我国农村社会保障体系的理性选择，本文主要内容关键词为：社会保障体系论文,理性论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1006 —3544（1999）03—0024—03
一
建国50年来，特别是改革开放20年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农民的生活质量与生活水平有了很大的提高，农村各项社会事业都有了很大的发展，这是不容置疑的。与此同时，我们不应忽视农村的另一面，长期以来，我国的农民游离于社会的保障网外，他们的生、老、病、死基本上由个人或家庭来承担（虽然很多时候无力承担）。长此以往，将不利于我国的社会主义现代化事业的建设，不利于提高我国全民族的素质，不利于社会的繁荣与稳定，也不利于社会主义优越性的发挥。我国社会主义的生产目的是满足人们日益增长的物质和文化生活需要，而维持生活是一种最低层次的需要，没有维持生活的资料，人就不能生存。因此，我们必须有一种机制来保证农民最起码的生存需要，这种机制就是在农村建立社会保障体系。建立农村社会保障体系还基于以下事实：一是我国农村人口老龄化问题非常突出。根据1990年第四次人口普查，我国农村60岁以上的老龄人口7285万，占农村人口的8.2%， 另据预测它还将以每年3%的速度递增，到本世纪末，农村60 岁以上的人口将接近1亿。劳动人口与老龄人口的赡养比将由现在的6∶1下降到4∶1。到下一世纪还将进一步下降，而且， 随着农村大量青壮年农民流入城市，农村的老龄化问题进一步凸现，农村老龄人口的养老、医疗问题将更加严重；二是随着人口总数的增加，人均耕地的减少，农村对土地的可依赖程度将逐渐降低，单纯依靠土地来保障生活问题已受到严峻的挑战。三是随着计划生育国策的实施，农村家庭结构小型化，未来家庭的负担特别是养老负担将使家庭不堪重负。四是由于合作医疗在农村许多地区已名存实亡，农民完全自费医疗，使得不少贫困的农民得不到基本的医疗，因病致贫、因病返贫的现象层出不穷，“小病抗，大病等着见阎王”也经常可见。五是我国还有5000万农村贫困人口，另外还有相当数量的家庭因收入低、负担重，只能勉强维持生活甚至通过“借”、“讨”来维持生活。
二
建立农村社会保障体系虽刻不容缓，但必须慎重，必须建立一套适应我国国情和生产力水平以及人们社会文化心理特征的体系。从世界各国情况看，大范围地解决无固定收入社会成员的社会保障问题尚无成熟经验。一般一个国家的社会保障制度覆盖于农民，都是处在该国的工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高阶段。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国的人口总数已不占绝对多数。而我国是一个农民占全国总人口的75%左右，占世界总人口16%，且农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段。如果按照上述的经济发展的自然进程，中国农村社会保障制度将要在很长一段时间后，才能逐步建立。建立农村社会保障体系已刻不容缓，我们不能等条件完全成熟再着手建立，而应根据现有条件建立适应现阶段我国农村现实的社会保障体系。
表1 1997年我国各地区农村居民人均纯收入 单位：元
地 区人均纯收入地 区人均纯收入
北 京 3661.68 安 徽 1808.75
天 津 3243.68 福 建 2785.67
河 北 2286.01 江 西 2107.28
山 西 1738.26 山 东 2292.12
内蒙古 1780.19 河 南 1733.89
辽 宁 2301.48 湖 北 2102.23
吉 林 2186.29 湖 南 2137.06
黑龙江 2308.29 广 东 3467.69
上 海 5277.02 广 西 1875.28
江 苏 3269.85 海 南 1916.90
浙 江 3684.22 重 庆 1643.21
四 川 1680.69 甘 肃 1185.07
贵 州 1298.54 青 海 1320.63
云 南 1375.50 宁 厦 1512.50
西 藏 1194.51 新 疆 1504.43
陕 西 1273.30 全 国 2090.13
数据来源《中国统计年鉴》，中国统计出版社，1998年。
从国家财政状况来看，90年代以来，国家财政一直是收不抵支，困难重重（见表2）
表2 我国财政收支情况 单位：亿元
年份 财政收入财政支出收支差额
1990 2937.10 3083.59 -146.49
1991 3149.48 3386.62 -237.14
1992 3483.37 3742.20 -258.83
1993 4348.95 4642.30 -293.35
1994 5218.10 5792.62 -574.52
1995 6264.20 6823.72 -581.52
1996 7407.99 7973.55 -529.56
1997 8651.14 9233.56 -582.42
数据来源《中国统计年鉴》，中国统计出版社，1998年。
三
从一个人的最低需要出发，我国农村的基本现状是：农民住的问题已基本解决，行的问题也不大或不是急需解决的问题，对于吃、穿问题，大部分人也已基本解决，但确有一部分人，长时间或在一段时期内没有得到解决，老有所养虽都担忧，但在目前问题还不突出，最突出的问题是病有所医不好解决。
从我国农村居民人均纯收入来看：（见表1 ）我国各地区经济发展很不平衡，高于全国农村居民人均收入的省份有14个，低于的有16个，人均收入最高的上海是最低的西藏的4.4倍。
以上分析我们可以得出以下结论：一是农民迫切需要解决的是病有所医的问题；二是应当建立最低生活保障制度，切实解决部分人维持生活的吃、穿问题；三是由于各地经济状况发展不平衡，全国不可能实行统一的农村社会保障体系；四是由于国家财务有限，不可能拿出多少财力来支持农村社会保障体系建设。
笔者认为我国农村的社会保障制度建设应该进行理性选择，以建立农村最低生活保障制度为切入点，以合作医疗的重建和恢复以及实行大病费用社会统筹为突破口，继续重视家庭养老功能并大力开展商业性养老保险。
四
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度，它把原来不规范的社会救济制度化、规范化。有了它就能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，保证《宪法》赋予农民生存权利的实现。同时，它还是促进农村经济发展的重要条件。
目前，我国农业正在由传统农业向现代农业转变，要加速这一转变必须使大批劳动力向非农产业转移，土地合理流动起来，实行土地适度规模经营。然而，现阶段，对于广大农村来说，土地是其最大的生存保障。在没有其它保障的情况下，他们宁将土地撂荒也不转让，因此，要使大批劳动力转向非农产业，土地合理流动起来，实行土地规模经营，必须建立农村最低生活保障制度来保障农民得到基本生存条件。另外，建立农村最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在，因为在农村社会保障体系中，社会保障部分需要具备一定的经济条件，目前就一般农村而言，条件尚不具备，社会福利（广义）条件更高，而农村最低生活保障制度是对农村全体成员的最低生活保障，不仅经济发达地区需要，经济落后地区也同样需要。而且它能直接、及时、最大程度地解决广大农民群众的生活困难问题，相比较而言，它比较容易建立，经济条件的好坏不是决定因素，只能决定建立水平的高低。因此，应把建立农村最低生活保障制度作为建立农村社会保障体系的切入点。
五
由于农村的合作医疗制度在全国的绝大多数地区已名存实亡，虽经恢复和发展，目前覆盖面尚不足10%，再加上长期以来国家对农村医疗卫生事业投入不足，农村医疗卫生事业基础十分薄弱。另外，由于绝大多数的农村人口缺乏健全的卫生服务网和完善的医疗保障制度，使得长期以来农民看病难、看不起病、因病致贫、因病返贫的问题普遍存在。
病有所医是维持一个人生存的基本条件之一，必须得到重视和保护。联合国提出了“到2000年人人享有卫生保健”的目标，我国政府对实现这一目标做出了承诺，现在距离本世纪末已为时不远。
农民的医疗保障体系不可能按照城市公费医疗体系建立，因为其弊端很大，国家已在试点的基础上出台了新的医疗保险制度，笔者认为农村的医疗保障体系应该在重建和恢复合作医疗的基础上，实行大病费用社会统筹。
农村合作医疗，早在50年代就出现，是深受群众欢迎的，具有强大的生命力。80年代以来，农村集体经济的形式发生变化，合作医疗未能适应新的形势而处于低谷。据有关资料统计，全国仍有5 %的行政村保留合作医疗，之所以能保留，是因为它能给农民带来很多好处，解决了农民发生疾病的多种困扰，减轻了农民因疾病造成的精神压力和经济压力。当然重建和恢复合作医疗不应仅仅是原来的翻版，应该把握以下几点：第一，要在政府组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。第二，要建立以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持的筹资机制。第三，要因地制宜地确定合作方式和报销比例，逐步提高保障水平。第四，要加强科学管理和民主监督，使农民真正受益。
由于合作医疗基金和医疗水平有限，为了能在更大范围分散风险，应在农村建立大病费用社会统筹机制。因为大病治疗时间长，所需费用高，为使农村居民大病能得到治疗，应该通过立法强制实施大病医疗费用社会统筹。对于属于大病的病种，其费用一律实行社会统筹。可根据以往大病的发生率、费用情况和发展变化趋势，测出人均缴费。凡参加大病费用统筹的人，均由社会保障机构发给大病治疗卡，病人可持卡到有关定点医院进行治疗，所需费用除按规定由个人负担一定比例外，由社会保障机构与定点医疗结清。
六
至于农民的养老问题，笔者认为尚不是马上必须解决的问题，长期以来，农民养老都是以家庭为基础和主体。家庭养老是中华民族的传统美德，赡养父母，无论从伦理道德还是从法律规范上讲都是儿女们义不容辞的责任。特别是1996年10月开始实施的《中华人民共和国老龄人权益保障法》，对老龄人被赡养的权利做了明确规定，使家庭养老再一次以法律的形式得到确认，应该说农民能够老有所养。当然现阶段，由于时代的变迁和各种思潮的影响，家庭养老的确受到了挑战，也存在一些问题，如拒不赡养、虐待、遗弃老人的现象屡屡发生，一些老人生活质量差，未能分享社会发展成果等等，已有很多学者从不同侧面分析了家庭养老的一些弊端和困境，指出了建立农村社会养老保障体系的必要性。笔者认为这些理论探讨是非常必要的，也可能是以后农民养老的发展方向。但就目前而言，由于农村生产力发展水平不高，农民尚没有多大能力来参加养老保险，特别是在农村施行的是完全积累制的养老模式，在国家和集体无力扶持的情况下，要农民参加养老保险，实行社会化养老，只能是一良好的愿望。从民政部1992年以来向全国推行的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》来看，由于投保档次普遍偏低，难以保障基本生活。到1997年10月，全国8000多万人投保120多亿元， 人均只有146元（注：资料来源：《经济研究资料》1998年第5期16页），而且这百余元还是几年来累积数。按照这样发展，很难保障参保者老年的基本生活。由此，笔者认为在目前的情况下，农民养老还是应该坚持以家庭养老为主，充分发挥农村基层组织的作用，既要宣传敬老养老的美德，又要发挥监督作用，对于拒不赡养、虐待、遗弃老人的错误行为，基层组织应主动出面调解、干预，对于构成犯罪的，要及时提请有关部门绳之以法，从而营造一种养老、敬老的良好社会风气。
当然，由于家庭养老的确存在一些问题和困难，应该在农村逐步建立一种社会养老保障制度，以保证农村老年人的基本生活。但农村的社会养老保险制度，究竟采取什么形式，是一个确需认真研究的问题。笔者认为在目前的情况下，农民的社会养老保险制度的建立，应以鼓励农民参加商业性养老保险为主。其理由如下：一是商业养老保险本身就是社会保障体系的一个组成部分。二是目前农村经济发展不平衡，而商业性养老保险适应性强，它能适应不同的经济发展水平。三是农村的社会保障组织不健全，经费困难，组织实施难度较大，而商业保险公司触角已遍及社会的各个角落，且在农村开展养老保险已有多年，只要政策允许，它是能够把农民养老保险发展壮大起来的。四是由政府组织农民养老保险，政府要承担最后责任，在组织监督不力，资金运用不畅的情况下，风险太大，而商业保险公司由于监管体系比较健全，资金运用比较有效，养老金的安全增值是有所保证的。五是由于目前农村多数地区的情况是虽举办农民养老保险，因集体无力补贴，群众积极性不高；不强制，农民不愿参加；强制将影响干群关系，成为不稳定因素。而商业养老保险是本着自愿原则，集体可根据自己的经济实力灵活地给予补助以鼓励农民参加。
值得一提的是，在农村开展商业养老保险，其条款设计必须考虑到农民的实际情况，由于年龄并不是农村老年人退出生产劳动的界限，他们是随其自身身体状况的变化而逐渐丧失劳动能力的，从丧失劳动能力到离开人世这段时间很短，因此，条款设计中，可将领取年龄适当提高，这样缴纳的养老费用将减少许多，还将有利于更多的农民参加养老保险。
收稿日期：1999—03—29
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