注册会计师行业改革发展若干重大事件的回顾，本文主要内容关键词为：注册会计师论文,改革发展论文,重大事件论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
注册会计师在国际上被誉为“不拿国家工资的经济警察”。改革开放30年来，我国注册会计师行业经历了一条恢复、探索、立法、改制、发展，并向国际化迈进的改革发展道路，它既是改革开放的产物，同时作为经济体制改革的一个重要方面，行业自身也在不断地推进市场化的改革与发展。30年来，注册会计师行业从无到有不断壮大，至今已发展到注册会计师8万余人，非执业会员7万余人，从业人员近30万人，会计师事务所7100多家，全行业业务收入每年保持20%以上的增长速度，2007年度达到276亿元，成为经济社会发展不可或缺的一支重要社会监督力量。
一、注册会计师制度的恢复重建和协会组织的成立
我国注册会计师制度创建于1918年，当时是为了服务民族资本发展的需要。新中国成立后，国家实行高度集中的计划经济，并于上个世纪五十年代初期完成社会主义改造，注册会计师行业失去生存的土壤，悄然退出了历史舞台。十一届三中全会后，顺应改革开放的要求，1980年12月财政部正式恢复和重建注册会计师制度。到1988年前后，全国已有200多家会计师事务所，2000多名注册会计师和7000多名从业人员。
1987年7月，财政部党组专门研究成立中国注册会计师协会的问题，并向时任国务院副总理的姚依林同志进行了汇报，得到姚副总理的同意。经过一年多的精心筹备，中国注册会计师协会成立大会于1988年11月15日至18日举行。从1988年11月到今天，中国注册会计师协会成立已整整二十年。二十年的协会建设与发展，正如当初所期望和要求的那样，发挥了巨大作用，管理加强，行业壮大，影响扩大，国际重视。这二十年当中，中国注册会计师协会艰苦创业、勇挑重担，在行业考试、注册、培训、监管以及标准制定等各个方面，在规范和推进行业发展的各个领域，都承担了重要角色。在国际上，也先后加入了亚太会计师联合会和国际会计师联合会，并担任理事职务，对行业国际事务的话语权和影响力不断增强。
二、《注册会计师法》的出台和行业规范发展
上个世纪九十年代初期，注册会计师行业发展出现了新的形势：一是行业规模迅速壮大，到1993年底，全国注册会计师已达1万余人，会计师事务所2400家；二是服务领域逐步扩大，从最初承办“三资”企业的验资、查账和解散清算等业务，不断拓展到对国有大中型企业、有限责任公司和股份制企业的查账审计；三是注册会计师的社会责任不断加重，特别是股份制企业的出现和发展，企业股东、债权人以及成千上万的投资者对企业财务状况的信赖程度，主要取决于注册会计师对企业财务报告进行独立审计后所出具的报告，注册会计师既要对企业负责、对政府负责，更要对全社会负责。
在这一形势下，注册会计师行业的市场定位和职能作用与恢复初期相比，已不可同日而语。这对注册会计师的人员素质、专业资格、技术能力、职业责任和工作制度等，也都提出了更高要求，其法律地位和法律责任也需要相应提高和加重，而1986年颁布的《注册会计师条例》已不能适应这些新情况和新要求。
1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。随后，国家启动了社会主义市场经济体制的一系列立法工作，《注册会计师法》作为其中的一项配套法律，加速了立法进程。国务院领导对注册会计师行业的立法工作十分重视，多次召开会议进行研究。
根据国务院领导的指示精神，经过几个月的紧张起草，1993年6月形成注册会计师法草案。1993年8月，第八届全国人大常委会第三次会议对注册会计师法草案进行审议，我受国务院委托向会议作了草案的说明。1993年10月31日，第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《注册会计师法》，自1994年1月1日起实施。注册会计师行业的发展自此步入了法制化的规范轨道。
在制定《注册会计师法》的过程中，几个重大问题的处理至今仍给我留下非常深刻的印象。
一是关于事务所的组织形式和发起设立的主体问题。恢复初期的会计师事务所被定位为事业单位，而且都有一个挂靠单位，实际上成为行政部门的附属，与中介机构所应具有的独立地位不符，也往往造成执业责任的归责不清。
为此，各方面都建议要把会计师事务所定位为市场化的机构，但对发起设立的主体，有不同意见。综合各方意见，注册会计师法草案提出，会计师事务所“可以由法人或者其他组织发起设立，也可以由注册会计师合伙发起设立”。对这一问题，全国人大法工委多次组织召开国内、国际会计公司及相关专业人士的座谈会，听取意见，经过认真研究认为，由法人或者其他组织发起设立，必然带来新的变相“挂靠”甚至外部营利性单位的控制，更不易保持独立性，因而删除了“可以由法人或者其他组织发起设立”的条款，并将合伙制列为第一种组织形式，有限责任制列为第二种组织形式。这一改动非常重要，既明确了注册会计师是事务所发起设立的主体，同时又体现了对设立合伙制事务所的导向作用。
二是关于行业的法律责任问题。《注册会计师条例》对注册会计师的法律责任规定较少，并基于事务所事业单位的性质，主要以行政处罚为主。在制定《注册会计师法》的过程中，先后曝出了琼民源案件和长城公司10亿元非法集资案，这两个案件涉及的注册会计师均没有认真履行审计职责。案件的曝出，从反面强化了对注册会计师审计作用的认识，立法机构和社会各界进一步意识到严格注册会计师法律责任的重要性。为此，在《注册会计师法》中，强化了注册会计师法律责任的条款，落实了国务院领导的指示要求。
三是关于财政部门对协会管理以及协会的职能问题。由于注册会计师协会成立较晚，因此《注册会计师条例》没有涉及财政部门对协会的管理以及协会的职能问题。对这一问题，在起草《注册会计师法》时，财政部主要借鉴了国际上授权行业协会自我管理的通行做法，明确财政部门对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导，而将对注册会计师、会计师事务所的管理职能赋予了协会。在与全国人大法工委沟通时，有关负责同志表示，这个方向是对的，但也很超前，考虑到现时的行政管理体制，在《注册会计师法》中有些职能还是写到财政部门为好，今后可以通过内部的“三定”方案，由财政部授权协会行使就可以了。为此，在发布的《注册会计师法》中，有关职能分别授予财政部门和协会，在实际工作中，财政部还是通过内部“三定”方案将相关职能授权给协会办理。
如今《注册会计师法》已经颁布实施十五年了，对于规范和推进注册会计师行业的发展起到了非常重要的积极作用。随着社会主义市场经济体制改革的深化、政府职能的转变以及国际经验的推广，这部在当时有很多方面都比较超前的法律，现在也有了一些需要进一步修订完善的地方。比如，会计师事务所组织形式中应当增加特别的普通合伙；注册会计师法律责任的追究还要进一步合理并具有可操作性；发挥行业自律管理作用要根据形势的发展特别是政府职能转变的深化，进一步赋予协会更为完整的职能等等。这些都需要通过修订《注册会计师法》加以解决。
三、国家会计学院建设和行业人才培养
上个世纪九十年代初期，正值我国证券市场创建，深化国有企业改革、转变企业经营模式也在积极推进，对注册会计师的需求急剧增加。新加坡副总理吴庆瑞在访华时曾向国家领导人提到，中国搞市场经济至少需要30万注册会计师。而当时我国注册会计师队伍无论在数量上还是质量上，与市场需求和社会期望相比，还有很大差距。扩大人才培养渠道，加快提升注册会计师的职业道德和业务素质，成为资本市场建设和国企改革能否顺利推进的一个重要环节。
在行业恢复重建初期，老一代注册会计师是通过考核方式取得资格。为补充和增添行业新的血液，1991年，国家建立注册会计师考试制度，采取考试方式选拔新一代的注册会计师。这时候，尽管建立了考试制度，但还没有规范的、规模化的后续教育，需要开展大规模、系统化、与国际接轨的培训工作。
国务院领导对注册会计师人才培养问题十分重视，多次专门研究，要求加快注册会计师培训工作。1994年3月，时任副总理的朱镕基同志主持召开会议，专题研究注册会计师培训工作。朱副总理在会上指出，我国宏观经济调控和企业改革，都需要大量注册会计师，这是为社会主义市场经济奠基，是极为重要的一件事情，因此，培训注册会计师问题要很好地研究，要建立几个注册会计师培训中心，要调动全国各方面的力量来办。
这次会议确定，注册会计师的培训工作要统一领导、统一规划、统一组织，按照与国际接轨的要求，高标准，严要求，保证培训工作的质量；要选拔一批大学本科毕业生进行注册会计师的基础培训，同时由国家财政资助，选择部分大专院校试办注册会计师专业；要建立三个大规模的注册会计师培训中心。
以这次会议为标志，正式启动了注册会计师培训中心的建设工作，并在筹建过程中，积极借鉴国际经验。1994年秋，我到美国华盛顿出席世界银行年会，会议结束后，我专程到位于芝加哥的安达信国际会计公司培训中心进行考察，包括教学楼、教学设施、图书馆、学员公寓、学员餐厅、校园环境等等。当时给我印象最深的有两点：一是在报到大厅，你能够看到刚刚来报到的，也能看到结束培训正在办理退房手续的，每天都是这样出出进进，不同的对象，不同的培训内容，不同的培训时间，这种个性化、系统化、流程化的培训，与我们传统的在职教育和岗位培训完全不同；二是案例教学在后续教育中占很大比重，常常能看到一个教室内没有授课老师，七、八个学员组成一个小组，对某个具体案例进行深入剖析，问题在哪里，如何防止出现类似错误，如何防范执业风险，在专业技术和法律上如何处理等等，相互交流碰撞，达成共识，针对性强，效果也非常好。回国后，我们向国务院提交了一个专题报告，对培训中心的建设提出建议。
1998年7月，国务院对正在筹建的中国注册会计师北京培训中心正式批准，机构名称为“国家会计学院”，为国务院事业单位，由财政部代管，教学依托清华大学。2001年后，上海、北京、厦门三所国家会计学院相继建成。时任总理的朱镕基同志还专门为国家会计学院题写了“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”的校训。现在，世界上几乎所有国家的会计师组织都知道中国总理的这四句名言。
2004年11月我担任中国注册会计师协会会长后，曾专程赴三所国家会计学院考察。看到三所国家会计学院所展现出的先进的培训设施、优良的培训环境，感到十分欣慰。我也分别与三所国家会计学院的领导和教职员工进行了座谈，向他们介绍了国家会计学院的建设背景，希望他们牢记建设国家会计学院的初衷，珍惜形势，发挥优势，为注册会计师行业高级人才的培养做出积极贡献。目前，国家会计学院正成为行业高级人才培养的重要基地。
四、脱钩改制和行业生产力的解放
我国注册会计师行业恢复重建初期，会计师事务所实行挂靠体制，随着事业的发展，几乎所有的政府部门下面都办有会计师事务所。这些挂靠单位为扶持、支持早期会计师事务所的发展做出了积极贡献。但挂靠体制也使得会计师事务所变成了“官办”机构，并带来诸多弊端。比如，事务所往往能凭借挂靠部门的行政权力争揽业务，从而造成市场竞争能力低下，不正当竞争行为严重；因为有了挂靠单位这个“保护伞”，事务所的法律责任不可能落实，其执业的风险意识因而比较淡薄；挂靠单位也往往把事务所作为安置人员的场所或“小金库”的来源，同时对事务所工作人员按照机关人员对待和管理，收入待遇较低，事务所开拓业务的积极性受到很大压制。因此，作为中介机构的会计师事务所与挂靠单位实行脱钩改制，是行业发展到一定阶段的必然要求。
关于会计师事务所体制改革工作，我回忆主要是通过三个步骤完成的。第一步，是1992年国务院196次总理办公会议提出，要对事务所人事编制、收费价格、工资福利、业务承接、财务管理实行“五放开”，为事务所走向市场进行了“松绑”，注入了活力；第二步，是1993年颁布《注册会计师法》，明确会计师事务所的组织形式为合伙制和有限责任制，从而改变了原来事业单位的性质定位，为事务所实现脱钩改制解决了法律障碍；第三步，是根据1997年11月中共中央、国务院《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》中关于会计师事务所等机构应改为独立的社会中介服务机构的要求，1998年初财政部发文决定执行证券、期货相关业务的会计师事务所要在1998年底前与挂靠单位脱钩，并以此为带动，到1999年底推进完成了全国会计师事务所的脱钩改制。脱钩改制过程中，由于合并或撤销，事务所总数由6045家减少到4805家。
在推进事务所脱钩改制的过程中，也有不同认识和意见，主要集中在两点：第一，是否允许会计师事务所采取各种组织形式；第二，是否允许国家、单位或法人出资发起设立会计师事务所。
根据《注册会计师法》的规定，会计师事务所只可以有合伙制和有限责任制两种组织形式，并均应由注册会计师出资发起设立，国家机关、单位和法人都不能出资发起设立事务所。对此，有不同意见认为，事务所应当与挂靠单位脱钩，但脱钩后应当允许设立合伙制、合作制、有限责任制、股份制、股份合作制等多种组织形式的事务所，并应允许个人独资、国有独资或国家、集体、个人共同出资等多种所有制形式的事务所存在。
基于上述分歧，朱镕基总理、李岚清副总理特别批示国务院体改办进行专门研究，此时我正任国务院体改办主任。根据国务院领导的批示，体改办有关司局对会计师事务所体制改革和发展的有关问题展开了调研，形成研究意见：
第一，会计师事务所是通过注册会计师个人的专业知识和智力劳动发挥社会鉴证和服务功能的社会中介机构，不同于一般的投资盈利行业，不能简单地采用各种企业组织形式。
第二，根据注册会计师行业的特点和我国的实际情况，事务所不宜由单位或法人出资发起设立。主要理由是，由注册会计师出资发起设立事务所，把执业风险由挂靠单位承担改为由注册会计师和事务所承担，使之真正成为经济和法律责任主体，这是行业的客观要求和内在规律。如果允许单位或法人出资设立国办所或国家控股、参股所，即使与行政机关“脱钩”，实际上还会转移给行政机关所属的事业单位或法人对事务所出资，通过出资人的身份和纽带，不可避免地会对事务所的人、财、物产生影响，难以克服原事务所体制中存在的主要弊端。
1998年12月，国务院体改办向国务院领导提交了研究报告，其中明确表示，正在进行的事务所体制改革的原则和方向是正确的，应当继续坚持。同时建议，对脱钩改制中的难点问题尽快提出更具体的指导意见、政策规定和要求，为改制创造更好的条件。朱镕基总理肯定了体改办的意见，并指出事务所体制改革是“一项十分重要的基础设施建设”，要求主管部门对事务所体制改革政策“作出新的补充规定”。
随后，财政部根据国务院领导的批示精神和体改办的意见，制定了《关于会计师（审计）事务所脱钩改制的实施意见》，并经国务院领导批准同意。这个实施意见，对事务所体制改革的目标、原则、内容、组织形式、期限和实施步骤以及相关问题的处理等再次作出补充规定，主要包括：要求各级党政机关、政法机关和社会团体、事业单位、企业及其下属单位，必须与挂靠本单位的事务所在人员、财务、业务、名称四个方面进行脱钩；重申事务所改制的组织形式为合伙制或有限责任制两种，以注册会计师为主体出资发起设立；明确脱钩改制的最后期限为1999年12月31日。
注册会计师行业的脱钩改制工作并不是一帆风顺的，有争论，有坎坷，但实践证明，改革的方向是正确的，路子是对的，政策也是符合实际的。绝大多数事务所脱钩改制后，焕发了朝气，表现出了强大的发展活力和后劲，产生了积极的社会效应：事务所和注册会计师的风险和责任意识有明显提高，事务所自律管理和激励机制日渐形成，业务领域快速拓展。特别需要指出的是，脱钩改制的完成，变革了我国事务所的“官办”形象，增强了国内外投资者对我国事务所的信赖度。亚太会计师联合会等国际机构、国际会计公司和外国会计师职业组织，对此给予了高度评价，认为这是中国向世界发出的进一步扩大对外开放的重要信号。
五、新时期协会体制改革和行业发展战略的实施
经过多年的改革发展，注册会计师行业建设取得巨大进步。进入新世纪以来，行业发展又面临新的形势：从国内来看，社会主义市场经济体制初步建立，政治、经济、文化、社会各项事业的改革进一步深化；从世界范围来看，经济全球化程度不断加深，中国经济与世界经济的融合互动日益显著。在这一背景下，对注册会计师行业的发展提出了新的要求，行业的各项改革不仅不能停顿，而且需要进一步深化。为此，2004年11月中国注册会计师协会第四次全国会员代表大会后，新一届理事会积极推进协会改革和行业发展战略的实施。
一是积极推进协会管理体制的改革，实行“开门办会”，突出会员参与，强调公众监督，促进协会运转及决策更加规范、民主、透明、科学。理事会是协会的领导决策机构，由于历史原因，以往理事会的成员绝大多数都是政府官员，注册会计师的比例很低，不能充分反映行业的声音。我们感到，注册会计师既是一个专家行业，又是一个公众行业，注册会计师协会既要代表行业的利益，要提高会员的参与程度，同时必须高度关注和维护好社会公众利益，让政府部门、有关监管机构以及社会公众的代表，进入到协会理事会，参与行业决策、监督协会运转。为此，我们对协会理事会进行了重大改革，其中会员比例占七成，行业外人士占三成，既增加了注册会计师的比重，同时也很好地体现了政府和公众对行业决策、运行的参与和监督。
二是大力实施行业发展战略，推动行业国际化发展。当前中国企业正在深入实施“走出去”战略，需要实现会计审计准则的国际趋同等效、培养一批国际化的注册会计师领军人才、培育一批具有国际竞争力的会计师事务所，最终消除中国企业进入国际资本市场的技术障碍和服务瓶颈，为中国企业参与国际竞争提供更加有力的专业支持和服务保障。为此，近年来我们提出并实施了行业人才培养战略、准则国际趋同战略和事务所做大做强战略，并取得重大的阶段性成果。其中，我国审计准则体系于2006年实现国际趋同，得到国际社会的高度评价，称之为新兴市场和转型国家的典范。在此基础上，内地与香港签署了审计准则等效声明，与欧盟审计准则的等效也在积极推进。
三是严格行业监管，增进公众信心。加强行业监管，是提升行业执业质量和职业道德，增进公众对行业信心的重要手段。近年来，坚持以诚信建设为主线，加强行业诚信的教育、监督和制度建设，按照“严格检查，严格惩戒”的原则，每年对上千家事务所进行执业质量检查，重点监管执行证券期货业务的事务所，建立形成了包括事务所执业质量检查制度、业务报备制度、行业惩戒制度、诚信监控系统在内的行业监管体系，惩治害群之马，弘扬诚信文化，取得积极成效，注册会计师对上市公司年报审计的质量得到监管部门和社会公众的充分肯定。
回顾改革开放30年来注册会计师行业发展进步的历史轨迹，尽管有过曲折和坎坷，但始终蓬勃向前，锐意改革，勇于创新。改革无穷尽，发展无穷尽，今天，这个市场经济的朝阳行业，正以旺盛的改革创新精神，投入新一轮改革开放的大潮中，迈进一个崭新的大发展时期。