中日大气污染总量控制制度比较及立法启示，本文主要内容关键词为：大气污染论文,中日论文,启示论文,总量控制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年日本以第70号法律、第75号法律重新修订了《日本大气污染控制法》[1]，使得总量控制制度得到了长足的发展。总量控制制度在中国环境保护法中率先作出规定的，是1996年5月15日经修订后公布施行的《水污染防治法》[2]。2000年4月29日颁布的《 大气污染防治法》[3]，以法律的形式规定了大气污染总量控制制度，并陆续在地方性环 境法规中得到体现。2003年7月1日起施行的《排污费征收标准管理办法》更加强化了对 这一制度的实施力度。
1 两国总量控制立法实践比较与评价
1.1 总量控制区的规定
(1)日本《大气法》依据不同的行政级别和情势分别规定了内阁政令、总理大臣、环境厅长官在总控区划分中的权力和征询意见程序。我国总控区的划分权力则是在国务院和省、自治区、直辖市人民政府与国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门之间进行。
(2)对两国关于总控区划定立法的评价相似点为：第一，总控区所针对的是“遭受大气污染危险”的地区，或者“酸雨”、“二氧化硫污染严重”的地区。第二，在对法定职责的规定中，体现了中央政府、地方政府和环保行政部门的分工与协作。
区别在：第一，日本总控区所适用的大气污染因素除含硫氧化物外，还有烟尘、特定 有害物质及机动车废气；中国则主要针对二氧化硫，所涉及的污染因素少。第二，日本 是以内阁政令的形式规定含硫氧化物等指定烟尘的最高排放容量，所适用的环境标准则 以公害对策基本法的形式规定；在中国，其排放容量和环境标准则是由国家环境行政主 管部门制定，体现在技术立法的层次不高。第三，日本已将机动车废气的流动性污染纳 入及时总量控制的立法规定之中；而中国则不曾体现出。第四，日本在中央与地方的关 系的协调中体现出了中央对地方的意见征询，这样可以使总控区的规定更具可操作性、 便于地方执行；在中国则没有这种体现。
1.2 总量控制标准的制定
(1)日本的总量控制标准的制定有如下特点：都道府县知事根据总理府命令予以规定；依据不同情形规定控制标准类型；都道府县知事制定的排放总量控制标准，应公布周知、修改或废止此项标准时亦同。
(2)我国总量控制标准的制定有如下特点：国务院规定具体办法、条件和程序；国家规定特定的污染物排放标准或者总量控制指标；总量控制区内有关地方人民政府核定企业 事业单位的主要大气污染物排放总量；依据总控标准，如2003年7月1日起施行的《排污 费征收标准管理办法》。
(3)对两国总控标准规定立法之评价。总控标准是总控效果的衡量尺度和实施总控目标的技术性规范。两国在立法上的特点：
第一，日本法律规定在遵循烟尘总量降低计划原则的前提下，其总控具体标准交由各级政府依据总理令规定，其意义在于：能体现出地方特色，以便地方能灵活地实施总控目标；可以充分发挥地方在实施总控目标中的主动性。在中国，是由国家统一规定、由地方具体实施的模式，其结果是：能使国家在整体上保证标准的统一，从而便于监督、管理与评价；因缺乏地方特色而使得其标准在实施中并不一定适合于地方实际，从而使得其实施效率降低；这种模式所具有的不灵活性，并不利于地方政府探索总控立法的实践，使得与总控的区域性特点不相协调。
第二，日本在制定总控标准时，规定了公众参与，目的是便于使公众了解和理解标准，使标准更切实际和完善，更便于实施。因为，总控目标的最终实现有赖于公众参与。相比之下，中国在这方面的立法还未体现出来。
1.3 总量降低计划的拟定
(1)日本在拟定总量降低计划时表现出其独到之处，具体包括以下内容：拟定烟尘总量降低计划须考虑指定地区、特定工厂、计划的时效和方法等因素。规定了都道府县知事在制定计划时的征询意见、报告、公布周知和环境厅长官就计划提供必要的意见或建议的程序。及时制定总量控制区总量降低计划。在中国，国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量，主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。城市政府执行主要污染物排放总量削减计划。
(2)对两国总量降低计划之立法评价。日本立法特点：制定降低排放量的计划是地方政府的强制性义务；总量降低计划是一种动态的计划，要求根据总控区大气污染状况的变化及时修改；总量降低计划制定考虑到经济和社会发展状况及计划实施的时机和机制，使计划具有时效性；规定制定总量降低计划时应遵循征求意见、报告和公告程序；对机动车可能造成的严重废气污染建立应急降低计划。相比较而言，中国在总量降低计划立法方面则显得抽象化，只以总控指标的形式进行规定，责任不具体，不具可操作性。
1.4 实施总量控制的措施与罚则
(1)日本针对总量控制、规定了标准控制制度、申报监控制度、限期改进制度、机动车废气的及时控制制度、报告和检查制度、许可证制度、地方政府职责制度和无过错责任原则、惩役或罚金法则、单处罚金法则、“双罚制”等罚则。我国针对大气污染物总量 控制，规定了许可证制度、防治污染设施的强制配置制度、限期治理制度、总量排污收 费制度、定量考核制度等制度。
(2)两国总控立法中相关制度及罚则规定之评价。除机动车废气及时控制制度外，日本所涉及到的制度及罚则在中国的有关立法中可以找到对应项。所不同的是：日本在总控立法中明确规定了无过错责任原则，并将刑事立法中的惩役、罚金及“双罚制”引入其中；中国则没有该规定。日本的监督管理制度显得更完善，而中国类似的大气环境管理制度却未有效地运用到总控立法之中。日本对地方政府的实施行为提供了监督机制；中国则只将其纳入城市环境综合整治定量考核之中，只作为政府绩效的定性评定指标，并无实际上的职责要求。我国的总量排污收费试点及限期治理中的罚款制度是具有中国特色的一项有效制度，但需要发展与完善。
2 结论和启示
(1)总控制度的提出，是在大气污染防治和大气环境管理中的认识飞跃，即：从浓度控制到总量控制的飞跃；体现了大气污染防治和大气环境管理的一种新的理念，即：在经济向前发展的同时，从整体上使大气污染保持在一个较稳定的水平或削减。总控制度的实践为区域环境的整治、综合治理提供了观念、技术和政策实施的基础，同时也为重点污染源的治理提供了法律支持依据。
(2)进行总控区划时，两国都强调对硫氧化物污染的总量控制。但日本已注意到对氮氧化物污染的总控立法，1992年制定的《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》规定了削减汽车排放氮氧化物污染的综合政策。其原因是日本民用汽车的快速发展而使机动车排放的废气污染加重。我国民用汽车工业处于发展初期，随着中国加入了WT O，尤其是在中国共产党的十六大之后，我国民用汽车工业会加快发展，因城市化所导 致的因机动车废气污染的严重程度已不能等闲视之。历史上发达国家因汽车尾气污染而 引起的严重的光化学烟雾污染事件应当作为中国防治大气污染的前车之鉴。我国大气法 设专章提出了对机动车废气污染的控制，然而，对含氮氧化物污染的总量控制并未提上 议事日程。从酸雨产生的机理以及城市可持续发展的角度、或者是立法的前瞻性角度看 ，都有必要对其进行试行立法，可以将现行大气法中对机动车废气污染控制的规定与总 控规律结合起来，加强综合研究力度。
(3)日本立法规定明确的总控标准，并作了比较详细的分类。而中国只是规定总控指标 ，总量排污收费停留在试点阶段。日本依据大气污染总控区的划分及标准的规定，对制 定总量降低计划的职责和技术性事项进行了详细的立法规定。中国以有计划地控制或逐 步削减为原则，用指标的形式落实到环保模范城市考核中，计划的实施缺乏可操作性，法律责任不明确，法律保障不力。
从立法宗旨和立法效果考虑，我国应加紧对大气污染总控标准的制定进程，将总控指标进行细化、量化和标准化，将总量排污收费试点中行之有效的标准及时地以立法形式确认并加以推广。从总量上考虑对排污者进行收费，这样就可以逐步改变排污者所谓的“合法”排污而事实上不合理的现象，实现法律的公平和正义[4]。标准即规范，就是行为尺度，有了标准才能保证总控真正作到有法可依。中国应当将削减原则用具体的削减计划以量的形式体现出来，并且明确主体的削减责任，这样再结合总控标准就可以使得对政府官员的考核有据、责任有所归属；可以通过加强对大气法中的城市环境综合整治定量考核制度的执法力度，即强化执行监督，以推动大气污染总量的削减。中国的总控立法应走出传统立法中的宜粗不宜细的立法怪圈，为保证总控立法目标的实现和执法的效率创造条件。
(4)针对大气总控目标，日本大气法规定了数项制度和罚则，其中较有特色的规定体现在对机动车废气的及时控制、惩役或罚金法则、以及“双罚制”的规定之中。我国现行大气法中也有类似的环境管理制度是针对总量控制的，其中不同的是强制配置、定量考核制度。我们的对策应是：将现行大气法中行之有效的法律制度灵活运用到总量控制中、并予以完善，通过有效的制度运作保障总控目标的实施；关于刑事制裁能否用于我国总控制度中还有待深入研究。但是，我国可以加大行政执法的力度，形成对总量削减责任的追究机制。
(5)日本大气总控立法中很有特色的一点是，要求在规定总量控制区、制定总控标准和拟定总量降低计划时，有关“征询意见”、“公布周知”的规定，体现出了立法中的一种民主精神和参与意识。立法的民主原则是现代社会应当体现和遵循的基本原则，然而，这正是我国总控制度立法中的缺失。法的实施由法的适用和法的遵守两个环节构成，并且在很大程度上法的适用有赖于法的遵守的配合。调动各单位、公众的参与积极性，让其参与立法过程，可以让各单位、公众很好地理解立法的精神和法的规范，提高其守 法意识，从而能显著提高法的实施效率。因此，我国的总控立法应体现民主原则，以公 众参与的程序作保障。
(6)日本在总控立法中很强调都道府县知事的权力与职责，与中央政府的关系很明确，从而使得总控这一实际上带有地方特点的问题的解决变得容易。中国在总控立法中体现出来的则是中央权力集中，地方只有执行的义务，责、权、利不明，因而地方政府会缺乏积极性。因此，重新调整中央与地方的权力与责任分工，中央适当放权将有利于这一制度的实施。
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