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中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006－0138（2011）03－0094－03
政府在民生福利中应该承担什么责任以及如何承担，是社会政策研究的一个根本性问题。澳门回归十年以来，民生福利出现了政府加大责任承担的趋势，引发了人们关于澳门是否要走向“福利社会”的思考。特别是新一届特区政府成立以后，认为要重新研究特区政府的民生福利政策，研究从短期福利措施过渡到长远福利制度的对策和建议，这就把“澳门民生福利中的政府角色”问题摆到了重要的研究议程。
回归以来，澳门成功地实践了“一国两制”，经济迅速增长、社会治安明显改善、民生福利也取得了前所未有的增长和提升。在民生政策领域，人们开始思考市场自发调节财富的分配与通过政府职能实行的社会再分配的关系，思考政府在社会分配中应担任何种角色等问题。然而，在社会财富急剧扩张以及城市国际化进程加速的同时，澳门贫富差距却有所拉大，出现了诸如“在职贫穷”等新的贫穷问题。另一方面，澳门现行的民生福利制度架构单薄、管理体制重叠、缺乏中长期规划，未能应付经济结构转型的严峻挑战，未能适应经济发展与社会进步的要求。特别是与澳门经济的高度增长相比，澳门的社会保障制度和民生福利政策相对滞后的问题更显突出。如何完善澳门的民生福利政策，实现澳门经济与社会的协调发展，成为当前澳门经济社会发展的核心课题。
一、东亚社会政策及对澳门的适用性
在社会政策领域中，东亚国家和地区的政府起着积极的作用。他们在社会福利中的作用与西方的福利国家模式有着明显的不同，“于目前来看，东亚地区没有明显的倾向创建福利国家”。[1]在不少西方学者看来，存在一个有别于西方福利国家的东亚社会福利模式。20世纪下半叶起，东亚国家和地区尤其是东亚四小龙的韩国、台湾、香港、新加坡所创造的经济奇迹，引发了人们对于东亚地区经济发展和社会发展的浓厚兴趣。相对于东亚在经济上飞速发展的成就，东亚地区在社会发展方面较少受到关注。到了20世纪80年代，人们开始发现，东亚地区强有力的社会凝聚力支撑着这个地区的增长，并且产生了良好的社会效果。东亚国家和地区的高增长、低税收、低公共开支、社会稳定以及教育成就、长寿、低婴儿死亡率等，引起了学术界的关注。他们从东亚的社会政策中发现一种和西方福利国家不同的模式，并认为有一种“福利东方主义”的存在。[2]
有学者把“福利东方主义”的东亚福利模式称之为“儒家福利国家”，并认为其形成了东亚地区福利体制的自身品牌，因为东亚的福利模式不符合安德森的三个分类，它没有社会民主类型中的中央再分配，也没有保守主义、合作主义的团体化。[3]在东亚地区内部，各个国家和地区的社会福利并不尽相同，比如在医疗筹资、国家对房屋的承担以及社会保险的态度和使用机制方面等等。然而，在社会福利的理念、信仰、价值和优先性方面，东亚各个国家和地区存在很多相似之处，比如优先把经济增长作为政策目标，信赖家庭作为福利的一个提供者，强调责任和义务，相信秩序和社会稳定是福利的基础；讨厌政治，关注构建和加强社区，国家的低开支，对社会正义、社会权利、再分配政策缺乏兴趣，对西方国家的福利国家政策存有忧虑。[4]这些构成了东亚各国和地区社会福利的共同特点，形成了独具东亚特色的社会福利模式。
对于东亚福利模式的特点和要素，学者进行了进一步的探索和总结。有学者总结出东亚地区四小龙有相同的社会政策策略。首先，相信滴入论（trickle-down theory），即经济增长会提高收入，从而惠及所有民众。其次，政府介入有共同的特征，比如总体支出中政府占的份额较小、相对小的财政赤字、较为灵活的劳动力市场。第三，社会福利向政治上重要的利益集团倾斜，比如公务员团队的福利就明显比其他社会团体优越。第四，社会政策和社会福利的发展往往是在某种危机中推动的。第五，政府都出台了社会援助的法例。第六，利用诸如儒家学说等文化的影响来抵制社会福利的扩张。最后，在工业发展的导向下发展。[5]还有学者运用六个维度进行了分析。一是政治目的（这经常是首位的考虑），二是经济增长和充分就业是福利的主要引擎，三是生产主义福利为目标，四是避免福利主义，五是家庭被赋予了重要的福利功能，六是国家强大而有限。[6]
可以看到，东亚社会福利模式最显著的特点是，在政府的发展策略中，社会福利的发展服从于经济发展，经济发展优位于社会福利的发展。在国家构建过程中，社会福利的重要性低于经济发展的重要性。在东亚，社会福利的目标往往是为了政治合法性和社会稳定，也被看做经济发展的必要条件。在东亚地区，虽然存在广泛的社会福利服务，但东亚地区没有采取西方福利国家的模式。政府对社会福利的态度和承诺是谨慎的，政府认为稀缺资源不应该过多花销在社会福利上面，政府害怕社会政策的支出会挤掉经济发展的稀缺资源。
东亚社会福利模式的另一个显著的特点是，虽然政府没有全面发展社会福利，但却采取了果断的步骤提供关键的社会福利。这其中，最为著名的是香港的公共房屋和新加坡的养老金。[7]统计数字表明，东亚国家和地区在社会保障支出方面比例较低，但在教育和医疗方面则相对较高，比如香港、台湾、韩国超过GDP的3％，香港和韩国在医疗方面的支出也较高。这个特点也是由东亚政府重视经济发展，以经济发展为主轴的发展策略衍生决定的。在东亚国家和地区，教育之所以受到高度重视，是因为其有利于提升人力资源素质，而这是经济发展必不可少的前提条件。
对此，有学者指出，澳门社会公民权发展程度仍然是偏低水平，现存的社会政策未能大幅度减少社会分层化之现象，因此他认为澳门的社会政策是促进式“生产主义”福利模式。该学者还提到：“澳门政府以自由市场为主导的资本主义，把社会政策从属于经济政策，在制定社会政策时奉行持守‘有限度干预’之方针。故此，只有那些社会投资功能和能够加强社会团结及社会奋发精神的政策，澳门政府才愿意投放较庞大的资源。在提供社会福利方面，政府、私人体系、市场及家庭在各社会政策范畴中分别扮演了不同的主要角色，而政府在个别范畴中又较为积极的介入；但宏观而言它的角色是较为有限。”[8]可见，传统的观点一直认为，在澳门社会政策模式中，政府的责任是有限的，而这一点正是东亚社会政策模式的核心所在。
二、福利跃进：走向“混合型”的福利模式
澳门回归祖国以来，经济快速发展，社会和谐稳定。在社会保障和社会福利方面，澳门特区政府高度重视民生福利政策，实施十五年免费教育，提升各项社会保障和社会福利的水平。回归以来，特区政府根据澳门社会经济发展实际状况，全面检讨和完善社会保障制度，建立符合澳门特点及与澳门经济发展水平相适应的社会保障体系，使因年老、残疾、失业及患病等不能工作的澳门居民得到有效保障。
首先，逐步扩展社会保障覆盖面，将社会保障制度扩展至自雇劳工。2000年，澳门社会保障的范围扩展至的士车主、的士司机、小贩、街市摊档承租人、营业车拥有者、从事殡仪业者、服装缝制者或珠宝首饰制造者；2002年，扩展至三轮车拥有者及驾驶者、小贩协助经营者、街市摊档承租人的协助经营者；2004年，扩展至舢板拥有者、渔船拥有者、渔船拥有者的船上协助者、建造业劳工、跟车搬运劳工及码头搬运劳工；2007年，将会计师、核数师、工程师、建筑师等纳入社会保障。至此，纳入社会保障的自雇人士有30类。“新社保制度”于2011年1月1日正式实施，它将所有的澳门居民纳入社保制度内，表明澳门开始进入“全民社保”的新里程和新时代。在新社保的法案中，受保障的对象由雇员扩至全民，所有永久、非永久居民均有平等参与权利，不工作人士、家庭主妇、企业主或以前因种种原因不被纳入社保的人士都被纳入了社会保障的范畴。
其次，不断提升各项社会福利水平。回归以来，养老金从回归初期的1150元/月上升到当前的1700元/月，敬老金由一开始的1200元/年上升到当前的5000元/年。以养老金的发放为例，养老金的补助额度常年维持为1150元/月，到2006年提升为1450元，提高幅度达到26％，2007年再度提高为1700元，增幅达21％。
第三，在公共房屋方面，优先照顾弱势群体，竭力帮助弱势群体解决住房问题。因应回归初期的社会经济环境，特区政府于2000年7月延续“取得或融资租赁自住房屋之贷款制度”。据统计，到2002年6月，批准的申请共有5751宗。此外，回归以来，房屋局分别安排了2240户社屋家团上楼，以及3758户购买经济房屋。2005年底，政府公布会加快建设公共房屋的力度，加大经济房屋和社会房屋的供应量。当前，澳门特区政府正把落实2010年1900个公屋单位作为施政的首要目标。
第四，特区政府秉持平等、效率、互助和参与四大原则，积极地与民间社会团体合作，重点扶持弱势社群，促进社区及家庭功能发挥。特区政府增设了多个新的服务项目及设施，开展结合预防和治疗功能的社会服务，并加强市民对心理健康的关注，调整和优化服务模式。协助社会上陷于困境的个人、家庭和一些弱势群体，使其恢复社会功能、提升生活能力，积极发挥社会安全网的功能。
最后，实施现金分享计划。为与澳门特别行政区居民共同分享经济发展的成果，特区政府从2008年开始至今已经向所有的澳门居民推出四次现金分享计划，帮助居民对抗金融危机以及物价上涨的影响，集中体现了特区政府还富于民、以民为本的施政理念。
可见，回归以来，澳门的社会福利出现了“大跃进”的趋势。政府加大了在社会福利政策中的责任，提供了包括十五年免费教育、现金分享计划等在内的各种普及型福利。这种“福利跃进”态势使得人们一方面担心政府是否可以维持社会福利的可持续发展，另一方面也使得人们思考澳门是否已经从东亚国家的社会政策模式走向糅合“东亚社会政策模式”和“普及型福利”色彩的“混合型模式”。对此，有学者指出，澳门社会福利体制中已经呈现“混合型”的特点，“从澳门社会保障制度改革和社会政策发展趋势看，不仅仅是维持了东亚福利体制的特点，而且在经济快速发展过程中也开始强化了现代福利国家普遍主义特点，这种趋势显然会使澳门福利体制的特点更具混合型和多面向的特点。”[9]
三、厘定福利转型中的政府角色
综上所述，澳门回归祖国以来，随着经济快速发展，社会福利模式呈现出从东亚模式走向混合模式转型的态势，政府加大了在社会福利中的责任承担，引发了人们关于特区政府在社会福利中的政府角色的进一步反思。人们普遍关心的是，澳门政府在社会保障和社会福利中这种加大责任承担的态势是否具有可持续性？当前，随着市民生活水平和消费水平的日益提高，市民和议员不断要求加大养老金等社会福利额度，特区政府面临的不仅是维持现有社会福利，而且是加大社会福利的诉求压力。对于把“以民为本”、“共建和谐”作为核心施政目标的特区政府来讲，广泛回应市民诉求已经成为特区政府的共识。然而，在提升社会福利方面，政府却无法一味地满足市民的诉求，而是要在区分判断需求的合理性的同时，检讨社会福利的增长是否能够确保社会福利的可持续发展，最终确定政府介入和政府承担的合理尺度。
笔者认为，在福利问题上，即使特区政府有着强大的财政储备，但在福利扩张问题上必须是积极而谨慎的，需要确立一个“强大而有限的政府”的角色定位，循序渐进地提升各项民生福利水平，同时理顺当前各项社会福利措施的关系，推进民生福利的规范化和制度化，为民生福利制度的长远安排确立基础。它包含以下四个方面的主要内容。
第一，目前澳门市民有着比较强烈的福利诉求，政府的财政也有能力提供相应的福利供给，但基于“经济发展的风险性导致财政供给的不确定性”，“社会结构的老龄化趋势导致的福利需求的扩张性”，以及福利“能升不能降”等方面的考虑，政府的介入不能是无限度的，而应该限定在一定的范围和程度内。基于澳门地区特殊的经济产业结构，澳门政府的税收有70％左右来自博彩税，澳门的社会保障基金很大一部分收入来源也来自博彩业的博彩拨款，这就造成了澳门社会福利的发展和博彩业发展相当程度上捆绑在一起。因此，澳门博彩业的发展不仅在澳门经济发展中有着“一荣俱荣、一损俱损”的一业独大地位，而且一定程度上也决定了澳门社会福利和社会保障的发展。问题在于，博彩业的发展是具有高度的对外依赖性、风险性和不确定性，例如2003年一场突如其来的“非典”就使得澳门博彩业的发展受到重大的打击。因此，虽然近些年澳门经济快速增长，社会成员对政府亦有扩大社会保障范围的诉求，但澳门特区政府应以西方福利国家为鉴，要审慎地计算和预测每个社会保障项目带来的经济负担。
第二，在民生福利政策中，特区政府不能停留在简单的派钱措施，而是需要进行一定的制度设计，提供长远规划的社会保障体系。或者正如学者所指出的，东亚国家和地区并没有把福利视为权利或社会正义的社会目标，其社会政策和社会福利的取向主要是回应重大社会的变迁。诸如劳工福利、住房、社会保障等各个方面的发展带有随意性。[10]在某种程度上看，澳门社会政策变迁的过程中，也有着随意性的特点，政府更多的是出台一些措施来回应社会的诉求，而缺乏长远的制度设计，使得社会福利有着“措施有余而制度不足”的特点。对此，香港知名的社会政策专家周永新先生就曾经指出，澳门的社会福利体系和香港的福利措施相似，“正如香港一样，澳门的福利措施并没有全盘和周详的规划，只是因应不同时间的要求而订立政策。”[11]也就是说，澳门存在着许许多多的福利措施，但其中的关联性不强，缺乏制度化的设计。分散的、短期的社会福利措施，如何过渡为长远的制度设计，始终是困扰澳门特区社会福利发展的一个难题。庆幸的是，当前特区政府民生福利的制度化，已经开始启动。“双层式社会保障”正是澳门特区政府借鉴相关地区经验，回应居民诉求，根据特区实际情况提出的制度设计。然而，就目前来看，双层社会保障的制度设计仍需进一步细化，需要在实践中不断探索完善。
第三，为了实现一个“强大的有限的政府”，避免福利国家的老路，特区政府需要以“发展型社会政策”为指导，发展积极福利，将最有限的资源用在最需要的人身上，同时把重点放在人力资本等福利投资方面，谋求民生福利政策和经济政策发展的互相促进。因此，特区政府以后要重点发展的不是“普及型”的福利，而是发展有针对性地、向弱势群体倾斜的福利，特别是注重发展那些可以有助于提升个人技能的激励性福利，在帮助弱势群体的同时推动社会的整体发展和进步。
最后，虽然社会保障仍须以政府为主体，但社团可以帮助政府发挥重要的角色和贡献。当前澳门拥有4000多个社团，是社团文化高度发达的地区之一。澳门社会也由于社团数量众多而被称为“社团社会”。为此，政府必须充分发挥社团的力量，加强社团管理的工作，规范资助制度，实行社团活动的绩效评估，确保社团善用政府的资源，提供优质的社会服务。在这个基础上，澳门未来的社会政策中还要实现政府、市场、家庭以至居民各方的责任平衡。责任分担和共享应该是政府制定未来澳门社会政策的一个基本取向。
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