地方政府生态环境损害责任终身追究制度研究
孟泽茗 湘潭大学
摘要： 生态环境责任追究制是生态环境可持续发展的重要保障。美化生态环境，走可持续发展道路，是我国建立生态文明制度体制的重大目标，其中一个很重要的步骤就是建立领导干部生态环境损害责任终身追究制度。十八届三中全会首次提出：“建立生态环境损害责任终身追究制。”接下来在十八届四中全会中又强烈提出要按照全方位推进依法治国的需求，生态环境的保护依赖于严格的环境保护制度；应当确立对重大决策进行终身追责制度和责任倒查机制。本文从地方政府的视角出发，围绕生态环境损害责任终身制的基本内容及重大意义，对地方政府生态责任追究制的实施困境和完善路径展开论述。
关键词： 生态环境损害责任终身追究制度；研究
一、生态环境损害责任终身制的基本认知及重大意义
地方政府对生态环境所负的职责，指的是地方政府在所管辖的地方发展的过程中，遵守可持续发展的战略，对管辖地区有保护和治理、维护和调节生态平衡的职责，和领导管理当地企业、民众以及第三组织共同参加保护及治理环境，确保地方生态可持续良好发展的责任。
首先我们观察混合数据(pooled data)中各变量与主观幸福度的相关性。由于OLS和Ordered model得到的结果并无实质性差异(Ferrer-i-Carbonell and Frijters, 2004)，本文采用OLS方法得到混合回归结果。从表2回归结果中可以看出，健康、婚姻状况、教育、工作、性别和年龄等人口学变量都对主观幸福度有显著影响。这一研究结论与幸福经济学文献(如Easterlin，2002，温晓亮等，2011)的研究结论基本一致。
(一)生态环境损害责任终身追究制的界定
生态环境损害指的是由于环境和生态遭到破坏而导致的一些环境不好的变化，比方说环境质量走下坡路、自然资源面临枯竭、生态调节功能失衡等等。本文所讨论的领导干部生态环境损害责任终身追究制是指，因党政领导干部未尽职做好自身职责范围内的环境保护工作，导致所负责辖区内环境恶化以及出现某种程度的环境事故，所以对其实行终身追究责任的一种机制。
(二)生态环境损害责任终身追究制的意义
第一，走科学发展道路，确保经济社会可持续发展。
"科学发展观”是于2003 年提出，并且确立了"五个统筹”的发展方法，使得人和自然和谐发展到达了一个新的阶段。改革开放以来，经济飞速增长，但是付出了巨大的代价，二氧化碳等污染物年排放量据世界前列，环境污染事件频发，生态环境质量急剧恶化，严峻的污染形式已经成为经济发展的巨大阻力。党的十八届三中全会通过的《决定》中指出在生态文明建设层面要实行最严厉的源头保护制度以及责任追究制度……重塑正确政绩观。干部任期制以及政府各级相关考核评估机制缺乏科学性，从而造成一些地方干部把“发展就是硬道理”的正确方针，错误、片面的诠释为“增长了GDP 就是硬道理”，片面追求政绩，不惜通过消耗、浪费、破坏生态环境资源为GDP 发展铺路。同时，某些生态问题并不是当前就会出现，有的生态问题还有一定潜伏期，这样造成相关问责程序难度加深。此外，还出现某些权力被滥用，权责不对等诸多问题。
2.生态责任追究流程不健全、责任对象不明确、界定范围清晰
3.政府官员环境保护责任意识淡薄、价值理念不明确
二、地方政府生态责任追究制的实施困境
三峡职院机制专业自实行“因材施教、分层培养、工学交替、强化技能”人才培养模式以来，学生就业率保持在95%以上，学生技能水平和创新能力得到较快提升，先后获得湖北省大学生机械创新设计大赛一等奖二次、二等奖一次，获得国家专利三项，参与企业技术开发多项。
完善地方政府生态追究制度，只能从一系的列法律法规的制定入手，让生态文明建设的相关标准规范化，才能保证主体追责对象的生态环境责任机制有效落实，生态环境的可持续发展才能有保障。一是发生比较严重的生态环境破坏事件，并被确认无疑的，将对地方政府相关干部进行终身追究，不管追责主体是否仍然任职。二是对利用职权阻碍环境保护部门及相关单位进行环境监察和生态协调的政府工作人员，要依法依规进行追责问责。
第二，使权力行使者科学决策。许多环境污染看似是企业造成的污染，其实源头应该属于政府的责任，例如在日常监管中放纵相关企业进行破坏生态环境的行为，审批高污染建设项目等，严重忽视了环境保护。因此科学性的决策，对于环境损害责任的终身追究、制约和防止权力的失控具有重要意义，此外也是促进地方政府及其主要领导科学性决策、依规依法的重要保障之一。
这就要求企业必须从上至下提高风险防范意识，重新优化、细化、，改善企业内部各项业务流程。例如：企业可以将风险管理作为一项长期阶段性的管理工作，在潜移默化中加强对风险的防范意识、提升抵御风险的能力。再例如：由于各企业所处的相关风险存在差异，这就要求企业必须选取真正适合企业自身长期发展的风险管理形式和工具，不断提升企业的风险防范水平。另外，风险防范与管理并非一蹴而就，需要企业拥有长期的、高效的管理制度。
一是欠发达地区支出压力大，低保资金保障难。低保政策法规制定权在中央，但资金供给由地方承担，经济发达地区可以承受，而且还可能提高低保发放标准，欠发达地区则支出压力较大，造成低保资金发放的地区差距较大。经济相对落后的地方希望中央财政通过专项转移支付或一般转移支付保障低保资金需求，增加对地方财政特别是县级财政的转移支付，客观上，存在对中央财政的财力依赖。
某些地方政府长期以来“GDP 英雄论”的政绩观，造成政府无视生态环境的严重损害以及资源的巨大浪费。许多领导力图自己的政绩，不顾老百姓意见、弄虚作假、破坏生态环境，大肆宣扬一些“面子工程”。同时，一些地方财政力图短期的GDP 上涨，反市场规律、经济学规律而行之，造成地方负债巨大。价值理念指导的失位，地方干部没有在工作中发挥出自身最大能力、恪尽职守，将外部的环境压力转换成内在自觉维护生态环境的动力。
三、生态环境损害责任终身追究制度的完善路径
1.完善相关法律法规，迅速推出相关配套制度。
虽然我国早已规定，地方政府应该对自己负责的区域的环境质量承担责任，但没有有关的追责制度匹配，对于在生态保护方面失职的地方政府机构、单位或个人的追责内容、追责主体、追责方式都缺乏明确的规定，这必然会造成实际追责效率低下，忽视了生态追责的行政效应及社会效益，导致政府出现信任缺失，地方政府施行生态责任追究机制的预期目标没有达到。
1.生态环境损害责任终身追究制有关法律制度不健全
党规、部门规章、地方性法规以及各类规范性文件都有涉及生态环境损害责任终身追究的规定，但一些问题还是比较凸显：一是近些年出台的环境法很零散，还存在着中央与地方间的法律法规配比不一致。二是现在的规范生态环境损害责任终身追究制的部门规章效力层级偏低，而且地方法律规章适用范围也特别窄。
2.提高责任追究主体素质，规范责任追究行为
一是加强给那些相关追责对象的教育，增强责任追究主体的责任精神层面意识；二是深化对生态责任追究主体人员的思想德育以及针对主体行为的强力监管，保证责任追究顺利进行；三是对社会进行文化建设总体提升，营造“保护环境，人人有责”的文化氛围，加强各级干部以及人民群众的生态保护意识，保障好责任追究过程不受人情规则等因素影响，加大生态环境方面的追责效率，促进生态文明建设。
3.政府明确权责清单制度
所谓权与责是相等的，有权力的加持必将有责任的义务。政府明确自身权责清单制度，将有效的梳理清楚各个部门、各个层级之间的权力与责任关系，凸显各个层级间政府的服务以及管理的特点，有效提升追责环境的效率。
自2015年起，在湖州市吴兴区埭溪镇、妙西镇，长兴县煤山镇、和平镇等基地进行经营模式的应用，竹农反映各地的冬笋产量都有明显提高，产量均达80 kg/667 m2以上。为进一步验证竹农反映的应用效果，2017年又在吴兴区妙西镇关山进行实地跟踪验证，选择4块样地：人工垦翻、机器翻耕各2块，每块样地面积为25 m2；于2018年1月18日采收冬笋，采取林地全翻垦，深度15 cm，取出全部冬笋，现场实测冬笋产量。调查结果显示(表1)，冬笋平均产量为119.63 kg/667 m2，平均产值达2 243.00元/667 m2；加上春笋产量，平均产值可达4 784.00元/667 m2。
参考文献：
[1]李莹.建立生态环境损害责任终身追究制[N].中国环境报,2014-02-10.
[2]黄爱宝.建设资源节约型和环境友好型政府研究[M].北京：人民出版社,2011,4.
中图分类号： D922
文献识别码： A
文章编号： 1001-828X(2019)024-0318-01
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