政府债务政策与社会保障基金运作，本文主要内容关键词为：债务论文,保障基金论文,政策论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障是通过社会力量为丧失劳动能力以及需要特殊帮助者提供的保护，它依照政府法规的规定，通过税收、强制性或自愿性的储蓄等多渠道的筹资体制建立起一套庞大的专项基金。半个多世纪以来社保制度成为各国政府追求社会平等和社会稳定的首选政策，同国家财政产生了密切的联系，对经济生活有着深远的影响。
目前，国际上通行的社会保障模式由三个层次构成：第一层次是由政府举办的基本保障体系，构成最低保障的所谓基本社会安全网，履行为减少贫困和达到社会公平而进行社会再分配的职能；第二层次是由企业（或雇主）举办的补充保障体系，通过法规强制实施，或由政府鼓励、企业自主决定建立；第三层次是个人的自愿储蓄保险或年金计划，由商业保险公司举办，个人自愿投保，政府通过税收优惠予以鼓励。由于社保基金的先储后用的特征，决定着后两个层次履行着为经济建设积累资金的储蓄功能。这三个层次通常被社会保险问题专家推崇为构筑理想社会保障体系的“三大支柱”。在三层次或三支柱中，前两个层次通常都由政府作出保险津贴的支付承诺（对第二层次提供最低收入担保），因此这两个层次的社保基金的运营和政府财政债务政策的关联性最强，以下提到的社保基金运作和政府债务政策的关系也多是从这个方面来讲的。
一、社会保障基金运作与政府债务政策的关系
为实现社保基金的社会保险目的，各国都规定了社保基金的相当部分或全部都必须投资于政府债券，以实现基金的保值和增值；另一方面，在社会保障体制中政府对社会成员的保险承诺体现为一种“隐性的债务”，这种隐性债务将来的偿还（即支付保险津贴）不仅取决于筹资和投资运作结果，在体制本身将来无法维持下去时，又是以政府财力作后盾的。因此社保制度的建立不仅和政府财政支付能力密切相关，也和政府债务政策有了千丝万缕的联系，从国际经验来看，政府债务政策和社保体制的关系主要体现在以下几个方面：
1.为满足社会保障基金保值增值的需要，政府债券成为首选的和主要的投资工具。
从构筑社保体系的不同层次来看，不论在公营的基本社会保险层次，还是强制性的企业和职工共同参与的补充性社保计划（一般是补充养老计划），拟或是完全自愿性质的个人储蓄、年金计划，对政府债券的投资都占有相当的比重。社保基金投资于国债首先是基金安全性的内在要求，除了纯粹的现收现付或即收即付的筹资体制外，只要存在基金的积累，将这部分积累的基金用于投资就可以获得有助于支付未来保险项目的资金回报，当然这种资金优势在市场经济中是与社保基金能用于提高经济增长的生产投资并获得实际回报的情况相联系的。投资于政府债券实际上相当于一种间接的生产性投资，是将社保计划的储蓄资金转为投资的渠道之一，然而政府债券所提供的投资回报远比实业投资稳定得多，投资期限也灵活多样，可以很好地满足社保计划的支付需要；更重要的是，政府债券由政府信用作为担保，其高度的安全性符合社保基金运作的首要原则，从而有利于政府社会保险目的的实现，最终达到维持社会稳定的需要。
各国的实践中，政府一般都规定了社保基金的一定比例或者全部必须用于购买政府债券。比如在美国，按照法律规定，公营部分的社会保障基金结余额全部用于购买政府债券，美国财政部为此专门发行了一种特别债券（special obligations）， 该种债券不能上市但可提前兑取，利率等于所有发行在外的4年期以上的美国国债市场利率的平均数。 在新加坡，由公积金董事会运作的中央公积金部分按规定也全部投资于政府债券。在其他东南亚国家，基本上将养老金资产的30～60%投在政府债券上，另有相当部分投资在银行存款。在欧洲国家，根据1991年的统计资料，公共养老金投资政府债券的比例分别为：瑞典37%，比利时45%，丹麦67%，法国60%，意大利61%。
对国债投资比例还取决于社保制度本身的成熟度以及一国金融市场特别是资本市场发育的程度，比如智利和新加坡在建立养老金制度之初，就将它们的投资严格地限制在政府债券等少数几种投资工具上；以后随着基金覆盖面的扩大和相关制度的日趋成熟，基金本身承受风险的能力不断增强，同时资本市场的发展又提供了多种投资工具，于是社保基金的资产组合也日趋多样化，这样做的目的主要在于寻求基金的增值，通过投资绩优股票、大型基础设施建设等分享经济发展的成果，从而避免基金价值受到通货膨胀的侵蚀。
2.政府债券发行条件一定程度上影响着社保基金增值的程度
一般地，社会保障基金如果大量投资于政府债券，其回报率大致等于政府债券的利率水平，反过来说，如果政府专门针对社保基金发行债券，所确定的国债实际利率就决定了社保基金增值的程度。当政府债券是面向不确定对象的市场发行时，利率水平的确定取决于市场资金供给状况以及人们对未来市场利率走势的预期，社保基金购买可上市债券时，取得的是市场的平均利率水平，政府债务政策不会对投资于国债的这部分社保基金的增值产生直接影响。但当基金购买的是不可上市、但可提前兑取的政府债券时（比如美国社保信托基金的情况），政府债务政策的主动性就极为突出，专门针对社保基金发行的特种债券的期限、利率、兑取条件等都对基金资产价值变化乃至运用产生影响，如果因债期限过长，发给社保基金的国债利率低于通货膨胀率，就将对职工形成隐蔽的税收，从社保基金的财务安全观点来看，基金的储备失去了意义。
实际上，更为重要的是，政府债务政策在社保基金投资上的安排，体现出国家在社会保障体制运作中的作用，这种作用是和社保基金运作对政府债务总额的影响密切相关的。在公营（政府经营）的现收现付制下，社保基金储备财政上的管理不善往往会引起政府公债偿还的负担，因为在以支定收（定付制，或以支定收，Defined-Benefit ）的社保体制中，随着工资增长或物价上涨，要维持固定的津贴支付水平就必须兑取基金储备所投资的国债，从而造成政府偿还债务时的资金负担。因此，特别是当社保基金大量或者全部投资国债的情况下，社保基金财务上的管理和政府债务政策的关联性是很强的，在政府债务发行条件中，发行利率或提前兑取利率直接决定了它们之间相互作用的后果，如果排除社保基金运作中的管理费用等杂项，假定社保基金全部投资于财政部向它发行的特种国债，那么基金投资特债获得的实际利率就是基金增值的幅度，因此政府必须慎重考虑特债利率水平的确定。换句话说，就是如果利率水平较低，将来基金实际价值减少，政府不得不增加对基金的补贴或者提高缴费率；如果利率水平制定过于优惠，意味着政府从现在开始就为社保基金将来增加的津贴支出进行补贴，由于需要强大的财力作后盾，而政府财源又来自于在职人口，必然会对后者形成税收的压力，并有可能造成社会成员的懒惰等不利的经济和社会后果。当然从理论上讲，如果在对维持将来津贴水平的各种预选方案作出可行性研究的前提下认为必须要对社保计划进行一定程度的财政上的补贴，那么采取以较优惠的利率向社保基金专门发行特种债的方法还是可取的，因为相对一次性发债补贴的方式而言，通过利息的上的优惠进行补贴更有渐进的特点。
与此相联系的另一个问题就是政府营运的社保基金和财政预算以及政府债务的关系，三者之间联系最紧密的当数美国。在美国，社会保障信托基金（包括老年、遗属和伤残保险基金等）的收支纳入联邦统一的预算当中，
其赢余通过投资于财政部专门发行的特别国债（SpecialObligations）或短期债务凭证（Cortificate of Indebtedness）以弥补财政赤字（财政一般帐户的赤字，或预算内口径的赤字），如果弥补之后还有赤字，这就是对外公布的赤字（预算内、外加总的赤字），联邦政府再通过发行公债进一步弥补，而政府债务总额则既包括向外发行的公共债务（包括可上市的短期国库券、中期国债以及长期国债和不可上市国债比如储蓄系列券等）又包括统一预算内部向社保信托基金发行的特别国债，一般后者也称为联邦政府帐户债务（Govemment AccountSerics）。1997年9月30日，美国联邦政府债务余额54131亿美元，其中由社保信托基金投资的政府帐户债务余额16085亿美元，占了近30%。 在其他一些国家（比如瑞典、加拿大等），社保基金未纳入政府统一预算管理时，社保基金积累额、政府债务余额以及财政赤字之间不存在以上那种直接的关系，但只要社保基金的相当部分投资于政府债券，而政府又承担着最后的承诺责任，都会最终体现出这样一种关系：社保基金的庞大积累是一笔长期性的储蓄资金，这笔资金通过国债投资的形式服务于经济建设，而政府举债的直接目的是弥补财政赤字，因此可以说社保基金投资国债间接弥补了赤字。再从回报的角度看，如果社保基金的投资确实得到了丰厚的回报，也并不意味着基金将来的支付不会出现任何问题了，当遇到诸如人口老龄化使将来领取津贴人数比例骤然上升的情况时，社保基金（主要是养老基金）将产生严重的财政问题，届时政府财政补贴是必然的，因此有必要现在就对将来的问题作出正确的判断并采取措施，否则政府将来的补贴会加大赤字额，通过向公众举债筹集资金也就不可避免了。
尽管如此，在实践中，为了不致使政府财政预算管理的目标和社保基金运作发生冲突，政府债务政策的安排中利率水平的制定并不特别或单独考虑社保基金增值的需要，正如世界银行专家们所指出的，对政府的作用必须要加以慎重考虑（世界银行《中国养老金体制改革》，1996年），社保体制应被看作是一种保险体制，而不是通过税收或举债支持的保障系统，社保基金收支也不应成为国家正常预算内的项目。实际上，对于社保基金投资国债，多数国家都只规定了一个限额，基金在市场上购买，和政府债务政策的联系是间接的，这确保了社保基金投资的中立性；在另一些国家，比如美国和日本，社保基金的投资决策是政府资本预算配置方式的一部分，为了贯彻中立的原则，在美国，国会专门通过立法确定了信托基金的投资运作规则，规定其投资的特种债券的利率等于所有发行在外的距到期或赎回期在4 年以上的可上市美国国债的市场收益率的平均数，以达到信托基金购买特种债券的投资回报与谨慎的私人部门投资者投资于可上市债券有相似的结果，此外，法律对基金提前赎回国债以及投资的期限等均有详细的规定，在另一些国家，社保基金并不全部投资于国债，国家通常会对基金积累制的社保计划的投资提供最低回报率担保。
3.政府债务政策安排在社会保障体制改革中的作用
任何一项社保计划都会作出给予参与人将来取得保险收入（比如养老金）的承诺，在以支定收（定付制，Defined-Benefit ）的公营的现收现付制下，存在典型的政府承担的所谓“隐性债务”问题（IPD）， 即政府在征收社会保障基金后，就必须绝对履行对计划参与者的津贴支付承诺，这个承诺额就成为政府承担的一种隐性债务。尽管在许多国家，这种隐性的债务是没有明确的法律上的约束力的，但社保计划的举办者——政府仍然存在着一项社会和政治的义务，向职工提供津贴，这是所有的以支定收的现收现付制所固有的。在那些社会保障覆盖面高、高福利和人口老龄化的国家中隐性养老金债务问题尤为庞大，很多甚至超过了由政府债券所支持的显性债务，有些国家如乌拉圭、克罗地亚、匈牙利还超过GNP的200%（Estella James，1997年摘自《金融与发展》）。由于政府不能轻易背弃其支付义务，IPD 会对社保体制由现收现付制向基金积累制的改革产生很大的影响，因为改革将把隐性债务转化为显性债务，在智利，这种隐性债务的显性化部分是通过政府发债解决的。
80年代智利开始进行养老体制改革，彻底推翻了以前困难重重的现收现付体制，代之以私营的、分散式的全基金积累的体制，由私营的养老金管理机构（AFPs）管理个人退休储蓄帐户。由于在公营的现收现付中，现在的职工所缴纳的保险费已被政府用于退休人员的养老金支出，而这批职工将来的养老金在新制度下必须来源于自己个人帐户的积累，为了避免在这代人身上产生双重的负担，必须寻找另外的资金来源，这也是所谓制度过渡时期的资金缺口，即政府如何补足它所欠下的“隐性债务”。在智利，这一资金缺口是通过政府债务、养老保险缴费和财政预算结合起来进行筹资的，在政府债务方面，政府对旧制度下的缴费者发行了一种认可债券来认可人们过去的贡献，在他们退休时偿还，这样做的好处可以概括为：1 ）使制度过渡时期资金缺口的筹资过程不必非要在短时间完成从而造成政府的财政困难，而是延伸到较长的一段时间、分摊在若干年份逐步解决问题，当然未来的数代人将为偿还公债支付较高的费用；2）发行认可债券给现职人员以更大程度的确定性， 即养老金债务终究要被付清，国家以具有法律约束力的票据承认债券持有人在旧体制下的贡献，从而保证了在体制转轨时期社会的稳定；3 ）在金融市场尚不完善的情况下，“通过债务集资能为养老基金将来为金融部门的发展和扮演日益重要的机构投资者角色作出贡献而铺平道路”（世界银行，《中国养老金体制改革》，1996年）。智利政府通过发行内债筹资的债务政策和一般财政预算拨款相结合的财政支出政策的结合有效地解决了养老体制过渡时期的资金问题，专家们认为，筹资手段诸如发行债券、提高税收、降低支出以及公共资产转移等手段的搭配和选择将决定社会保障制度的改革对经济增长、对制度改革费用和利益在代际和代内进行的分配产生影响，其中发行政府债券筹资被推崇为是解决过渡时期资金缺口的有效方法之一。
二、现阶段我国政府债务政策和社保体制改革的配合
（一）历史情况及评价
从80年代中期开始，为了推进企业改革，建立社会主义市场经济体制，我国进行了以养老保险、失业保险为重点的社会保障体制改革，并相应建立了社会保障基金。随着改革的推进，我国养老保险基金和失业保险基金（下称“两金”）规模迅速扩大，到1996年底，“两金”当年结余已从1987年的19亿元增加到116.9亿元，年均增长22.37%；年终滚存余额从1987年的24.41亿元增加到739.4亿元，年均增长46.08%。 社会保障制度对推进企业改革、维护社会稳定发挥着越来越大的作用。
随着社会保障基金规模的不断扩大，如何运用这笔庞大的资金进行投资以促进经济增长并实现自身的保值增值也同时提上了议事日程。在80年代初，我国才刚刚开始金融体制改革，金融市场的发展也处于初级阶段，可供“两金”投资的工具很少。1989～1991年，财政部开始针对社保基金发行了特种国债，当时除向全民所有制企业职工退休养老基金、待业保险基金管理机构发行外，也向经济条件好的企事业、金融机构、社会团体等发行特债。1992、1993年财政部没有发行过特种国债，这两年“两金”购买的是普通国债。
1994年，财政部、劳动部联合下发了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，规定企业职工养老保险基金结余，除留足两个月的支付费用外，80%左右应用于购买国家发行特种定向债券。也在这一年，财政部开始主要面向“两金”管理机构和其他社会保险基金发行特种定向债券，当年的特债任务数是根据各地上报财政部的1993年“两金”滚存结余数，并考虑了历年已认购国债等因素后进行分配的。到1996年，特债分地区的募集数按照1995年底的“两金”滚存余额的一定比例、同时参考1995年“两金”增长情况确定下达，并开始首次对特债的利息支付采取按年付息的形式。从1991年到1996年，企业职工养老保险基金和失业保险基金结余用于投资国债的余额已从30.53 亿元增加到103.27亿元，“两金”投资国债占当年基金结余的比重从18.74 %上升到了29.51%。
（二）存在的问题
从80年代后期政府债务政策与社保基金运作之间的关系来看，以下现象值得深思：
首先，特债发行规模和“两金”规模不相称。近10年来，“两金”规模当年结余年均增长20%以上，而同一时期“两金”购买的国债并没有同样的增幅。专门针对“两金”发行的特种国债额也呈现出不规则的变化，至1996年底，“两金”购买的国债余额占历年滚存余额的比重不到20%，与规定的80%的国债投资比例相去甚远。对这个问题，应从两个方面来认识：一方面，针对社保基金的特种国债的发行不能满足其投资的需要，“两金”仅投资特债存在吃不饱的现象；另一方面，社保基金投资国债的规模与其实际规模不相称也是与长期以来社保基金挤占挪用和乱投资等不规范的现象相联系的。
其次，从政府债务政策对社保基金运作的配合看，也没有一个固定的政策制定原则确保社保基金的保值增值。表现在：
1 ）特债的利率制定在使“两金”维持既有的替代率（养老金价值／职工工资）和实现持续的保值和增值方面考虑欠佳。在通常情况下，投资回报率低于工资增长率会导致一个养老保险制度陷入财政困境，因为如果积累的养老金资产的增长不如工资增长得快，当职工退休时，就不会得到最后年度工资的较高的替代率，为不致使职工对多年为退休储蓄后对较低的替代率失望，养老计划举办者往往不得不增加资金补贴。从表1可以看出，1994年以来特债利率都低于货币工资增长率， 这是其一（当然社保基金自身在缴费方面也存在问题）。其二，“两金”投资国债的名义利率也出现了比同年通货膨胀率低的情况，当然更准确地比较，应看基金持有国债的5年间物价上涨的平均幅度，这样， 以国债利率与从当年算起未来5年的物价平均涨幅相比，只有1991年和1992 年社保基金投资国债的回报率低于通涨水平，在其余年份均高于通涨率，只是幅度不同，但正如表中所显示的一样，特债的实际利率（发行利率—通胀率）呈现出不稳定的变化。
表1 历年“两金”购买国债的情况（单位：亿元）
年份 1989 1990 199119921993
特债发行额 42.8432.6817.21 --
期限(年)3553/5
发行利率
15% 15%
9% 10.5%10%
11%
5年期存款利率
14.94%
11.52%9%
9% 13.86%
货币工资上涨10.8%10.6% 9.3%15.9%24.3%
零售物价上涨17.8% 2.1% 2.9% 5.4%13.2%
未来5的物价 10.51%
14.31%
15.37%
13.83%
10.78%
平均涨幅
年份 1994199519961997
特债发行额 19.6024.135 29.35
期限(年)55
5
5
发行利率
15.86%
15.86%
8.8%8.8%
保值
5年期存款利率
13.86%
13.86%
9% 6.66%
货币工资上涨34.6%21.2%
12.9%
零售物价上涨21.7%14.8%6.1%0.8%
未来5的物价 6.05%3.37%
注：1）1989年“两金”购买的10亿元特种国债在1994 年到期还本付息时，只偿付利息，本金全部换成1994年2年期国库券（利率为13 %）；
2）1992年和1993年未发行特种国债， “两金”购买的是当年发行的普通国库券，其中1993年购买数中含3年期券12.13亿元，利率10%，5年期券18.97亿元，利率11%；
3）1996年和1997年的特债为附息债，利息按年支付；
4）在计算未来5年物价平均涨幅时，对1994年及以后的部分，假定1998年及此后每年物价涨幅均为3%。
2）在特债的期限制定方面。从1989年到1997年， 向社保基金定向发行特种国债的历史仅9年，这期间特债的期限几乎无一例外地确定为5年，且“两金”持有的特债不能提前变现、不得向银行办理抵押贷款，这和社保基金在运营中要及时支付保险金、从而要求其积累资产具有一定流动性的投资原则不相吻合。此外，5 年期限是否合理也是个值得商榷的问题。应该说，基金可以投资的期限与其余额和津贴支付的需求有关，如果积累资产数额较大而提前兑取债券用于支付的需要有限，社保基金就完全可以用于长期的投资，也即投资较长期限的债券以获得较高的长期利率。
3）近两年，针对“两金”发行的特债又采取了按年付息的方式， 按年付息应该存在这样一个前提，即社保基金积累资产几乎全部投资于国债，而每年得到的利息应能完全用于保险津贴的支出，事实上，通过付息的方式使社保基金取得用于支付的现金额既没必要也造成了操作上的困难，基金津贴的现金支付或临时性的支付都完全可以通过有关法规所规定的留足两个月的支付费用中支取，如果备用的支付资金不足以满足需要，往往也并不是在国债支付利息时发生这种情况。
当然，以上所反映出的80年代中后期到90年代中期这段时间，无论政府债务政策还是社会保障体制都在经历很多变化和改进，就债务政策来看，80年代后期到1994年以前，国债工作本身面临着艰巨挑战，这期间保证政府债券顺利发行出去、确保政府筹资目标的实现成为政府债务政策追求的主要目标，对社保基金的支持自然就显得有些力不从心。社保体制本身也在改革和建设之中，在社保基金的管理使用中存在一些较为突出的问题，比如挪用基金搞基本建设、为本单位谋福利、进行风险投资等。此外，在政府宏观政策中，对政府债务政策、社保基金运作间的关系问题也是考虑不周、甚至欠缺的。今后随着我国社会保障体制的进一步改革和社保基金的规范化管理，这些方面都必须作出相应的改进和调整。
（三）对政府债务政策配合社保体制改革的建议
1.政策配合必须尽快制度化、原则化。
为了处理好政府财政和债务政策与社保基金运作的关系，政策配合的主要方面必须以法规的形式予以明确。同时，政府在社保体制改革中的作用必须慎重考虑，否则极易使政府陷入用税收和举债支持社保支出的泥潭中，使政府债务政策陷入相当被动的局面，削弱自身财政宏观调控的能力。国际经验表明，对政府的作用，也就是财政政策和债务政策与社保基金运作之间的关系，必须在经过周密研究的基础上，以明确的法规的形式确定下来，包括社保基金的管理体制、对基金投资的限制以及投资原则等等。我国目前已经颁布实施的规范社保基金运作的法规条例在这些方面作了些规定，但还很不全面，特别是关于基金投资特种国债的部分，有关的细节比如期限、利率等影响基金增值程度的重要因素都没有严格定义，债务政策方面也就对特债发行条件的制定缺少可遵循的原则，这既给政府债务政策如何合理地配合社保基金运作要求增加了难度，又不利于社保基金的投资管理。
2.关于解决社保体制改革过渡时期的资金缺口问题。
目前统一企业职工养老金为改革方案面临资金难题，在建立社会统筹与个人帐户相结合的模式时，对改革前未建立个人帐户的就业人员，未缴费年限需增加一块养老金予以补足。有人就提出了每年发行500 ～800亿元政府债券为个人帐户筹集资金。 通过政府举债弥补过渡时期的资金缺口，将旧的隐性债务转变为新的显性债务，当然不失为一个可行的办法，在智利就有成功的先例。但在进行可行性分析时，除了发债会造成未来几代人的还本付息负担等共同的问题外，还必须考虑到中国实施这一方案所面临的特殊问题：
（1）受制于政府债务规模的约束， 解决社保体制过渡缺口问题不能仅靠发行政府债券解决。我国自1981年恢复发行国债，至今国债发行已有了17年的历史，进入90年代以后特别是1994年《预算法》规定中央财政的赤字必须全部通过发行国债解决，此后政府债务的年发行规模不断增长，累积规模越来越大，截止1998年底（考虑到8 月份预算调整后今年新增500亿元赤字），共计发行国内债券11000多亿元，国债余额已经达到7772.69亿元。 尽管从债务的国力承受能力——国债负担率（国债余额／当年GDP）来看，到1998年我国的国债负担率不到10%， 并不算高；但不可忽略的是，我国财政收入占GDP 的比重（宏观税率）较低，1997年只有11%，当年政府债务发行在财政支出尤其是中央财政支出中的比重较高，1998年已达50%上。由于发行国债为养老金帐户筹资是中央财政的行为，无论是发行类似智利的认可债券还是增发普通国债，都无疑会加大国债发行额在中央财政支出中的比例，使中央财政面临的债务风险进一步增大。因此，发行政府债券为社保缺口筹资，必须首先考虑财政的负担能力问题，同时要结合其它筹资方式和社会保障制度自身的改革解决资金问题。
（2）如果把发债作为筹资的一种形式， 必须考虑到因筹资而增大的那部分政府债务规模能在一定年限内消化。为社保体制转轨筹资而发行的政府债券，应是只有一定偿还期限的国债，因为，如果对职工发行认可债券，意味着国家对他们以前的贡献认帐，当他们年老退休时应该通过认可债券的兑取获得回报；而就普通政府债券而言，除了二战前英国曾经发行永久债，主权国家没有在战后发行永久债的先例，为社保筹资而发行的普通政府债券可以是较长期的，比如20～30年。
（3）通过发行政府债务筹资必须和其它方法结合进行。 为社保缺口筹资的过程应视为系统性的工程，各项改革，包括财政、金融以及社保体制自身等多方面的措施必须配套实施。具体就是：在财政方面，逐步提高财政收入占GDP的比重以及中央财政在全国财政中的比重， 强化财政的调控功能，增强财政还本付息能力；在金融方面，应借鉴智利经验，完善国债市场，培育资本市场，增加金融资产种类，加强对金融业的监管，为社保基金将来多样化的投资提供兼顾安全性和收益性的工具；此外，在社会保障体制自身，还须在降低替代率、扩大覆盖面以及加强社保基金管理等方面作进一步的努力；重要的是，在改革之前，或者至少在筹资之前，应将转制成本一次性算清楚，以免发生在这次筹资完成之后又发生资金缺口的情况。
3.政府债务政策本身应作的调整。
（1）在资本市场尚不发达的情况下， 社保基金的主要投资工具是国债，因此政府债务政策的制定应该充分考虑各个层次的社保基金投资国债的需要，根据基金筹资运作的特点制定特债的发行条件，通过制订基金投资特债的投资操作规程和投资原则等限定基金管理机构的投资行为，使社保基金的投资进一步规范化。
（2 ）在特债发行条件的设定上应充分考虑社保基金资金运作的性质和其本身保值增殖的需要。首先，对特债应制定正的实际利率。特债发行利率应在充分估计未来宏观经济形势和物价走势的前提下，制订合理的高过通货膨胀率的正发行利率；或者，对特债的利息收入进行保值（指数化），根据物价水平调整保值贴补率，以保证社保基金投资目的的实现。关于特债的利息支付方式，应将按年付息的方式改为到期本息一次付清；另可考虑设置特债的可提前兑付条件，以满足社保基金资金使用要求；同时发行不同期限的国债，尽量保证特种债的期限分散。
（3）培育和发展资本市场，为补充社保计划和自愿储蓄、 年金计划的投资提供兼顾安全性和收益性的投资工具。
注：本文系个人研究成果，与供职机构无联系。
标签：社保基金论文; 国债论文; 政府债务论文; 政府债券论文; 企业退休养老金论文; 社会保险论文; 转社保论文; 筹资风险论文; 资金计划论文; 购买基金论文; 养老金调整论文; 增加养老金论文; 国债收益率论文; 财政制度论文; 养老保险论文; 债券论文; 利率论文; 债务论文; 投资论文;