政策性计划：加速产业结构调整的有效手段，本文主要内容关键词为：政策性论文,产业结构调整论文,手段论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济改革取得世界瞩目的成就，财政货币政策等宏观调控取得重大进展，但中国经济也面临从未有过的消费不足等困难，所有这些要求我们再次审视财政货币政策操作中的经验与不足，参照国外运用政策性计划的成功经验，探索市场经济中宏观调控的规律和新的有效手段。
一、政策性计划：产业的联系法
政策性计划是市场经济中重要的宏观调控手段，是指导性计划的最高形式。
1.指导性计划的高级形式
指导性计划的历史起点可以追溯到1946年法国计划，至今已有五十多年的发展历史。曾经在16个欧洲国家以及日本普遍运用，以后进一步广泛被运用于新兴工业国韩国，以及发展中国家如印度、加纳等。指导性计划形式经历了契约性、预测性向政策性计划的深刻转化。政策性计划是指导性计划的最高形式。
法国经济学家马赛（Pierre.Masse）是契约性计划理论创始人。他指出，市场经济制度的主要缺陷是不能克服个别决策者之间对未来预期的不协调，使经济中出现生产不足和过剩。因此他主张通过计划契约制度签定各种供需合同来协调全国的个别决策。以后契约制（合同制）成为法国计划的重要内容，并被很多国家仿效。
预测性计划是指政府把经济发展的计划目标作为预测，提供给社会各个经济实体，引导各界向计划方向努力。预测性计划并没有实现计划目标的政策措施，仅仅发挥天气预报的作用，与后期政策性计划有较大区别。因此一些经济学家称之为“非干预性计划”。
西方国家的契约性、预测性计划大致发展到60年代，进入一个新的时期，即政策性计划阶段。日本从国民收入倍增计划开始，（注：百百合等：《国民收入倍增计划是日本首次采用的具有政策性的计划》，《经济计划论》，魏杰译，陕西人民出版社，1986年，第36页。）法国则从第六个五年计划开始。（注：法国第六个五年计划以库尔比受竞争理论为基础。“受竞争经济理论——完成了计划原理（主要指预测性目标——笔者注）与经济政策制订的结合”。见车耳著：《第三条道路——法国经济计划化的理论和实践》，辽宁人民出版社，1988年。）
所谓政策性计划是，“根据对国民经济的综合预测而指定的经济目标和实现目标的经济政策体系的总和。”这就是说，与预测性计划相比，不仅制订计划目标，发挥预测、提供情报的作用，还进一步运用货币金融政策、财政政策等各种手段，引导企业实现目标。
政策性计划理论可以追溯到法国经济学家库尔比受竞争理论的问世。库尔比首次提出，为了实现法国工业化现代化目标，提高国际竞争能力，必须建立实现目标的政策体系。根据法国情况，在第六计划中制订了减轻受竞争部门的税收政策，延长受竞争部门的贷款期限以及降低贷款利率等金融政策等，第一次把计划目标和政策手段结合起来，“完成了计划原理与经济政策制订的结合”。（注：法国第六个五年计划以库尔比受竞争理论为基础。“受竞争经济理论——完成了计划原理（主要指预测性目标——笔者注）与经济政策制订的结合”。见车耳著：《第三条道路——法国经济计划化的理论和实践》，辽宁人民出版社，1988年）
政策性计划理论的最后完成，应归结于J.丁伯根（J.Tinbergen）的经济政策学对指导性计划理论的贡献，是以经济政策学原理被引入计划理论、并成为其不可分割的组成部分为标志。
在丁伯根以前的经济学家仅仅从经济政策与计划的关系、经济政策在计划中的地位阐述指导性计划性质，并没有阐述经济政策目标与工具内在规律的理论，特别是作为计划可操作的财政金融政策工具的量化理论和模型。作为计量经济学创始人的J.丁伯根创立的经济政策学，以政府的经济政策规律为研究对象。该理论在研究财政金融等政策的特点规律的同时，把研究重心置于目标与目标之间、目标与政策工具之间、政策工具与工具之间的协调。丁伯根长期担任荷兰中央计划局局长，他把经济政策学原理引入计划理论，克服了库尔比受竞争理论的局限性，完成了计划目标与财政金融政策工具的定性和定量的统一，使指导性计划真正从预测性转变为干预性计划，从初级形式进化到高级的形式，使市场经济的指导性计划理论趋于完善。因此丁伯根经济政策学的引入，展开了市场经济计划理论崭新的一页。
随着指导性计划从预测性向干预性的发展，经济政策在计划中的地位日渐突出。以研究不发达国家经济著称的威廉·刘易斯指出：“发展计划中至关重要的不是数字而是政策。”“人们完全可以制订一个数量化的计划，但缺少必要的政策，这类计划可能一无所获”。他还说：“发展计划的质量取决于它提出的政策质量，而不是他计划工作的数量和质量”。由此他得出的结论是：“经济政策是计划的本质。”高度概括了经济政策在指导性计划中的地位及作用。
正因为如此，不少经济学家是从政策学观点给指导性计划下定义的。J.丁伯根称指导性计划是“计划性的经济政策”。罗森斯坦.罗丹明确认为：“指导性计划是有明确目的和具体手段解决矛盾的综合性经济政策的别名。”
政策性计划的特征可概括为，一是计划目标与政策工具的协调，财政金融等政策工具成为计划目标实现的可靠保证。这是政策性计划与预测性计划的最大区别。二是经济政策模型实现了计划目标和财政金融工具定性和定量的高度统一。经济政策模型是制订经济政策的数学方法，在政策性计划中，计划目标与政策工具是通过经济政策模型以定量形式得以协调的。经济政策模型运用最广的是法国计划，而在经济政策学创始人丁伯根所在国荷兰的计划中更有所体现。经济政策模型通过求解与目标工具相关方程，揭示目标和工具内在逻辑关系，使计划目标和政策工具得到定量结合，因此是政策性计划性质的充分体现。三是政策性计划成为产业发展最广泛的协调和联系法，以下就第三特征做重点分析。
2.政策性计划对产业结构的协调
（1）计划调节产业结构的基础
政策性计划最为显著的特征之一，是加速对一国产业结构的调整与优化。
美国经济学家W.列昂蒂夫（注：见W.列昂蒂夫：《国家经济计划的方式和问题》.转引自百百和等著：《经济计划论》.魏杰译，陕西人民出版社，1989年。）和E.夏普曾经从产业角度，重点阐述了政策性计划对产业的协调作用。他们认为，凯恩斯财政金融政策调节和政策性计划调节有着重要区别。凯恩斯主义是从总供给和总需求的总量概念分析和调节国民经济的，而政策性计划是按照产业联系的计划体系，是以产业间和部门间特定供需关系为基础的一种“产业联系法”，是对全社会资源分配制订长期的目标，并制订实现目标各种相应的财政金融政策，因此政策性计划是财政金融政策与计划的高度协调机制，是市场经济中产业结构最有效的调节形式。
政策性计划这一特性，根源于计划调节的基本性质。现代经济中各国普遍采用了财政金融政策的调节，但在长期政策调节中出现了两种干预的分流，即计划性政策调节与非计划性政策调节。美国经济学家阿兰.G.格鲁奇（Allan.G.Gruchy）根据这一状况把所有国家分为计划国（法国、日本、瑞典、挪威、荷兰等）和非计划国（美国、加拿大、德国、英国等）。两种调节方式的共同点是，政府对企业没有直接的行政约束力，而是运用财政金融等为主的政策工具引导企业实现政府的经济目标。从这个意义上说，两种干预没有本质差别。正如C.格鲁奇所指出，两种政策干预的主要区别“是程度问题，而不是性质问题”，“当干预的范围扩大到一定程度而带有全面性时，就可称为计划。”（注：阿兰.G.格鲁奇：《比较经济制度》，中国社会科学出版社，1985年，第72页。）可见全面的政策调节，就成为计划。正是计划调节的这一基本性质，决定了政策性计划有可能对产业结构的各行各业供需关系进行全面调节。
（2）对各产业目标的预测
政策性计划对产业结构的调节首先是对各产业目标预测。计划当局凭借其所处的宏观地位，对各产业部门进行价格、产量、消费量以及就业人数的预测，建立各产业之间需求和供给的平衡关系，建立全社会产业部门的合理比例关系，据此提出产业结构政策目标。其中可分为：
第一、基本产业目标的预测。国家或地区把宏观总量目标分解到以产业为基础的各个部门，体现了计划对产业全面的预测和协调作用。法国第六第七计划采用了实物——财政模型，把法国经济分成三大类进行预测。第一类：国民经济重要部门，包括农业、能源、运输、电讯和住房服务部门；第二类受保护部门，包括农工业和食品工业、商业、公用事业、建筑和公共部门；第三类：受竞争部门（出口部门），工业。这一预测提供了社会对各产业发展的需求，最有效地克服部门各单位对市场需求的盲目性或局限性。
第二、多行业多部门目标预测。
在基础产业基础上进一步扩大产业预测范围，扩大到各行业各部门的目标预测。法国DMS模型对产业预测扩大到12种产品13个部门，进行了详细的分类。以后又把预测范围扩大到36个行业，进一步形成外围模型。该模型用于检查每个行业中期供求情况、企业的价格和投资变动情况，与DMS模型一起，成为产业定量分析以及制订产业政策目标的重要基础，在各行业各部门之间建立目标之间的联系。
第三、地区产业目标预测
地区产业结构是产业结构重要组成部分。地区产业目标的预测，不仅有助于协调各行各业的供求，而且有助于协调地区产业分布的合理化，避免全国性产业竞争的恶化。在法国的目标预测模型中，地区模型占很大比例。地区化预测模型包括地区就业预测、家庭收入预测、人口预测等等。日本国民收入倍增计划中的地区产业结构的计划有：以消除地区差距为主的“全国综合开发计划”、“新产业城市建设法”和“落后地区工业开发促进法”等等。
（3）制订实现产业目标的政策手段
在完全竞争的市场经济中，产业结构调整是通过自发调节完成，其过程非常缓慢并以企业的不断退出倒闭、生产力的损失为代价。市场经济中政策性计划同样不能直接干预企业内部活动，而是通过各种财政金融政策从企业外部实行产业结构调整的。因此，政策性计划除了有计划目标体系以外，另一重要组成部分是制订各种财政金融等政策工具，以极快的速度和手段确保产业政策目标的实现。这正是政策性计划加速产业结构调整优化的关键所在。政策工具主要包括：
第一、财政税收工具：与货币金融政策比较，财政政策在调节产业结构方面具有极大优势。因为财政政策工具中大量是个别特种工具，其中最主要的是大量税收，例如关税、消费税、减免税等都是根据个别产品设立的品种繁多的特种税，此外包括财政补贴、快速折旧、政府投资等都是根据产业发展需要实施的特别工具，在实现产业结构目标方面具有极大灵活性、广泛性和可控性，是各国制订政策性计划使用最频繁的工具。日本高速增长时期采取了大量税收等政策，这对于60年代日本家用电器普及，扩大国际销售市场起到重要作用。索尼公司正是在这样的税收政策扶植下成为世界著名的大公司。
第二、货币金融工具：政策性计划中大量使用的还有货币政策结构性工具（也称选择性工具）。货币政策结构性工具包括住宅建设信用调节、住房消费信用调节、汽车消费信用调节、中小企业信用调节、进出口信用调节、差别利率、信贷政策等等，在实现政府产业计划目标方面也起到重要作用。
（4）政策性计划中的产业政策模型
J.丁伯根的经济政策模型包括4个组成部分：目标和政策工具；与目标和工具相关方程；各方程逻辑结构以及目标工具关系式。产业结构政策模型如下：（注：该模型选自丁伯根：《经济政策：原理与设计》，张幼文译，商务印书馆，1988年，第106页。）
（注：⑦本逻辑结构图是作者根据《经济政策：原理与设计》—书模型06设计的。如有理解错误由本人负责。）
逻辑结构图中，黑线圆是已知条件，即目标值。虚线圆内是未知数，即需要求解的工具值。黑线方框内的是资料和常数。逻辑结构图设计比较复杂，其中还涉及辅助方程，因为篇幅有限推导过程不再展开。逻辑结构图揭示了产业结构调整目标和财政工具之间的内在联系，是目标和工具协调的简化形式。
推导后的目标工具关系式：
根据上述逻辑结构推导，消去无关变量，剩下的就是与目标和工具相关的方程式。
模型06的目标和工具关系式是：
模型06关系式的意义是：
1）目标X[，0][h]每个产业销售量决定了每个产业的产出量X[h]及其就业量。根据目标可以定量地求出调节各产业的工具值政府支出X[G]和各个产业产品的间接税率r[h]，r[h]如果是负值就是财政补贴。关系式以方程形式建立了产业目标和财政工具的逻辑联系，避免确定工具值时的随意性而造成的政策作用过度或不足，体现了政策性计划对产业结构调节的准确程度和科学依据。
2）本模型在国民收入总量Y和总支出X条件下，测算各个产业的产销量以及工具值，其方程式因产业而定，共有H个产业方程、H个工具间接税r[h]和政府支出X[G]。可见经济政策模型建立在既定的总收入Y和总支出X平衡基础上（见方程1），测算了家庭消费习惯，即各商品边际消费倾向ξ[，1][h]和商品需求弹性专ξ[，2][h]后，运用财政工具对各产业资源配置的指导，并进行全面平衡和调整，是一种广泛的产业联系的调节方法，对产业结构调整优化的作用十分明显。
3）（注：见丁伯根：《经济政策：原理与设计》第106页）关系式中有两项未知数——政府支出X[G]和间接税率r[h]，为政策制订者提供更大的制订经济政策的空间，以利于协调工具和工具、工具和目标关系。一是工具之间关系。可以在选定政府支出X[G]后再求解间接税率r[h]。当X[G]足够大时，因为已经以最一般的方式，即政府支出刺激了需求，间接税率则不必过分降低。相反，如果政府支出受到边界条件限制，例如财政状况拮据，则可以降低在规定区间内，这时间接税率将取低值，甚至负值，发挥其主要调节作用。二是产业目标与财政工具的关系。在此关系式中，目标产业销售量X[，0][h]和工具间接税率r[h]、政府指出X[G]呈现反向关系。目标过高，所要求的工具值过低，以至超越了边界条件，就需要调整目标值到与工具协调为止。
可见政策性计划是财政金融计划的协调机制，是计划目标和财政金融政策工具的高度统一。它与中国传统体制下的指令性计划有本质不同，与所谓“天气预报”的预测性的指导性计划也完全不同。运用政策性计划将加速产业调整和升级，被理论上证明是科学的。
二、国外运用政策性计划调整产业结构的成功经验
通过政策性计划加快全面的产业调整和升级，不仅具有理论的科学性，且具有客观的正确性可行性。国际上工业国和新兴工业国的成功经验证明，在实施政策性计划的国家，都比较快和顺利地实现了产业结构调整，出现了经济的跳跃式发展。
1.法国
法国是指导性计划的发源地，与英美相比，法国的生产力相对落后，二次大战后为了尽快改变生产力落后状况，尤其是尽快改变产业结构长期老化的状况，法国从第一个五年计划开始，除个别计划外，产业结构调整几乎贯穿每一个五年计划。其主要特点和经验是：
第一、恢复国民经济的同时实现经济现代化
在第一五年计划中，法国政府认为，把计划目标局限在恢复战后国民经济是不够的，需要提出更高的目标，就是实现法国经济现代化。现代化是指技术先进产业逐渐占国民经济主导地位，因此在第一个计划中法国政府就把产业结构调整作为首要目标。当时战后的法国经济资源非常匮乏，需要把有限的资源投向煤炭、电力、钢铁、水泥、交通运输、农业机械设备6个等国民经济重要部门建设。
第二五年计划进一步以产业结构平衡为目标，加强了各部门专业化分工与协作，带动各部门全面增长。实施结果是化工肥料增长30％，电力增长90％，水泥、煤炭、能源都达到并超过计划目标。（1—2进入工业化中期）
经过两个五年计划产业结构调整，法国国民经济摆脱了原来的落后状态，从1950年到1959年，GNP年均为4.3％，高于比利时2.6％，英国的1.2％，低于联邦德国7.5％，意大利5.7％。虽然还处于中等水平，但是比大战之前的0.9％增长率有了极大改观，并开始进入重化工业时期。
第二、运用政策性计划将法国经济调整为外向型经济。
当法国经济趋向恢复并高速增长后，第三到第五个五年计划总目标中，法国政府又进一步提出了参与国际竞争的总目标。因此产业结构调整显得更为迫切。这一时期法国通过大规模企业改组，特别把参与国际市场竞争尖端部门，主要是重型机械、飞机制造、电子等列为第四计划的重点部门，以适应国际市场需要，促进进出口贸易；法国政府在第四、五计划中扩大了基础设施建设，为企业更新设备创造条件；扩大了住房、教育设施等社会投资，以提高国民生活条件和国民文化素质；在农业方面，第三计划把开发农业技术作为重点，减少农业人口，每年减少8万人，因此法国这一时期三次产业结构得到合理调整。
其中特别是第六五年计划是法国典型的政策性的计划。法国经济学家库尔比政策思想直接指导这一计划实施，加速了经营不善传统企业淘汰，对受竞争部门实施减免税、低息贷款等政策，从而对法国经济调整为外向型经济结构，参与国际竞争，起了极为重要的作用。
政策性计划使法国经济保持高速增长，1949—1969年年均增长率5％，1969—1973年6.2％，促使法国完成彻底工业化进入发达经济阶段。
第三、进入发达经济阶段的产业结构的高级化
1976年开始，法国和所有西方国家一样出现了由石油危机引起的通货膨胀。当时上任的德斯坦实行了减少政府干预的政策。这一计划曾被视为“法国自由主义蓝本，但实际上它有条不紊地、分阶段地重新安排法国工业中应优先发展的部门”（注：车耳著：《第三条道路——法国经济计划的理论和实践》，辽宁人民出版社，1988年。）。第七和第八两个计划期间，通货膨胀率曾经高达1980年的13％，因此计划的首位目标是稳定物价。但是在多次实施严厉的通货紧缩的总量政策同时，法国政府继续实施大规模的产业结构政策，把大量贷款贷给具有国际竞争优势的战略性工业部门，如电信、超小型电子、电子办公设备、核能、空间技术、生物工艺和海底研究等。根据计划，这些部门到1986年底得到的政府补贴达250亿美元。相反对没有竞争优势的部门，如纺织业、钢铁以及造船工业等效率低下部门，或者经营管理不善的部门，尽管资金短缺或劳动力不足，政府也不予资助。这一时期计划的实施取得明显效应。在70—80年代世界经济整体下降的形势下，法国也处于低速增长状态，但是出口贸易高速增长达到30％，到1979年成为仅次于美国、联邦德国、日本的第四出口大国，成为法国经济增长的主要拉动因素，充分证明了政策性计划在调整一国产业结构中的重要作用和“法国计划管理的某种成功”。（注：车耳著：《第三条道路——法国经济计划的理论和实践》，辽宁人民出版社，1988年。）
2.日本
日本指导性计划对产业结构的调节效应举世瞩目。在高速增长时期的几个计划目标中，可以明显看到这种推动作用。（见表1）
表1 日本各计划的产业结构调整
资料来源：根据百百合等著，魏杰译：《经济计划化》资料整理第62-64页陕西人民出版社1986年出版
以上表中可见，日本作为战败国，到战争结束时，其经济破坏率达到36％，经济倒退到1929年。日本在经历了战后经济恢复时期后，实施了10多个计划。其中从1956年到1970年为止，运用经济自立五年计划、新长期经济计划、国民收入倍增计划3个计划，建成工业国，成为日本高速增长时期。由于指导性计划的实施，尤其是作为政策性计划的国民收入倍增计划的实施，到1968年日本成为仅次于美国的第二经济大国。
其中。新长期经济计划和国民收入倍增计划是两个有决定性意义的计划。新长期经济计划时期把产业结构调整目标放在加大重化工业建设，使日本经济进入工业化中期，即重化工业阶段；到了国民收入倍增计划时期，日本政府又及时把握时机，把工业化推向后期，即高加工度化阶段。在这一计划中明确提出实现产业结构现代化目标，以及包括消除地区产业结构矛盾在内的“双重结构矛盾”。由于政策性计划的作用，整个倍增计划期间的平均增长率达到11％，远远超过原定的计划指标7.5％的增长速度，并建成了工业国。从中可见，指导性计划的实施，尤其是政策性计划的实施，是日本产业结构转型优化的关键，也是日本经济高速发展的决定性因素。
3.韩国
亚洲四小龙之一的韩国在短短20年内从一个农业国一跃而为新兴工业国，其中与韩国坚持实施政策性计划密不可分。韩国从第三第四五年计划开始把主要目标定位实现重化工业化，把产业培育的重点置于钢铁、重型机械、精密机械、半导体、石油化学等工业，韩国成为世界钢铁大国，标志着工业的重化工业目标完成。
韩国第五第六五年计划的计划目标转向高加工度工业化。整个80年代韩国大力扶植高附加值加工工业，其中电子等主导产业产品以极大的国际竞争力打入国际市场。80年代中期，韩国通过4个五年计划已经建成工业国。从90年代第七个五年计划开始，韩国又把计划目标转向产业结构高级化，进一步向发达经济的方向发展。产业重点转向优先扶植微电子、航天航空、生物工程、高分子化工、激光技术、光学设备、新材料等高新技术产业。
韩国计划调节对经济的推动作用是极大的。整个高速增长时期从1962年开始延续到80年代。增长速度在年均8％以上，尤其是1962年到1971年高达9.92％。工业生产增长率高达18.27％，出口增长率38.86％。（见表2）
表2 韩国计划期主要指标
资料来源：《当代世界经济使用大全》中国经济出版社1990年资料整理
从韩国计划性质分析，其政策性计划历史可以说最长。它不象日本法国经历很长的预测性计划阶段，然后转入政策性计划时期。可以说从第一个五年计划开始，韩国的计划就是政策性计划，即“干预性计划”。例如，第一五年计划目标是鼓励出口劳动密集型产品，从1964年开始，韩国实行本币大幅度贬值的汇率政策，把官定利率
1∶130韩元下调到1∶255韩元下限浮动利率，贬值幅度高达100％，极大鼓励了出口贸易。又如在转入重化工业建设时期，韩国对主要重化工业的财阀集团实行了减免租税、支付补助金等财政政策等等。因此韩国政策性计划对韩国经济的产业结构调节效果最为明显。
三、中国继续实施总量财政货币政策有限性分析
中国经济改革以来的货币政策以及积极财政政策，在控制经济的过热和刺激投资不足方面曾经起到重要作用，但基本属于凯恩斯的总量调节，继续实施上述政策，在克服中国经济的现实消费不足等困难方面存在着明显的局限性。
1.中国经济的消费不足
中国经济的消费不足仍然在制约经济增长。下表可见，零售物价指数96年以来除2001年微弱上升，其余年份均保持下降水平，2002年为-0.8％；股票指数也在2002年下降到1999年水平；农民收入在2002年虽然上升到4.8％增长率，但远远未达到1996年水平22％的增长率；城镇失业登记率从3％，而2002年上升到2002年的4％；供过于求商品保持60—80％，供求平衡和供不应求产品为少数。（见表3）
表3 中国经济收入、就业、产品结构指标
单位：％
资料来源：〈中国统计年鉴〉（2002年）
2002年数据根据www.stats.gov.cn资料整理
这一事实表明，中国经济的消费不足成为经济继续高速增长的制约因素。农民收入下降说明主要消费群体收入下降成为消费不足的主要制约因素；失业情况的严重表明城市消费也在削弱；商品供需结构直接反映了总体市场消费不足以及消费结构失衡。
2.长期实施总量货币金融政策的有限性
中国货币政策曾经在历次反通货膨胀中发挥重要作用。但在刺激经济增长摆脱萧条方面作用不明显。中央银行8次下调利率9个百分点，下降幅度高达79.5％，前所未有。但物价没有上升反而下降，居民储蓄存款2003年2月突破10万亿大关，中国存贷款对利率反应无弹性甚至反弹性。
中国货币政策弱效应根源于中国特殊的国情：出于养老医疗保障以及为子女准备学费等动机储蓄，但是根本原因在于国民收入总体不高不敢消费；银行出于谨慎动机不敢放贷给未彻底改革的国有企业等等。以上因素决定中国总量货币金融政策在较长时期难以发挥效应，急需其他调控方式的替代。
3.中国积极财政政策的边界超越
中国积极财政政策已经显示出强劲的效应。大部分经济好转指标如投资、库存、股票指数等，是在财政政策实施后出现的，尤其是扭转了工业1992年以来连续8年增长幅度下降趋势，于2000年出现回升。中国积极财政政策使财政职能从停留于再分配发展到调节职能，从被动的均衡政策转向主动积极的非均衡政策，是中国财政史上的重大进步和转折。
但正如学术界普遍认为的，积极财政政策的实施冒有极大风险。根据经济政策学边界条件原理，任何政策工具都有极限值，超越边界条件必然带来经济和政治的损失。作为积极财政政策的主要工具——国债发行，国债依存度（国债发行额/当年中央财政支出）指标，已远远超越边界15％，2002年高达42％，（注：笔者对中国国债依存度统计是当年国债发行额/当年中央财政总支出，如按中央财政本级支出计算达到70％以上。）赤字占GDP比重3.03％也已超过边界条件3％，形成改革以来的财政信用高风险。
当前学术界主流学派认为，工业发达国国债余额规模很大，占GDP比重50—60％，中国2002年只占18.3％，因此有极大的发行空间。但是笔者认为，发达国国债发行规模大，是以雄厚的财政资产作为基础的，税收在GDP中占有较高比重，按同一口径的国债依存度普遍比较低，如80年代英、美、德、法、日的国债依存度全部没有超过边界条件。（见表4）
表4 80年代后期主要国家税收和国债依存度指标
单位：％
资料来源：
1、国债依存度转引自于纪渭：《股份制经济学概论》364页复旦大学出版社1993年2版。
2、税收占GDP比重引自《美国统计摘要》1982-1983年第870页
可见主要发达国这一指标全部没有违反边界条件，风险极小。相反，中国税收占GDP比重一直很低，2002年才达到16.6％，但当年中央财政总支出对国债依存度达到42％。（注：中国2002年数据：税收总额17004亿元-中国税务总局网。国债发行额5929亿元-《国债与金融》2002年12月刊。中央财政总支出118亿元-项怀城：《2002年中央和地方财政预算报告》。）
政策工具超越边界条件，在一定条件下将造成极大的经济和政治损失。近几年国债政策超越边界导致国民经济混乱已有先例，如俄罗斯、巴西1999年金融危机中国债债信破产以及2001年阿根廷经济危机中政府国债债信破产等等。（注：周炼石：《积极财政政策的风险的防范》，《上海经济研究》1999年6期。）因此中国财政风险不可轻视。
由于投资不足消费不足继续困扰着中国经济，理论界和政府部门担心淡化积极财政政策会导致经济下降的心情是可以理解的。但是发行国债并非是保持经济增长的“华山一条路”，日本在60—70年代的国债发行量很小，国债余额/GNP比重在1970年为3.7％，1975年为9.8％，但是却获得高速增长。因此认为积极财政政策淡出必然会导致经济下降的担忧是不必要的。
为了解决当前中国的经济困难，在继续实施货币政策效应有限，积极财政政策又面临极大风险的情况下，必须尽快找到积极财政政策的替代政策，解决中国经济深层次矛盾，这一替代手段就是政策性计划。
四、中国政策性计划的全面推行
经济改革以来中国为适应市场经济发展，对计划体制进行了彻底改革。其最显著的标志，是将集权的指令性计划改革为以市场经济为基础的指导性计划。
中国经济计划从指令性转为指导性计划的转折点是《七·五计划》。1984年10月国务院批转国家计委《关于改革计划体制的若干暂行规定》，明确指导性计划将成为未来计划的主导形式，以后分别制订了五年期的指导性计划，但是到目前为止，中国的指导性计划基本处于停顿虚设状态，没有建立计划目标和财政金融政策工具的内在联系。
经济改革以来中国在调节产业结构中运用了一定的财政货币政策工具，但并不是作为政策性计划的组成部分实施的，仍然带有较大的局限性和随意性。如出口退税率曾经多次大幅度波动，住房信贷政策、汽车消费政策体系不完善，特别是许多重要的财政结构性工具如快速折旧、政府采购、消费税等未能建立和得到加强，因此我国的产业结构调整速度相对缓慢。《九五规划》还不是真正意义上的政策性计划，对产业结构调整作用不明显，中国急需要转入政策性计划阶段。基本思路以及设想考虑如下：
1.政策性计划的区划范围
政策性计划是指导性计划的高级形式，是经济增长、就业、产业结构优化等计划目标与财政金融政策工具的协调机制。因此，政策性计划要求信息反馈灵敏，及时进行调整、修改，特别需要就地调节就地监管。可见政策性计划需要区划范围相对较小的区域，相反范围过大，不利于政策的干预指导。政策性计划运用成功的法国、日本以及欧洲其他市场经济国家，都因为国土疆域较小获得成功。
中国有必要考虑政策性计划的区划要求，实施中央地区分级计划，其中地区政策性计划又以大区政策性计划为计划主体。大区指跨省市的经济大区，形成大区运行机制，以大区作为实施政策性计划的范围。
中国地域宽广，地区经济极不平衡，靠中央一级政策性计划难以调控，大区政策性计划建立起中央与省市之间二级调控体系，是中央调控的延伸；同时完全依靠省市行政区作为政策性计划范围，又极容易产生地方保护主义、贸易壁垒割据以及产业结构恶性竞争。跨省区大区调控体系具有相对权威，有助于从全局实施全国产业合理布局规划。
当前中国实施大区政策性计划依据是，第一、中国深层次产业结构的调整最终依赖于地区经济的发展。产业结构失衡和落后，是中国迟迟未能摆脱经济紧缩的关键。近几年中央一级政府实施了各种结构性财政金融政策，有效地促进了产业结构调整和优化。但整个调整的速度和效果还不理想，其原因之一是，产业政策主体仍然是中央政府，忽视了地区政府的作用。运用积极财政政策，开展大规模公路铁路等基础设施建设后，但由于缺乏与地区经济的衔接，如乡镇公路的延伸等，相当一部分基础设施闲置，未能发挥真正的经济效益。
第二、从理论上分析，地区政府最了解本地区公众的需要，最了解产品结构和消费结构的失衡和平衡，最了解本地区资源优势，可以从矿产、物产、地理、气候、人力等各方面，进行资源的最佳配置。中央一级政府可以在全国范围内控制产业的比例失调，协调地区之间产业关系，调节主要产业和部门，但无法深入了解各地区的公众需要、供求状况，以及各地区资源优势特点。因此中国产业结构调整和优化，需要地区经济尤其是大区经济的推动。中国经济萎缩的真正结束将依赖于地区经济的繁荣。
大区划分几个为好？根据区域经济学家观点，可以在原来省市自治区基础上建立跨省区的综合经济区。（注：周起业、刘再兴等：《区域经济学》，中国人民大学出版社，1989年，第180页。）但存在六大综合经济区和七大综合经济区分歧。其中七大综合经济区的划分是：东部地带分为东北区、华东区、华南区；中部地带分为华北区、华中区；西部地带分为西北区、西南区。（注：陈峰等：《特大城市政府机构改革探索》，《经济改革文摘》1987年第4期。）笔者认为这一划分具有各方面合理性：（注：参见周炼石：《宏观经济政策论》，中国言实出版社，1998年，第280页。）第一、有利于中央一级调控部门按照生产力梯度推移规律，加快三大地带生产力转移，实现东中西三大地带的产业合理布局和平衡；第二、有利于发挥各综合经济区的专业优势，并发挥各综合区中心城市发展级-增长点带动作用。第三、有利于建立第二级跨省区财政金融政策调控体系。即在综合经济区建立跨省区的中央银行分行和财政税务分局等，既能有效贯彻中央财政货币政策意图，又能灵活根据本区特点修正中央财政货币政策，实行就地调控，指导本区域经济发展。
2.尽快建立中央和大区二级政策性计划机构
政策性计划机构有协调机构和职能机构组成。协调机构分为中心机构、纵向协调机构和横向协调机构。中心机构是各级经济计划部，也包括统计局、信息中心、数据处理中心等等，负责全面政策协调。纵向协调机构即行业委员会，负责某一行业系统内的上下协调，如能源行业、运输行业等，如英国曾经建立23个不同产业委员会。其职责是：根据国家产业结构政策目标制订本行业经济目标和政策；为中心机构提供本行业各种信息；组织本行业企业之间技术、资金、劳动力等各方面协作交流等。横向协调机构指对各行各业个部门出现的共同性问题或矛盾进行协调的机构。如法国就技术装备现代化问题成立“现代化委员会”，某一时期失业问题突出，成立有各行各业参加的“就业委员会”。共同解决就业矛盾。
职能机构包括：中央银行和设立在综合经济区的分行、财政部和综合经济区的分局、劳动部、外贸部等等，接受中心机构的协调，负责财政货币政策以及特定目标的调控。
3.制订国家与经济综合区政策性计划，设计符合中国国情的产业政策等模型
我国指导性计划的发展史表明，前一时期的计划性质是契约性和预测性计划，对计划目标的制订具有一定基础，财政货币政策调控也积累了一定的经验，目前急需把计划目标与财政金融政策协调起来，尤其是各产业的发展目标与财政金融工具实行定量组合，这就需要研究和设计符合我国国情的产业政策模型，其模型应包括：中心模型、多行业模型、地区产业模型，并通过政策性计划把各政策模型协调起来，使政策性计划真正发挥调节产业结构的作用。
总之，中国有必要在第11个五年计划实施全面的以调整产业结构政策为主要目标的政策性计划，并以跨省区的大区为政策性计划主体，从现在开始作理论和实际操作的准备，可以预期，政策性计划的推行，将加速中国产业结构的升级优化，推动中国经济新高涨。
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