特色小镇建设中PPP模式应用研究分析*
刘奇东1，程 鹏1，徐 洁2
（1.安徽省招标集团股份有限公司，安徽 合肥 230051；2.安徽建筑大学城市建设学院，安徽 巢湖 238076）
摘要： 特色小镇建设重在政府引导、市场化运作，这与PPP模式中政府与社会资本合作的理念不谋而合。文章从政策环境对PPP模式在特色小镇建设中应用的可行性进行了分析，并从资金、建设及运营三个方面分析了其必要性，同时指出了PPP模式在特色小镇建设中应用的困境及不足之处，并给出了建议。
关键词： 特色小镇；PPP模式；困境
一般将独立于市区，聚焦特色或新兴产业，集聚发展要素的创新创业平台定义为特色小镇。它是具有相对较为明确的产业定位、文化内涵、旅游和社区功能的发展空间，与行政区划单元和产业园区也有着较大的区别，其规划面积一般控制在3km2以内（建设面积一般控制在1km2以内）。它是基于国家经济转型升级、城乡统筹发展、供给侧结构性改革的一种探索，并非建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区的简单叠加。资金、建设、运营是推进特色小镇发展的关键，而PPP模式能有效解决上述三个关键问题。文章从PPP模式的原理出发，结合特色小镇项目的实际情况，对两者之间的联系从上述三个方面进行了深入研究，重点阐述了PPP模式在特色小镇建设中的可行性和必要性及现阶段存在的困境及不足之处，并给出了合理建议。
1 PPP模式
“Public-Private Partnership”可缩写为PPP，直接翻译为“公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系”，或简称“公私合营”，我国通常将其翻译成“政府和社会资本合作”。加拿大PPP委员会、英国财务部、美国交通部等机构都给出了PPP的定义，虽然各国的相关机构所强调的角度有部分差别，但其核心内容基本一致，可以将其概念总结为PPP模式是公共部门与私人部门发挥各自的优势，提供基础设施、公用事业、自然资源等建设与服务的合作方式。该类模式的项目可以采用BOT、BOOT、TOT等方式进行，其中公共部门缓解财政负担，完成了建设与服务，私人部门通过融资等方式分担一定风险，并获得合理回报。
2.制度建设滞后。为了扩展外部市场，许多企业在指导思想上就本着现干现做的想法，只求大，不求强，只求粗，不求细。一味地追求市场份额，忽视基础管理工作，造成相应的管理制度建设跟不上市场的拓展速度，使社会市场项目管理处于松散状态，影响了整体经济效益的提升。
康宁环境科技部门在亚洲、欧洲、北美洲、南美洲、非洲和大洋洲都有分支机构。在中国的第一家厂始建于2000年，并分别于2006年、2010年和2012年三次扩建。2017年7月于合肥动工另一家新工厂，预计2019年第二季度投产，以满足中国市场不断扩大的需求。
2 特色小镇建设应用PPP模式的政策环境及可行性
近年来我国出台了多份关于应用政府和社会资本合作模式（PPP模式）支持特色小镇建设的政策文件。《关于开展特色小镇培育工作的通知》（住房与城乡建设部、国家发展和改革委员会和财政部于2016年7月公布）中提出“要充分发挥市场主体作用，创新建设理念，转变发展方式，通过培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇，探索小镇建设健康发展之路，促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设”。这为PPP模式的应用提供了一个新的领域，对PPP模式在特色小镇建设中的应用起到了指导作用。《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（国家发展和改革委员会于2016年10月发布，以下称《指导意见》）提出：“要创新特色小（城）镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金。”《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》（发改规划〔2016〕2604号）（国家发展和改革委员会等多个部门2016年12月12日联合发布）进一步细化了10月国家发展和改革委员会《指导意见》的要求，从“主要目的”“主要内容”“组织实施”和“工作要求”四个方面对特色小镇的“千企千镇工程”进行了规定。2017年1月13日，国家发展和改革委员会和国家开发银行联合印发的《国家发展和改革委员会 国家开发银行关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》（发改规划〔2017〕102号）中就提出：“特别是通过探索多种类型的PPP模式，引入大型企业参与投资，引导社会资本广泛参与”。《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（国家发展和改革委员会等部委2017年12月4日印发）要求“开展特色小镇建设的过程中需要坚持‘创新探索’‘因地制宜’‘产业建镇’‘以人为本’和‘市场主导’，同时要求‘有效推进三生融合’‘厘清政府与市场边界’‘严防债务风险’‘严控房地产化倾向’。”《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》（发改办规划〔2018〕1041号）（2018年8月30日国家发展和改革委员会印发）再一次强调：“以政府引导、企业主体、市场化运作为导向，稳步推动符合规律、富有潜力的特色小镇和特色小城镇高质量发展，为产生更多先进典型提供制度土壤。”
PPP模式与传统模式相比，对于建设质量方面，可以通过对项目全面了解和设计的把握，提高建设质量；对于施工周期方面，可以通过各个阶段无缝衔接和内部高效率的协调沟通，缩短施工的工期；对于投资控制方面，可以从源头上挖掘潜力，降低工程投资。
3 特色小镇建设应用PPP模式的优势
3.1 创新融资渠道
PPP模式的出现能够很好地解决政府在运营时的短板，社会资本持续不断寻找新的盈利方式，探索出更多新的路径，为特色小镇可持续发展注入活力。
3.2 优化建设模式
部分地方政府急于加快基础设施建设，吸引民间资本投资，与合作方签订的合同存在与实际相脱离的情况。待项目建成后，政府难以履行合同义务，从而直接危害合作方的利益。
中国特色小镇进入高质量发展的阶段，我国正致力于通过特色小镇释放城乡融合发展和内需增长新空间，促进经济高质量发展。在这一过程中，PPP模式和特色小镇的结合必将大有作为。上述文件的出台给PPP模式在特色小镇建设中的应用提供了强有力的政策支持。
随着特色小镇建设的全面展开，各地特色小镇PPP项目在规划、建设及运营中也不可避免地陷入到一些困境中。这些困境制约着特色小镇PPP模式的应用与发展。
3.3 提升运营效率
对于特色小镇的成败，运营质量高低至关重要。特色小镇的运营不管是政府主导还是企业主导，一定要基于市场化运作机制，而市场化运作正是PPP模式中社会资本相较传统模式的优势。几十年来，政府一直是城镇建设的推动与核心运营主体。它既是所有者，又是经营者；既是管理者，也是监督者。市场取代政府成为资源配置中的决定力量，使得特色小镇运营理念必须发生转变，同时也将转变运营主体以及收益模式。
相较于传统模式，PPP模式在降低劳动力、公共服务、消费、信息获取、管理等成本基础上实现要素的聚集，更利于降低营商成本，为市场主体与创业企业提供低成本空间；PPP模式不断地进行理念沟通、管理沟通、经营沟通，从而达到“产业社区”内的思想互通与业务畅通，更便于营造创新开放的人文环境；PPP模式积极发挥市场调节“无形的手”的作用，让特色小镇内、外企业开展良性的自由竞争，更利于小镇长远可持续发展。
特色小镇建设周期漫长，投资缺口巨大，且大多集中于基础设施和公共服务领域，因此合适的融资模式对于特色小镇的发展起了至关重要的作用。建立以政府引导、社会资本广泛参与的融资模式（即PPP融资模式）是化解特色小镇融资瓶颈的一个好办法。PPP模式针对投资规模比较大的项目，可以利用杠杆对应撬动资金；对于资金投入期限长的项目，PPP模式可以通过畅通的退出渠道、完善的退出机制来保障财务投资人利益；对于收益低的项目，PPP模式有完善的投资回报机制来保障收益；对于增信不足的项目，PPP模式有政府参与，加强增信。PPP模式能够很好地解决公共服务供应效率较低，民营资本进入较难的问题。PPP模式能够发挥市场配置资源的积极作用，推动特色小镇的健康发展。
通过对北京体育大学、北京语言大学和外交学院3所院校来自不同国家的40名武术留学生的访谈得知，武术对外教材的传播现状并不理想，出现了语种单一、质量低下等现象，使得武术对外教材在“走出去”的过程中遇到了困境。
4 现阶段特色小镇建设应用PPP模式的困境
PPP模式能够有效地解决传统建设模式无法解决的问题，发挥自身优势，为后期项目的运营奠定一个良好的硬件基础。
4.1 法律体系保障不健全
为了有效增强计算机网络信息安全防护有效性，需要积极引进和应用一些安全防护软件和技术，具体包括如下几类：
目前缺少相关法律对原先签订的PPP项目进行保护。由于法律法规修订、颁布的及时性等因素影响项目原有的合法性、合同有效性，使得特色小镇PPP项目的建设和运营出现困难，甚至直接导致项目失败或终止。
4.2 政府信用风险较高
特色小镇前期的建设内容和质量与后期的运营效果具有强相关性。PPP模式可以有效解决前期建设与后期运营相互割裂的问题。在项目规划设计阶段，社会资本方就能充分考虑后期运营的需要，进行规划、设计，将当地化的特色与人性化设计相结合，为后期的运营打造IP，提升项目的可运营性。
4.3 参与主体过于单一
特色小镇PPP项目中的社会资本方以国企、央企为主。而国企、央企在小镇运营中存在着创新能力不够、管理模式陈旧等问题。特色小镇通过PPP模式拓宽融资渠道的目的虽然达成，但是提升运营效率的目的却往往落空。
4.4 合作范围过窄
PPP模式在特色小镇中主要集中应用于基础设施建设领域，在特色小镇的产业导入、IP打造等方面应用不多，在产业升级和产业融合方面更是无从谈起，提质增效流于形式。
5 建议
对于现阶段PPP模式在特色小镇建设中应用的困境，有以下建议：（1）在项目实施阶段，要严格按照PPP及特色小镇的各项政策文件执行，合法合规地推进特色小镇PPP项目。（2）通过完善政府部门的契约精神，对政府部门的职责进行明确，严格按照违约依据执行，将政府相关人员在PPP项目中的工作业绩与其年度考核、政绩表现等挂钩，实现约束。同时，加大PPP项目的透明度，让社会监督，保障过程公平公正。（3）充分调动民营企业的积极性，并且不得以任何名义及形式限制民间资本参与特色小镇PPP项目。在同等条件的情况中，优先选择运营经验足、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业。（4）政府与社会资本应积极拓宽PPP模式在特色小镇建设中的应用范围，真正做到通过PPP模式促进地方经济转型发展、加快新型城镇化步伐，达到提质增效的效果。
6 结束语
PPP模式需要结合特色小镇具体特点进行深入、细化的研究，充分发挥政府及社会资本各自优势，了解和把握市场需求，凝聚各方优势，真正做到特色小镇“产业特而强”“功能聚而合”“形态小而美”“机制新而活”，从而促进PPP事业及特色小镇健康可持续发展。
吊脚楼外观上有一种结构几何美，吊脚楼的平面多为两开间或三开间，微呈扇形，结合江岸曲线自然成形。正面观为一个个矩形，弥合了地形的差异，整齐美观。腰廊形成的水平线和腰檐下的带形窗形成的光影变化，使楼群的外观更加生动，与下部密集支柱的垂直线条产生强烈的对比。
参考文献：
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中图分类号： F299；F283
文献标志码： A
文章编号： 2096-2789（2019）17-0217-02
基金项目： 安徽省高校人文社会科学研究项目（SK2018A0713）
作者简介： 刘奇东（1988—），男，硕士，研究方向：结构工程，PPP模式，工程咨询。
标签：特色小镇论文; ppp模式论文; 困境论文; 安徽省招标集团股份有限公司论文; 安徽建筑大学城市建设学院论文;