西部大开发与民族区域自治，本文主要内容关键词为：大开发论文,西部论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国正在实施一项史无前例的宏大工程——西部大开发，这是加快中华民族全面发展进步 的一个大战略和大思路。西部大开发是一项系统工程，它将带动西部地区乃至全国的发展， 同 时也将涉及经济、社会的各个领域，会受到诸多方面的影响和制约。处理好西部开发中面临 的种种关系，解决好种种矛盾，更好地发挥一切有利的因素，对于顺利实施西部大开发战 略是很有意义的。本文试就西部大开发与民族区域自治的关系问题进行一些探讨。有不当之 处，敬请专家学者们不吝赐教。
一、西部大开发是民族区域自治地方发展的题中应有之义
从民族的视角考察，中国西部的显著特点是，民族多、自治地方多。实施西部大开发战略 ，既是21世纪我国发展的一个大战略、大思路，也是党和政府解决当代中国民族问题的新战 略、新思路。我国的少数民族人口86%在西部，5个自治区、27个自治州在西部，另外，恩施 、湘西等自治州，也可以享受西部大开发的政策。我国地区之间发展不平衡，是长期历史发 展的结果。改革开放前，西部地区特别是民族地区发展处于相对缓慢状况，改革开放以后， 全 国都有很大的发展，但是，沿海地区凭借地缘、人才等优势和国家给予的优惠政策，发展得 更快一些，相比之下，西部地区和少数民族地区的发展慢一些，而且发展差距在原来的基础 上，又有拉大的趋势。综观世界，许多大国都存在过地区之间的发展差距问题，但是在多民 族国家里，差距问题长期不解决，就容易在民族关系上产生一些麻烦，甚至导致不稳定， 经济差距的拉大，就会进一步加深固有的民族矛盾。苏联、南斯拉夫国家解体的一个重要因 素就是没有很好地解决各民族地区的发展差距问题，比较发达的波罗的海三国率先脱离苏联 ；斯洛文尼亚、克罗地亚等经济发达地区率先脱离南斯拉夫。因此，解决地区之间的发展差 距问题，不仅是一个经济问题，也是一个事关民族团结、社会稳定、国家统一的重大政治问 题。
从特殊的区位和资源优势考察，中国西部“地大物博”、边境线长，战略地位十分重要， 是中国历代统治者都十分关注的区域。古往今来，对西部这块辽阔的地区，政治家们无不投 入相当的精力，去研究和治理。究其缘由，是西部除了民族关系复杂、宗教因素突出以外， 还在于西部资源富集，与众多国家接壤，战略地位重要。仅就新疆而言，正如清朝统治者说 的 ，“新疆东捍长城，北蔽蒙古，南连卫藏，西倚葱岭，居神州大陆之脊，势若高屋之建瓴， 得之则足以屏卫中国，巩我藩篱，不得则晋陇蒙古之地均失其险，一举足而中原为之动摇。 ”[1]因此，历史上统治者都十分重视开发治理西部地区，采取了羁縻政策、土官政策、因 俗而治、屯田戍边等措施，这对于调整民族关系、维护国家统一和西部地区的稳定，具 有一定的积极作用。但是，历代统治者对西部地区的治理，往往只注重于政治方面，对经济 发展重视不够，所以，西部地区长期处于比较落后的状况。只有在新中国成立以后，党和政 府从各民族人民的根本利益出发，高度重视西部地区的建设，西部地区才开始真正得到了长 足的发展和进步。
从当今中国与世界发展的趋势考察，加快实施西部大开发战略，是提高国家综合国力，迎 接新挑战的重大举措。从国内发展看，要实现现代化建设的第三步战略目标，必须加快西部 的大开发大发展。没有西部的现代化，就不可能实现全国的现代化。西部地区资源、区位、 人文、地域等条件，对整个国家的发展所发挥的作用是不言而喻的。西部地区地域大，自然 资源丰富，有巨大的发展潜力，也是一个巨大的潜在市场，加快西部发展，可以促进各种资 源的合理配置和流动，为国民经济的发展提供广阔的空间和巨大的推动力。从世界发展看， 当今世界政治多极化、经济全球化趋势日益明显，科技进步日新月异，综合国力较量和经济 、科技竞争日趋激烈，国际大环境中难于预测的因素不断增多，加快西部地区的经济发展， 提高国家的综合国力，成为我国经济发展中迎接新挑战的一项重要任务。
二、加快西部大开发，有利于坚持和完善民族区域自治制度
中国的民族特点、历史发展决定了解决民族问题的基本制度只能是民族区域自治制度，而 不能是其他的制度。当然，与任何的政治制度一样，民族区域自治制度也有一个发展和完善 的过程。1947年，我国建立了第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。1949年《中 国人民政治协商会议共同纲领》，将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政策和重要政 治制度之一。在1954年制定及以后修正颁布的《宪法》中，都将民族区域自治作为国家的一 项重要政治制度加以规定。1984年颁布的《民族区域自治法》，对少数民族自治地方的政治 、经济、文化等各方面的权利和义务作了系统的规定，标志着我国的民族区域自治制度进 一步走上了法制化的轨道。2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议审议通过的《关于 修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，对解决民族区域自治地方经济和社会发 展中的实际问题，作出了许多重要的规定，这是在社会主义市场经济条件下，坚持和完善民 族区域自治制度的重大举措。
我国实行民族区域自治，从根本上讲，是在国家的统一领导下，充分尊重和保障少数民族 管理本民族内部事务的权利，使民族自治地方的经济社会各项事业得到更好更快的发展。应 该说，我们在贯彻执行民族区域自治政策上成效是十分显著的。过去我们强调，要努力实现 自治 机关民族化，主要包括干部民族化、语言民族化和自治形式民族化，这是很必要的，也做 得相当好。但是，由于诸多原因，在改革开放前的几十年里，民族自治地方的经济发展问题 始 终没有摆到突出的位置。邓小平早就指出，不把经济搞好，民族区域自治就是空的。在社会 主义市场经济条件下坚持和完善民族区域自治制度，关键是能否通过这一制度促进民族自治 地方经济的发展。经济上去了，许多问题就有可能得到很好的解决。
西部大开发战略的实施，也是在新的形势下坚持和完善民族区域自治制度的新实践。西部 大开发不仅要通过一系列的政策调整以加快西部的经济发展，同时也将不断地协调各种关系 ，解决各类矛盾，以促进西部地区的社会进步。处理好涉及民族和民族自治地方的一系列关 系问题，既有利于西部大开发的顺利进行，也有利于民族自治地方的发展和进步。
第一，要正确处理中央与民族自治地方的关系
江泽民同志在中央民族工作会议上的讲话中指出：“任何时候都要正确把握维护国家统一 与实行民族区域自治的关系，国家依法保障民族自治地方的自治权利，民族自治地方要全面 贯彻党和国家的方针政策，并结合本地实际创造性地开展工作。”这是我们处理好中央与民 族自治地方的关系的基本指导思想。
首先，必须坚持中央的集中统一领导，维护国家的法制。中央有权加强对民族自治地方在 内的统一国家的领导，同时也有义务帮助民族自治地方发展经济社会事业，逐步实现各民族 的共同繁荣。民族自治地方有权享受法律赋予的自治权，同时也有义务维护国家统一和民族 团结，全面执行国家的法律法令，贯彻党和政府的方针和政策。
其次，国家依法保障民族自治地方的自治权利。过去，自治法规定的自治地方应当享有的 自治权利得不到有效保障，这既有体制上的原因，也有思想认识上的差距。在西部大开发中 ，中央和上级国家机关应当把充分尊重和支持民族自治地方依法行使法律赋予的自治权的工 作贯彻始终，使自治权真正落到实处。如果说自治法修改前，很多有关经济方面的条款具有 计 划经济的性质，在市场经济的条件下难以落实，那么，经过修改后的自治法，已较好地适应 社会主义市场经济的要求，上级国家机关应把落实自治法作为应尽的法律义务，抓紧制定实 施细则。
再次，进一步理顺中央和上级国家机关与民族自治地方的利益关系。在保障国家整体利益 的同时，必须考虑西部民族地区经济、社会事业相对落后的实际情况，对民族自治地方的利 益给予照顾和优惠。《民族区域自治法》对上级国家机关的职责作了十分明确的规定，特别 是在经济社会发展方面，自治法提出，上级国家机关从财政、金融、物资、技术和人才等方 面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。认 真实施自治法的这些重要内容，对加快民族自治地方的发展十分重要。比如，在投资主体上 ，过去采取“拼盘政策”，往往由于需要由自治地方配套的资金出不起，结果很多急需要上 的 项目得不到批准。新修改的自治法规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民 族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。”这就为自治地 方的资源开发和基础设施建设提供了强有力的法律保障。又比如，以往在民族地区开发资源 中出现的“孤岛效应”，使企业与当地群众毫无相干，民族地区得不到任何实惠，有的甚至 损害了当地的利益。有些部门或企业在西部地区采伐森林、开矿、建电站、办企业，不注意 照顾地方和各族群众的利益和发展问题，影响了国家、地方和各族群众的关系。要通过西部 大开发，调整相关政策，把资源开发与少数民族的切身利益结合起来，真正使少数民族群众 受益，使民族自治地方尽快发展起来。
第二，要正确处理东部地区与西部地区的关系
在我国，东部地区比较发达，西部地区相对落后。东部地区有人才、技术、资金优势，而 西部地区有比较丰富的资源和广阔的市场。东西互济，有利于共同发展，也是社会主义制度 优越性的具体体现。但是，由于西部地区少数民族多，东部地区汉族多，东西关系处理不好 ，往往不利于我国民族关系的健康发展和社会的稳定，不利于民族自治地方的发展。处理好 东西之间的关系，不仅是一个区域间的关系问题，也是一个涉及民族之间的关系问题。在西 部大开发中，既要遵循市场经济的一些基本原则，如公平竞争、优胜劣汰，同时也要坚持效 率优先，兼顾公平的原则，要倡导互惠互利，先富帮后富。理由是，我们国家是一个统一的 多民族的国家，是一个统一的大市场，无论是历史上还是现在，东部地区与西部地区都是相 互依存、相互促进的，很难想象没有西部地区提供的丰富资源，东部地区也能发展成今 天这样生机勃勃的局面？很难想象如果不是西部各族人民持之以恒地保护着江河源头的生态 ，东部地区也能有现在的富足？同样，没有东部的支持和帮助，西部地区绝不可能有今天的 发展。因 此，东部地区对西部地区的支持，不能看成是施舍，而是发展自己的一种投入。
第三，正确处理少数民族和汉族的关系
西部开发中的少数民族与汉族的关系，包括三个层次，一是东部和中部汉族与西部地区少 数民族的关系，二是西部地区的少数民族与汉族的关系，三是民族自治地方的少数民族与 汉族的关系。处理好这三个关系，是一个始终伴随西部大开发全过程的任务。随着西部大开 发的进行，东部地区和中部地区人员向西部流动增多，这是一种必然的趋势，人流、商流、 资金流向西部地区汇集，这也是西部地区发展的重要条件。但是，由于各民族成员相互之间 的了解不够，包括对少数民族风俗习惯和宗教信仰的不了解，由于经济利益之间产生的种种 矛盾，有可能发生影响民族关系的问题，而这些问题最主要的、容易经常发生的是在汉族与 少数民族之间产生。维护民族团结，协调民族关系应当进一步纳入法制轨道。要切实执行有 关的法律法规，做到有法必依、执法必严，政府部门和一切社会团体要严格依法办事，各民 族公民也要自觉遵纪守法，民族关系中出现的问题应当按照法律程序妥善处理，教育公民受 到伤害后不要采取过激的甚至违法的行为。否则，不利于问题的解决。
三、正确运用自治权，促进民族自治地方持续快速健康发展
在西部大开发中，中央相继出台了一系列的政策措施，这些政策措施对于加强西部基础设 施建设、改善投资环境，吸引外地人才、技术、资金，加快西部地区生态环境的建设和保护 以及促进西部地区的科技教育事业的发展，都是十分重要的。应该说，西部大开发政策和民 族区域自治政策是统一的，在西部大开发中可以相互补充。但民族区域自治政策不是西部开 发政策，西部开发政策代替不了民族区域自治政策，在西部开发中要始终如一地贯彻落实民 族区域自治政策，保障民族自治地方的自治权利。作为民族自治地方要把自治权用好用活， 在这点上，自治地方的各级领导应该思想更加解放一点，按照邓小平讲的，只要符合“三个 有利于”，就要大胆地闯，大胆地试。作为上级国家机关要把保障民族自治地方充分行使自 治权当成自己应尽的法律义务。在西部大开发中，要特别注意民族自治地方以下三个方面的 自治权利：
第一，关于经济发展的自治权
这是当前贯彻落实民族区域自治法中最需要加强的一项工作，也是在西部大开发中加快民 族自治地方发展的重要保证。根据自治法的有关规定，自治地方应特别注意以下四点：
一是根据本地经济发展的特点和资源优势，合理调整生产关系和经济结构。特别要注意支 持发展特色优势产业，比如畜牧业、草产业、畜产品加工业、旅游业、民族医药业和各种服 务业等，努力实现优势产品的多次转化增值，提高商品率，促进区域经济加快发展。
二是大力鼓励、积极引导非公有制经济健康发展。当前，西部地区非公有制经济发展缓慢 是西部地区经济活力不足的一个重要原因。1997年，在全国工业总产值中，非公有制所占的 比重为36.36%，在浙江、福建、广东，非公有制在各省工业产值中所占的比重分别为49.87% 、50.84%和54.66%，而在西部各省中，非公有制所占的比重都比较低。除了重庆、四川的非 公有制所占的比重在30%以上外，贵州、云南、西藏所占比重分别为24.95%、21.60%和16.75 %，在西北，陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆所占比重分别为21.11%、20.65%、12.47%、27.46%、和11.82%。自治法明确规定，民族自治地方的自治机关坚持公有制为主体、多种所有 制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济。应该说，发展非公有制经济，无 论在理论政策上，还是在法律上，现在都已经没有任何障碍。姓“社”姓“资”的问题已经 解决。民族自治地方应当把发展非公有制经济作为加快本地区经济发展的一项基本措施，制 定一定的优惠政策，放手发展非公有制经济，不限比例、规模、形式，使非公有制经济成分 迅速成为少数民族地区重要的经济支柱。
三是合理利用各种资源，切实抓好生态环境的保护和建设。对此，自治法也有明确规定。 从某种意义上讲，这个问题是一个事关子孙后代能否得以赖以生存的问题，是事关国家和民 族 深远发展的大事。在资本积累初始阶段，人们往往通过粗放经营获得一定的利益，其结果使 生态环境遭到了毁灭性的破坏。人类社会发展到了今天，我们的认知水平有了提高，决不能 延续粗放的生产经营方式，否则，无异于是吃子孙饭、断子孙路，成为历史的罪人。在西部 大开发中，必须转变传统的开发观念，不要把开发简单地视为对资源的开发。应该看到，尽 管我们说民族地区“地大物博”，这只是相对而言的。从整个国家看来，我们国家的主要资 源人均占有量是严重不足的。比如，我国人均耕地面积不到世界人均指标的一半，水资源人 均占有量为世界人均的1/4。随着西部矿产资源的深度开发及与国际市场接轨，低成本优势 也将逐步消失。现在，西部生态系统已十分脆弱，逐渐难以承受人口膨胀和经济快速发展的 压力。因此，必须把合理利用资源，加强生态环境的保护和建设视为与加快经济发展同等重 要的事情来抓。一方面，要依法管理和保护本地的自然资源，合理开发利用。加大环境保护 的执法力度。另一方面，要拓宽融资渠道，加大环境保护的投入。
四是积极开展对外贸易。西部民族地区独特的区位优势，为开展对外贸易提供了得天独厚 的良好条件。现在，我国与周边国家的关系是历史上最好的时期之一，要抓住这个难得的历 史机遇，大力发展包括边境贸易在内的对外经济交往与合作。要把开发西部和复兴丝绸之路 ，与开拓整个中亚的国际资源和市场结合起来，真正做到用好两个资源、开拓两个市场。
第二，关于培养和吸引人才的自治权
当今世界，国家间综合国力的较量与竞争日趋激烈。这种竞争，说到底是人才数量和质量 的竞争，也是人才成长和发挥作用机制的竞争。人才是一个国家和民族经济社会发展最重要 的战略资源。现在，许多大国都在制定和实施21世纪的人才战略，谁能培养和吸引适应发展 需要的人才，谁就能在竞争中立于不败之地。实施西部大开发战略，关键在于继续大力培养 一支高素质的人才队伍。现在的突出问题是，民族地区人才拥有量比较少，队伍的专业结构 和知识结构以及思想观念与实施西部大开发战略的需要都还有很大的差距；西部地区的人才 留不住，进不来，“孔雀东南飞”的现象没有改变。以广西为例，1999年拥有专业技术人员 仅占人口数的1.92%，而全国平均数为2.43%，毗邻的广东省为2.5%；1996年参加科技活动的 科学家、工程师有3.31万人，1998年下降为2.7万人。广西尚且如此，其他民族地区只会更 加突出。存在这些问题，根本原因在于民族地区经济发展还比较缓慢，培养和吸引人才的投 入不足，但是，知识分子政策落实不够好、待遇低、使用不当、外部的经济利益牵动等 也是不可忽视的因素。这些问题得不到解决，将会影响西部开发的进程。自治法规定，民族 自治地方自治机关“采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管 理等 专业人才和技术工人”，“可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项 建设工作。”在西部大开发中，中央应当制定统一的人才政策，鼓励东部地区和中部地区的 各类人才到西部工作，同时，西部地区，特别是民族自治地方更应该依照自治法的规定，制 定相应的政策措施，大力培养本地人才，积极吸引外地人才。特别是要大力培养和选拔少数 民族干部和专业技术人才。西部人才政策，体现“事业留人、感情留人、待遇留人”的精神 尤为重要。尽管西部地区没有像东部那样的优厚待遇，但是积极创造一种有利于人才成长、 充分发挥才干的机制和环境还是应该可以做到的。
第三，关于发展科技教育事业的自治权
少数民族和民族地区经济发展滞后，除了历史的、自然的原因外，根本原因是教育事业发 展较慢、劳动力素质不高、科技贡献率不足。西部地区受教育程度，在每万名劳动者中，拥 有中专以上学历及初级以上职称人员仅92人，不及东部的1/10，受过大专以上教育的仅5.05%，不及东部的一半。15岁以上的文盲半文盲人数占西部总人口的23%。这种状况与我们正 在进行的西部大开发的事业是极不相适应的。
西部大开发是一项不同于以往区域开发的系统工程，它是在社会主义市场经济条件下和全 球经济一体化趋势加快的形势下进行的。实施科教兴国战略是加快民族自治地方发展的必由 之路。在西部大开发中，民族地区必须摒弃低水平的重复和模仿，依靠先进的科技和发达的 教育，使经济活动由主要依靠粗放型的生产方式，转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质 上来，转到以提高效益为中心的轨道上来。科技进步和经济振兴的基础在教育。《民族 区域自治法》对发展自治地方的科学技术和教育事业作了明确而具体的规定。当前首先需要 解决的突出问题，是加速普及九年义务教育，要让各民族的孩子都能有学上，都能上得起学 ，否则，提高全民族素质只能是一句空话。现在很多地方连“普六”都很难实现。这里面的 重要原因是教育经费严重不足。鉴于民族自治地方教育落后和财政困难的实际情况，根据自 治法的规定，国家应加大对民族自治地方的教育投入。同时，民族自治地方要积极探索适应 本地实际的办学机制和办学模式，优化配置和充分利用民族地区现有教育资源，鼓励和提倡 多种方式的联合办学，逐步形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。
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