农民工劳动力市场地位改善为何滞后？——内生性制度视角的研究，本文主要内容关键词为：生性论文,农民工论文,视角论文,劳动力市场论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出及研究意义
农民工是我国转型期出现的特殊群体，是我国长期以来二元经济和社会政策的产物。改革开放以来，随着农民工政策的放松，农民工人数逐渐增加。到上世纪80年代末90年代初，形成了蔚为壮观的“民工潮”。据国家统计局抽样调查推算，2005年，我国外出务工劳动力为12578万人，其中在地级以上大中城市务工的劳动力占65.1％；2006年我国农村外出务工劳动力为13212万人，比上年增加634万人，其中，转移到地级市以上的占64.7％，县级市以上的占20.2％；2008年末全国农民工总量达到22542万人，其中外出农民工数量为14041万人；2009年末全国农民工总量达到2.3亿人，其中外出农民工数量为1.43亿人。
农民工作为推动我国工业化、城镇化发展的一支新型力量，他们在为繁荣经济做出贡献的同时，也为社会带来许多挑战。大量在城镇从事第二、三产业的农村剩余劳动力是中国成为“世界工场”必要条件，支持了中国的“出口导向型”经济发展战略，为中国的经济发展做出了不可磨灭的贡献。而他们在劳动力市场上却处于底层，工资低下，工作条件差，工作不稳定，缺乏晋升空间，基本劳动权益也得不到应有的保障。虽然进入21世纪后，特别是2003年后，党中央、国务院高度重视农民工问题，取消了一系列针对农民工城镇就业的歧视性政策，改善了农民工就业环境。但在现实中，农民工的次级劳动力市场地位并没有太大改变，农民工在城市的社会融入步履维艰。和政策的改进相比，现实的改善严重滞后。本文试图从内生性制度和外生性制度的关系出发，对农民工劳动力市场地位改善的长期性和滞后性做出解释，并对国家如何完善农民工就业的外生性制度，以及抑制形成低效的内生性制度和引导形成高效的内生性制度提出相应建议。
二、农民工劳动力市场地位改善滞后的原因：内生性制度变迁滞后
制度有可能被精心设计和实施，也可能在自发的过程中逐渐演化，即制度会以两种不同的方式产生并变迁，可能会通过集体选择设计的方式产生并变迁，也可能以自利的个体之间相互博弈来逐渐演化形成和变迁。哈耶克把制度变迁的两种方式称为“建构的理性主义”和“演进的理性主义”；诺斯把其称为“强制性变迁”和“诱致性变迁”。根据形成和演进方式的不同，制度可以分为内生性制度和外生性制度。内生性制度是靠人类的长期经验形成的，是通过一种渐进式反馈和调整而逐渐演化发展而来的习俗、惯例和文化等。而外生性制度主要是由设计而产生的，是由一批通过政治过程选举出来，并高踞于社会之上的代理人设计出来并强加给社会的。设计良好的外生性制度不能排斥内生性制度，而要和高效的内生性制度相互补充，相互协调，共同起到有效配置资源，降低交易成本的作用。反之，则会使外生性制度和内生性制度互相冲突，使外生性制度流于形式难以执行。
本文所指农民工就业制度包括外生性制度和内生性制度。所涉及的外生性制度主要是指由国家的相关机构颁布的关于农民工就业的政策、法律和行政法规等。内生性制度主要指在外生性制度约束下，相关的利益主体在利益最大化条件下，相互博弈形成的现实的农民工就业的惯例和习俗。按照目前的外生性制度设计，农民工的劳动权益应该得到较好的保护，其劳动力市场地位也应该有所提高。但现实情况却并没有随着外生性制度的好转而有较快的改善。笔者认为，这和内生性的农民工就业制度变迁的滞后性相关。
1、“违规”就业成惯例，使农民工权益保障改善滞后
在改革开放后到2000年的20多年时间里，虽然国家对农民工就业从禁止农民在城市就业，逐渐放松到允许农民在城市就业，但仍然有诸多限制，有就业证卡的要求，有职业工种的限制等，这诸多政策限制使农民工在城市就业面临重重困难，增加了他们在城市就业的成本。对于诸多用人单位而言，招用农民工，不仅要经过相关部门的审批等繁琐的招用人程序，还要额外支付使用外来农民工调剂费等额外的成本。而使用外来农民工却比使用本地劳动力要支付的成本较低，在相关制度范围内仅社会保险费用一项就要低很多，且由于农民工的保留工资要低于本地城镇劳动力，所以工资会相对较低。所以在国家的诸多限制政策下，作为理性的用人单位，在遵守国家政策和不遵守国家政策之间做出对自己有利的选择。而同样作为理性的农民，面对巨大的城乡预期收入差异，会理性地选择进城就业，而面对进城就业的种种限制，他们也会在遵守和不遵守之间做出自己的选择。
假设在限制农民在城镇就业和限制企业招用农民工的政策约束下，企业和农民都有两种策略选择，即遵守国家的限制政策和不遵守国家的限制政策。表1是用人单位和农民在国家政策限制下的博弈分析。
如表1所示，在国家政策限制下，如果农民遵守各项限制政策，则他们要办理各种证件，缴纳各种费用等，而企业要遵守限制政策，也需要办理各种审批和缴纳各种费用，在这种情况下，他们都能得到5个单位的净收益；如果农民不遵守各种限制政策，而企业遵守各种限制政策，则农民工可以少缴纳各种费用，而被国家相关部门查处和处罚的可能性很小，所以他们可以得到较多的净收益，假设为7个单位，而企业若不遵守限制政策，则可以减少雇佣成本，而同样被国家相关部门查处和惩罚的可能性也很小，假设也为7个单位净收益；如果农民和企业都不遵守限制政策，则农民可以减少就业成本，企业可以减少用工成本，但农民的劳动权益可能因此会受到较多的损害，企业的员工稳定性也会较为难以保证，假设在这种情况下，他们的净收益都为6个单位；如果农民工遵守限制，而企业不遵守限制政策，则可以得到7个单位收益，若选择遵守，只能得到5个单位收益，所以不管农民的策略选择是什么，企业的最佳选择是不遵守限制政策。同样，不管企业的选择策略是什么，农民工的最佳策略也是不遵守限制政策。可见不遵守限制政策是一个纳什均衡的结果，而纳什均衡的结果是可自我执行的，非纳什均衡结果则难以执行。所以，农民工城市“违规就业”和“非法就业”就成为一种常态，成为农民工内生就业制度之一。这就使他们在劳动力市场中的地位类似于发达国家的“非法劳工”，企业即使对农民工劳动权益进行损害，农民工由于就业手续和证件不全，也不敢奋起维权，导致农民工劳动权益屡受侵害。由于这种内生性制度的自我执行性和变迁的滞后性，即使目前国家已经取消了相关的限制性政策，这种内生性的农民工就业制度也没有很快地和外生性制度同步得到改善。农民工依然更多地延续忍气吞声、消极维权的一贯做法，用人单位也依然对农民工权益保障消极应对。如果单靠相关的利益主体之间的博弈和经验积累使这种低效的内生性制度得到改善，显然需要很长时间。这就要求国家不仅要取消诸如限制农民进城就业政策等外生性制度，而且在制度设计中要通过外生性制度设计，抑制这些低效的内生性制度。
2、农民工就业搜寻的非市场化惯例，使农民工工作在“脏、苦、累”行业和职业中聚集
由于国家在总体上控制农民自行进城就业，所以，城市的正规职业介绍机构基本是不向进城的农村劳动力提供服务的，农民为了进入城市就业，内生出进城就业的亲缘和地缘介绍网络。而这种职业搜寻的亲缘和地缘网络正是农民相互之间重复博弈结果累积逐渐成为一种常态的内生性制度。
诸多调查资料也显示，农民工的职业搜寻大多数是通过利用亲缘和地缘关系网络获得的。据赵树凯的调查显示，在第一次外出就业中，76.8％的农民工的工作是由老乡或亲友介绍的，17.6％是自己闯出来的，4.6％是通过职业介绍所或参加人才交流会找到的，0.9％是通过招聘广告找到的。根据郑功成等在2006年的调查结果显示，进城务工人员中47.4％是亲朋好友介绍进单位的，36.2％完全靠自己找，6.2％是参加当地国家或学校有组织的劳务输出，2.4％是用人单位直接到乡里招工，3.2％是由中介机构介绍，2％是参加本村本乡的包工队，其余2.6％通过其他途径。这些调查都表明，农民在实践中都充分利用了亲缘和地缘网络获得工作。
由于内生性制度变迁的滞后性，使劳动力市场进一步完善受到影响。农民工就业的亲缘和地缘网络成为其就业的内生性制度安排，要改变这种状态就是要打破已经形成的制度。而这种制度是经过长时间的演化而形成的，在农民搜寻工作中起着节约交易成本的作用，一旦要打破，建立一种新的制度，也需要经过很长时间的演化才能逐渐被他们认可，逐渐起到节约交易成本作用。所以，这种曾经对农民工的职业搜寻起过重要作用的亲缘和地缘关系网络，在进入21世纪后，特别是2003年后，随着对农民在城市就业的限制制度的取消，制度内的中介组织逐渐对农民工开放，逐渐暴露出其低效的一面。一方面，由于对原有制度的依赖，制约着他们到正规中介组织找到更多的信息，更好地选择职业，而更多的仍是通过帮带，使他们的就业更多地集聚在相同的“脏、苦、累”的行业、企业和职业中；另一方面，许多农民工仍是首先通过亲缘和地缘而不是劳动力市场网络去搜寻工作，这种需求的缺乏，也使制度内的职业中介难以发挥功效，劳动力市场建设滞后，而不仅使农民工工作搜寻效率难以提高，而且又进一步制约了农民工工作可以选择的职业的多样化。对于这种曾经发挥过积极作用，但和正式的外生性制度相比显然有明显不足的制度，国家也应通过提供相应的外生性制度对其进行替代，或者尝试通过制度化的方式对其进行优化和改良。
3、外生性制度和内生性制度相互作用，使农民工次级劳动力市场地位固化
外生性制度限制农民工就业行业、工种，局限于次级劳动力市场地位，而违规就业的非法身份又使农民工权益难以保障，固化了他们的次级劳动力市场地位，使他们难以进入一级劳动力市场，失去职业上升渠道。而次级劳动力市场的工资低下，人力资本投资回报率低，使他们不愿也无力进行太多的人人力资本投资，更使他们难以进入一级劳动力市场。因此，农民工在劳动力市场上处于底层，更容易成为劳动权益受到侵害的群体，进一步固化了农民工次级劳动力市场地位。
三、发挥国家主导作用，完善农民工就业制度
由于农民工在劳动力市场的劣势地位很大程度上是长期以来限制农民在城市就业的外生性制度和相应的内生性制度的共同作用下形成的，虽然内生性制度是通过个体博弈和经验积累逐渐形成和演进的，其变迁具有滞后性，但内生性制度是在一定的外生性制度等规则和环境下形成的，所以，内生性制度依然可以通过国家的制度设计，通过改变外生性制度，进而改变内生性制度的博弈规则和制度环境，进而影响内生性制度的形成和变迁。所以，为保证经济社会的可持续发展，为了社会的公平正义，国家就必须在制度建设中起主导性作用，继续完善农民工就业及相关制度，以消除农民工在劳动力市场上的不公平待遇，提高农民工在劳动力市场的地位。
1、制度设计坚持自由流动、机会均等、适度倾斜原则
罗尔斯在《正义论》中指出，社会公正应体现为两条正义原则：第一原则是平等的自由原则，即每个人应该在社会中享有平等的自由权利；第二原则包括差别原则和公平机会原则。差别原则，即社会和经济如果不得不产生某种不平等的话，这种不平等应有利于最少受惠者的最大利益。公平机会，即在机会平等的条件下，职务和地位向所有人开放。《正义论》的正义原则体现了对弱势群体的保护和对实质平等的强烈要求，要求国家在制定公共政策时，应符合社会正义原则，维护社会正义，所制定的政策不能违背社会公正。
现阶段国家在制定农民工就业政策时，应遵守这些正义原则。首先，应遵守平等的自由原则，给予农民工流动就业的自由；其次，遵守机会均等原则，给予农民工平等的就业权利，所有职位都应向农民工开放，取消所有的限制性规定，特别是一些隐性的限制规定，因为这在客观上起到了限制农民工进入的作用；再次，遵守差别原则，由于在重工业优先发展战略条件下，制定的一系列城市中心的政策，以牺牲农村和农民的利益支持工业化，支持城市发展，所以，在原有制度设计下，农民是最少受惠者。而在改革开放后，为充分发挥比较优势，提供廉价劳动力，农村大量剩余劳动力又成为廉价劳动力的来源，在这个时期，他们又是劳动力市场中的最少受益者。虽然进入新世纪以来，他们的条件有所改善，但由于制度的路径依赖，他们仍然是城市劳动力市场中的最弱势群体，最少受惠者。所以，在长期的制度设计中，应对他们提供更多的服务和帮助，使他们可以通过社会认可的途径，通过自己的努力去获取体面的工作，获取财富、地位和权利，满足他们在社会层级中向上流动的愿望。这样，社会也就能不断地、稳定有序地实现进步和发展。相反，如果他们向上发展的正常渠道不通畅，则他们会觉得求变无门，失去希望，可能会采用过激的办法，铤而走险，制造社会冲突，以此去求取社会流动机制的被动调整。
2、统筹设计，完善外生性制度
提高农民工的劳动力市场地位，和整个农民工问题的解决是不可分割的，而整个农民工问题的解决，从根本上来说，只有加快城市化进程，减少农村人口，统筹城乡发展，最终消除城乡二元分割，则农民工问题可根本解决，农民工劳动力市场地位也将不再成为一个问题，但这需要一个长期的过程。就短期而言，由于我国农民工劳动力市场地位低下在很大程度上是国家政策的约束形成的，所以，国家不仅需要取消以往的不合理的政策，而且应通过各种方法矫正不合理政策下形成的内生性制度，还需要进一步完善相关制度，以填补转型期对农民工这一新型产业工人相关劳动权益保障制度的缺失。这就需要国家在制度供给中发挥主导作用。
在目前的经济发展阶段，国家的制度设计应主要从三方面努力：首先，应加大农民及农民工人力资本投资支持力度，提升农民工的人力资本总量，减少前劳动力市场的不公平；其次，进一步完善和规范劳动力市场，确保农民工在劳动力市场的公平待遇，使他们能够在劳动力市场上有多样的行业、职业选择的自由，有通畅的劳动力市场上升的渠道；再次，构建完善的劳动力市场风险防御机制，进一步完善农民工的社会保险制度，给予农民工真正产业工人的待遇。这是国家目前着力完善的，而且也是现实的制度需求。
3、抑制低效内生性制度，引导构建高效的内生性制度
由于外生性制度的实施最终要靠相关的策略主体去实现，在农民工就业制度的实施中，农民和企业等微观主体有其个体理性，并在个体理性的引导下做出相对理性的选择，形成相应的内生性制度。但由于个体理性对宏观和长期利益关注不足，有时会导致“囚徒困境”发生，使内生性制度在宏观层面看来，有时存在一定的效率低下和混乱。所以，在制度设计中，要充分考虑相关主体的目标和相关的内生性制度。国家设计的外生性制度必须和相关利益主体具有激励相容的效果，才能保证外生性制度具有可自我实施性。这就要求在制定外生性制度时，必须考虑相应的内生性制度，如果相应的内生性制度具有节约交易成本的效果，对整个经济社会发展是有效率的，外生性制度设计就要通过把这种内生性制度规范化，以提高其效率。如果这种内生性制度是低效率的，则在外生性制度设计中，应设法抑制这种内生性制度发挥作用，或提供相应的正式制度取代这种内生性制度，使其失去效用。具体到国家对农民工就业制度进行完善时，也应如此。
（1）制度设计要考虑内生性制度作用，对于低效的内生性制度要严加取缔。对于农民工就业的内生性制度，主要包括两种类型：一种是诸如“黑中介”、“非法劳务市场”等非法的组织和活动；另一种是诸如对农民工就业的歧视性的观念和习俗等，比如在用人单位招工中的户籍歧视和“先本地城镇职工、后本地农民工、最后才是外来务工人员”的观念等。对于这两种不同性质的内生性制度，国家在抑制其发挥作用时，采取的主要措施应该是不同的。对于第一种，首先在外生性制度设计中要对其严加取缔，但同时考虑到这种内生性制度存在是由于外生性制度的不足和欠缺，所以，在取缔的同时要通过制度内设计提供相应的服务，比如由公共就业服务机构向农民工提供免费的职业介绍，定期举行针对农民工的专场供求见面会等，并加强宣传，使农民工对此有所了解，并产生信任，这样就可以使“黑中介”、“非法劳务市场”失去相应的市场，进而不能继续存在下去。此外，一定要严加执法，加强查处力度和惩罚程度，增加这种内生性制度的实施成本，使其无法继续存在下去。对于第二种，由于是观念习俗性的，虽然不能通过国家颁布政策法规等直接加以取缔，并不代表国家对此无能为力。国家可以通过相关政策法规取缔在招工过程中的户籍歧视行为，特别是在招聘广告中直接写入户籍限制等歧视的行为。还可以尝试通过对农民工的特别倾斜政策以保护他们的公平就业权，比如对一定规模用人单位符合农民工的岗位规定相应的外来农民工比例等规定。同样，对这些规定也一定要加强执行力度。除了这些强制性规定外，还可以通过规范政府机关和国有企事业单位的雇佣农民工的行为，为其它类型用人单位起到一种示范效应，并通过对用人单位善待农民工的行为给予表彰等措施，逐步激励相关主体自觉去执行相关政策，以期尽快纠正一些用人单位以往对农民工权益侵害的惯例性行为。
（2）制度设计要考虑内生性制度作用，对于高效的内生性制度要适时使其转化为外生性制度，以进一步提高其效率。这种内生性制度主要有农民工就业中发展起来的通过“地缘”等关系寻求就业的方式。要看到这种方式节约交易成本和对人力资源配置的相对高效的作用，可以通过采取相应的举措，使这种内生性制度转化为更为正式的制度安排，比如可以通过劳动力输出地政府出面在当地劳动力流入比较集中的城市建立劳务输出机构，通过和当地的劳动行政部门和用人单位建立联系，收集相关的就业信息，及时组织输出地有外出就业意愿的农民外出就业。在我国产业结构升级和经济结构转型的大背景下，各地劳务输出机构应积极预测农民工流入地的产业结构发展趋势，并适时引导外出务工农民进行相应的培训，提高他们就业的质量。通过制度化的公共就业服务替代原有的通过零星的“地缘”方式介绍就业，显然效率要高。
四、结语
由于农民工劳动力市场地位在很大程度上是由于国家的外生性制度设计及相关的内生性制度作用下共同形成的，而内生性制度变迁的滞后性导致了农民工劳动力市场地位改善的滞后。这就需要国家在制度设计中，在取消对农民工就业的限制性政策，加强对农民工的劳动权益保护的同时，更要关注如何通过制度设计，改善内生性制度的博弈规则和制度环境，以抑制那些低效的内生性制度的形成和继续发挥作用，使高效的内生性制度进一步发挥其效用。