年报灾年年补，家家补助一般多，实质上是“粗放型”救助方式。每年投入相当可观的资金，但收效甚微，还在很大程度滋长了“坐、等、靠”的依赖思想。为此，南京市于2004年7月针对当今困难特点和救助需求研究出台了临时救助制度， 分类规定本市常住户籍的城乡居民中，家庭每月人均收入高于或低于当地低保标准1.5 倍的城乡居民、因自然灾害或其他突发事件、患急重病造成家庭生活困难的人员和民政部门认定的其他困难人员，以及其他特殊情况造成的家庭生活特别困难的，可以申请获得临时救助。经调查确认分别情况提供不同标准的补助。
2.出台有重大疾病名单的医疗救助办法。有关部门在积极探索城乡医疗保险制度改革的同时，有针对性地制定了城乡困难居民重大疾病医疗救助政策，明确了医救对象和病种名单：一类人员为低保对象中患有尿毒症透析、恶性肿瘤、肾移植、白血病；二类人员为低保对象中患有急性心肌梗塞、脑中风（急性期）、急性坏死性胰腺炎、严重脑外伤、主动脉手术、冠状动脉旁路手术、慢性肾功能衰竭、急性重症肝炎、危及生命的良性肿瘤、消化道出血、心力衰竭、呼吸衰竭、严重的意外创伤；三类人员为列入民政部门救助对象的患有前面所指的13种疾病，以及根据经济社会发展情况确定的其他重大疾病的人员。并规定了年最高补助金额3000元和年累计给付不低于500元的限额，做到有章可循。
3.明确有具体项目的收费减免规定。南京市在低保过程中，不仅重视解决低保户突出的难题，而且还善于解除面上的忧患。从单一的经济补助视角到更多元视角提供优惠，推出了一系列为低保对象在社会生活中收费减免措施，其中包括工商部门减半收取开业注册登记费；为子女教育建立长效温暖解困和年终集中关怀两种机制，有助学计划和义务教育杂费全免；就医费用减免30％，住院诊疗费、床位费减半收取；租住国有直管公房的低保对象的一处住房户减收70％租金；有线电视安装费及月收入维护费减半收取；园林景点门票实行年、季、月票制的地方减半收费等。
4.实行有民意依据的低保标准适时上调。处于经济高速增长期，基本食品价格也较大幅度上涨，直接波及低收入家庭的生活满意度。日益扩大的贫富差距更影响了他们对社会的态度和信心。为此，南京市特别注意对民众满意度、信心指数、社会保障的公平价值取向的监测和研究，通过定期不定期地民意问卷调查，根据财力尽可能加大低保资金投入，自1996年以来连续六次上调低保标准，至目前城乡居民月低保金分别为260元和130元、在很大程度上抵御了物价和生活服务费用上涨对低保户生活水平的冲击。
二、针对贫困人群长远生活需求，坚持用科学的发展观来优化低保工作机制，以有限的保障资源最大限度地提高保障效率
改革开放以来，我国调整了社会发展目标，把提高经济效率放在优先地位，同时兼顾社会公平。具体地说，就是将“按劳分配”与“共同富裕”有机的结合起来，将国家、社会和个人三方利益调整到一个适度基准上。这是因为在初次分配中遵循效率优先原则，产生了贫富差距。而在二次分配中需要通过政府加大转移支付，扶持弱势人群，保持社会稳定，低保就是体现社会公平的“保底”作用。实质上应该是“救急不救穷”，就困难者个体而言，更多的是在一特定时间段处于困境需要社会救助，享受低保待遇。但就困难群体而言，其存在则是长期的社会现象，需要持续提供保障。这必须有一笔雄厚的保障资金作基础。值得研究的是，随着社会生产力水平提高和经济发展加速，持续增长的实力必将低保推向一个更高层次。同时，随着人口老龄化加剧和低收入阶层的扩大，失业率增长等因素必然带来低保人群不断扩大。低保待遇给付刚性和管理成本加大，很可能将低保推向一个骑虎难下的境地，最直接表现为保障需求与资金供给矛盾日益突出。如何应对这一矛盾，在确保贫困人群长远保障到位，有关部门善于用科学的发展观调整保障机制，优化保障资金配置，努力实现公平与效率的统一。
1.建立动态控制机制，促进低保可持续发展。1996年南京市刚开始实施低保时仅保障了2600多人，到2004年7月低保人数猛增到11.9万人（其中城镇居民7.3万人，农村居民4.6万人），年增长率27.6％，低保人数约为同期总人口的1.75％。 预计到2020年，全市总人口将超过900万，并有可能突破1000万[1]，按现今比例推算，低保人数要达到15.75～17.5万人。若以年5％的增幅提高低保标准，届时以人均月低保金501元测算，全市全年低保金（不含管理成本）总支出至少为9.4689亿元。为缓解政府财政压力，在想方设法多渠道筹措资金的同时，主要推出了四项举措：（1）提倡劳动自救，要求各级政府鼓励用工单位录用低保对象；（2）对特定对象调高低保门槛，明确男60岁以下，女55岁以下具有劳动能力者，无正当理由拒绝就业将不允许进保；（3）对有劳动能力的低保对象，每三个月核查一次， 让解困者及时申请退保；（4）严格监管，若管理机关弄虚作假骗取低保金的，一经查实，退还金额并视情处罚，构成犯罪的则依法追究刑事责任。维护低保制度严肃性和低保程序的严谨性，为低保基金“细水长流”提供了可靠的保证。
2.改进征地补偿方式，让失地农民今后按月领取保险金。失地农民是我国城市化过程中新生的社会群体，有人称之为“户改户”（即农村户口转变为城市户口）的居民——准市民。目前全国约有4000万之多，关于土地征用的法律制度滞后，土地征用补偿安置费偏低，是造成农民失地后社会矛盾冲突的主要原因。南京市自2000年以来，对被征地的3万多名农民实行一次性货币补偿安置的政策， 这实质上是低保的一种特殊形式。由于没有从根本上解决被征地农民生活、就业、保障问题，使他们在一定程度上种谷无田、上班无门、长远生活没有着落。存有“近水不解远渴”之虑。为此，南京市探索改革补偿机制，对8 个城区失地农民改一次性货币安置的做法为建立基本生活保障制度。拟从根本上解决他们的后顾之忧。其主要做法是：（1）将原来一次性发放到手的补偿金划归“保障基金帐户”。 目前对中老年农民按期发放一定的生活补助费，到养老年龄时，可按月领取“基本生活保障资金”，将不得低于同期城镇居民低保标准。中青农民可享受一定时间的生活补助费。所有失地农民纳入城镇下岗失业人员再就业管理，享受相应的再就业、培训等优惠待遇。（2）新政策优于原征地安置办法，原征地安置办法分主城内外， 市政建设和非市政项目，安置补助标准不同。现在的安置补助实行统一标准，男16至60周岁，女16至55周岁人员统一为4万元。超过这一年龄界限的人员统一为3万元。新政策明确了土地补偿费和安置补助费的70％用于农民的基本生活保障，政府每年从土地出让有偿使用收益中提取一定比例资金补充基本生活保障。（3）基本保障收入5年内超过农保，农村养老保险实行完全个人帐户积累核算，政府不出资，领取待遇一经确定不变。而被征地基本生活保障基金由于个人帐户和社会统筹帐户相结合，政府承担最终责任，并且领取待遇也建立了增长机制。以男性60周岁为例，按最低缴费档次37600元计算，如参加农保，月领取标准约为314元，如参加被征地农民基本生活保障，月领取标准为240元。按照近几年城镇低保的增幅计算，预计5年左右时间，基保待遇就可能超过农保待遇标准。按人均寿命73岁计算，60—73周岁，参加农保的领取总额约为4.9万元，参加基保的领取总额约为6万元。（4）基本生活保障可向城镇社会养老保险过渡。被征地农享受基本生活保障人员又参加城镇社会养老保险的，缴费年限满15年后，其基本生活保障个人帐户剩余资金，由经办机构一次性退还本人，终止基本生活保障关系。自由职业人员缴纳社会养老保险费确有困难的，可由经办机构从其个人帐户资金中代缴[2]。
三、针对贫困人群人格尊严需求，坚持用“以人为本”的理念指导低保过程管理，以增强保障功能来扩大社会效应
随着社会文明程度的提高，人们对贫困涵义的理解与认识已不仅限于温饱危机的概念，已向社会学领域扩展，表现为对精神方面的需求欲望日益增强。正如2000年《世界发展报告》中所指出的：“贫困是一种不可接受的包括生理性和社会性贫乏的人类福利贫乏（deprivation），生理性贫乏是指基本物质或生理需求不充分，包括不适当的营养、健康和住所；社会性贫乏包括风险、脆弱性，缺乏自主权和自尊性。事实上，当今低保户大多是处于弱势地位的贫困人群。由于改革开放过程中种种客观原因，或者在市场经济激烈竞争中落伍，使其面临着巨大的社会压力，承受着改革的阵痛和生活的艰辛，既有物质贫乏，也有精神困惑，还有申领低保前后的难言之隐。对于他们，社会理应承担起道义与公平的责任，尽可能为其有尊严的生活提供可靠的保障。为此，有关部门以开放的姿态，诚恳的态度，实事求是的精神，慎重对待低保的过程管理，在提高经济、物质待遇给付标准的同时，注重加大精神关爱投入，不断提高弱势群体对社会温情的认同。
1.统一制度规范，将精神关爱贯穿低保全过程。获得低保待遇是公民应有的权利，也是政府应尽的职责。它作为一项社会保障制度，并非是由政府指令计划所决定的，而是由政治、社会、伦理、历史文化多种因素结合影响决定的[3]。如果没有正确的理论指导，就要步入歧途。从这个意义上讲，低保需要科学的理论指导，需要强有力的思想政治工作，需要以情感人，才能切实提高制度自身运作效率。有鉴于此，南京市于2004年11月1日在原低保草案基础上经认真修改，人大常委会审议通过出台了全国第一部城乡低保地方法规《南京市城乡居民低保条例》，市民政局相继出台了《南京市城乡居民低保工作实施细则》，笔者经过对之修改，完善和实施过程的调查分析，真切地感到，南京市“以人为本”的保障理念，在政府部门中真正地得以践行了。它主要作用方式是：（1）在全市已取消农村户口情况下， 低保更进一步改变了“城乡差别”做法，而是根据各地居民生活水准在给付标准上区别对待。充分体现了公民享受保障权利平等的原则；（2）坚持尊重低保者人格的人性化特点。明确指出低保不是施舍，申领者不是向政府乞求，政府官员必须端正服务态度，主动善待低保户。为监督管理机关工作作风，专门设置了低保服务举报电话。市法律援助中心还在全市开展向困难群众发放法律援助联系卡活动，简化享受“低保”人员法律援助申请手续。（3）废除以往对低保的一些限制性规定， 诸如不得饲养宠物，使用手机，电话费不得超过多少等等，引起了社会广泛的共鸣；（4）坚持以工代赈，应当承认不少低保者与普通劳动者起点不一样， 把他们推向社会自主就业确有困难，而采取措施为低保者找饭碗或开辟劳动自救的新途径才是理智的选择。还可由职介机构免费介绍困难人员从事灵活就业。与用人单位签订三个月以上劳动合同或劳务协议的，政府分别给职介机构120元／人、次和110元／人、次，给他们营造就业空间。就业有了保障，生活也就有了保障；（5）纠正社会偏见，低保户不应受歧视，享受低保后如何消费，据物价部门测算，以现行保障标准计算，低保家庭是可以保障其基本生活的。当然，作为低保对象，是不可能时常大吃大喝，不应该去高消费，而偶然改善伙食也很容易引起社会非议。本市在去年10月就曾出现过“低保户买鱼给儿子补钙受指责”一例。事情披露社会后，有关部门利用新闻媒体发出《请大家善待低保户》的呼吁，引发不少读者的热情关心。民政部门就“买鱼”一事公开表态，低保户在日常生活中购买一些鱼肉等生活必需品也是正常的，他们不应当因此受到歧视和指责，而应得到更多的理解和同情。这在社会上产生了强烈的反响。
2.实施惠民工程，力促富区里的穷人也能过上好日子。低保是以解决绝对贫困为主，兼顾相对贫困。一般而言，困难群体都相对集中在经济不景气行业或地区。目标人群背景明确，低保工作较易到位。值得研究的是，如何做好富区里困难群体的低保工作，面临两大难题：一是贫困人员相对分散，往往容易被忽视，二是贫富差距大，有的贫困人员心理失衡较严重，低保工作难度大。笔者经调查研究认为，鼓楼区探索的经验做法有独到之处。该区号称南京首富之区。财政收入多年来一直雄踞南京8城区之冠。2004年前5个月财政收入10.09亿元，同比增长29.2％。但就是在这个全省高楼大厦最集中，经济文化最发达的区，仍有两万贫困一族。为此，区委、区政府响亮提出：以人为本、惠民优先、全面实施“惠民鼓楼”工程。其主要做法是：（1）网络解困确保一个不少。他们特设了鼓楼党建网站， 开展惠民工程网上结对活动，建立结对帮扶栏。不仅有贫困者的照片，家庭介绍，还针对性地提出解决办法，如为孤儿每周一次提供义务家教，为寡居老人作家政服务，为大病患者提供每月300元的救济援助等。报名救助者只要轻点鼠标，就能选择帮扶对象献爱心。以此为平台，促成了1000多对“亲家”，“富人”在援助活动中边承担社会义务，边享受到为社会做贡献的荣誉。区劳动部门建立失业预警机制，组织700 人的调查员队伍，投入60多万元，开展历时5个月的劳动力资源调查，为全区46 万劳动力人口建立数据库，对下岗失业人员做到家庭状况、身体状况、就业愿望和技能程度“四清”，特困户全部上网，使政府就业规划和就业帮扶“心中有数”。努力做到全区各街道最贫困人群保障一个也不疏漏。（2）热心人竞拍争帮困难户，以社区为依托。驻区单位党组织牵头，召开“拍卖会”，各个支部负责人拿着小木牌，寻找帮扶对象，争取举牌“包办”贫困户的困难事。（3）失业者充电政府埋单。2004年上半年，区劳动部门开设了20多个专业、80多期培训班，接纳了6000多人次，培训后就业率达78％。在南北劳动力交流中，实行培训就业一体化，采取定单免费培训办法，使3900多人实现了有培训有就业。与此同时，区政府上半年还出资400多万，购买了有社区保安、保洁、劳动与社会保障协理员、计生专干等1000多个岗位，新增就业岗位7552个，实现再就业6130人，免费帮扶1184名困难人员就业。全区登记失业率控制在3％以内，低于全市平均指标1.7个百分点。经过全区多管齐下，集中力量打“攻坚战”，不到1年时间就为7000多下岗职工，6000多低保户，4000多残疾人，1000多独居老人解决了实际困难和问题[4]，使他们的生活状况明显有了好转。
南京市在实施城乡居民低保工作中，坚持以创新和维护公平为目标，并在此基础上促进建设小康社会的和谐和可持续发展，具有鲜明的超前意识和独到经验。它的实践在于揭示新阶段贫困人群的实际利益、长远生活需求和人格尊严需求与现实低保供给的矛盾，用科学的发展观念作指导，紧紧把握社会保障的公平价值取向，通过精心设定保障原则和转换保障机制，以期达到效率优先。在保障制度层面上，承认政府是当今社会保障的责任主体，以判定政策指导各方面利益调整，并在一定时期和对一定的目标人群以转移支付方式提供扶助，旨在让更多的贫困人群从“低保”过渡到“自助”，最终实行保障社会化；在保障管理理念上，坚持“以人为本”的务实观，将党和政府的关怀和社会温情融入低保始终，承认贫困人群面临困难的共性和自身素质的差异，区别不同贫困人群，不同解困需求和不同脱贫能力，引入量化概念确定低保资格，实行分类扶持、动态管理，力争将最实际的困难和问题解决在最迫切需求的人群中；在保障实施环节上，体现领导责任层层到位，相关职能部门联动，社会广泛参与，探索建立了“应保尽保”与“应出尽出”并存，临时性救助与开发性扶助结合，政府、社会与个人保障互助的新机制。当前，一个与南京贫困人群实实在在需求相适应，与人口经济社会发展水平同步提高的“低标准、广覆盖、较高满意度”的救助保障局面正在形成并日趋完善，它的作用功效不仅在于较好地解决了贫困人群所求，使之生活有了保障，而且通过低保的投入带动效应，理顺了民意，增强了党群凝聚力，激发了劳动自救信心，为推进南京经济社会发展提供了巨大动力，其保障理论新意和经验做法对全国同类城市有重要的借鉴意义和指导价值。