农地细碎化的阻抑与制度创新，本文主要内容关键词为：农地论文,细碎论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从目前理论界对农地细碎化的研究成果来看，有两种根本对立的观点：一种认为农地细碎化对农民增收有正面作用，有利于农民合理分配劳动时间，搞多种经营，降低农业生产的各种风险；另一种观点认为，农地细碎化影响了劳动生产率的提高，增加了生产的成本，例如，限制了农业基础设施的利用范围，各个地块之间的通行成本增加，邻里地块纠纷概率增大等。本文认为，农地细碎化的正面作用是有条件的、暂时的，从生产力发展的角度来看，其负面作用逐渐显现，越来越强化，成为制约“四化”协调发展的重要因素。因此，解决农地细碎化问题迫在眉睫。 一、我国农地细碎化的现状及其不利影响 农地细碎化目前在学界尚无统一的概念，从产权的角度来讲，笔者认为农地的细碎化就是农业生产者在适宜的空间距离内拥有一块以上的农地产权，每块农地远近不一、互不相连、规模不大，不能发挥耕作者所有生产潜能的土地分布状况。有的学者认为，土地细碎化就是每块地的面积小于10亩的非规模经营。由于研究目的的限制，此处的土地细碎化是指人为分割土地的现象，并不包含自然形成的土地细碎化现象。我国农地细碎化的现状，一是它的出现古已有之，并不是现代偶然产生的。我国自北魏开始实行“均田制”，延续到唐德宗建中元年实施“两税法”，历时近300年，形成了日益明显的土地细碎化现象。到了近代，中国的农地细碎化在世界上已首屈一指，卜凯把这种景象描写为“家家耕种，既无藩篱，而又东零西落之旷田制”。二是每户经营的地块多，每块地的面积小，家庭经营土地的总规模小。根据王海燕等的研究，中国农村1929-1933年户均达到5.6个地块，平均每块5.7亩。1999年户均地块上升到6.1块，平均每块下降为1.3亩，是世界上土地细碎化最严重的国家，家庭土地经营总规模也是最小的(参见表1)[1]。20世纪80年代，我国农村先后建立起了家庭联产承包责任制，实行了土地集体所有权和经营使用权相分离的制度。出于公平的考虑，各农户在按家庭人口承包分田时实行了远近搭配、好坏搭配、肥瘦搭配，出现了每户有多个地块，各地块互不相连、大小不一，各户插花耕种的情况，基本形成了我国现代农地细碎化的局面。1999年至2000年，澳大利亚阿德莱德大学等单位对我国的河南、四川、山东、江西、吉林五省抽取1000个样本进行调查，结果显示每户平均有4.7块农地，每块平均只有1.7亩，最多的农户有33个地块[2]。每户拥有的地块多、每个地块面积小是目前我国农村土地利用状况的显著特征。自20世纪80年代我国农村实行家庭联产承包责任制以来，由于“诸子均分制”的影响，农村农户的总数越来越多，在农地总面积不变的情况下，每户分到的地块数也越来越少，经营规模也越来越小。据刘雨松研究，2005年至2009年全国农户户均地块数在4块以上，不足1亩的地块占到59％以上，3亩以下的地块占87％以上(参见表2)[3]。由此可见，我国的土地细碎化问题已相当严重。
我国农地细碎化的状况对农业生产产生了极为不利的影响，主要表现在以下三个方面： 首先，农地细碎化阻碍了农业机械化的进程，降低了农业生产效率。农业机械化是提高农业生产效率的有效途径，但农地细碎化限制了利用农机的种类和数量，增加了机械耕作的难度，降低了运用农机的效率。由于田块较小，一些大型的农业机械无法使用，只能运用一些小型的农业机械，或者根本无法使用农业机械。根据刘雨松的实证研究，每当农户耕种的地块数增加1块时，该农户利用农机的可能性就会减少5.52％；有机耕道路的地块每增加1块，农户利用农机的可能性就会增加6.63％。显然，农地细碎化增加了开通农机通道的难度，降低了农户利用农机的可能性。当集中连片种植时，农户利用农机的可能性就会增加83.82％，这是由于集中连片的种植可以降低农机使用的成本，提高效率，从而使利用农机的成本更低[4]。Flsisher等利用来自江苏、吉林、河北、河南、江西的研究数据，建立C-D函数分析了土地细碎化对生产效率的影响，结论是土地细碎化每增加10％，会引起产量下降5.7％[5]。 其次，降低粮食产量，影响农民收入水平的提高，不利于我国的粮食安全。根据万广华、程恩江的实证研究，农地细碎化不但降低了农业生产的规模经济效应，而且严重影响了粮食的产量。如果通过土地整理将其规整为每户一块地，薯类和小麦的产量可以提高18％，玉米产量可提高17％，水稻产量可提高4％，全国粮食总产量大约可以提高9％[6]。按此估算，2014年我国可以增产粮食5000余万吨，可见农地细碎化对我国粮食产量影响之大。粮食产量的减少，直接影响了农民经济收入的总量。土地利用效率的高低，也直接影响农民的收入水平。刘涛等对南京市农户的实证研究表明，农地细碎化会导致农户的复种指数下降，并对提高平均土地综合产出率有阻碍作用[7]。土地的利用率和综合产出率低了，农民的收入也就相应减少了。黄祖辉等2011年对江西省325户稻农进行了实证研究，结论是土地的细碎化程度越高，稻农的水稻生产技术效率就越低[8]。这与刘涛等的研究不谋而合。通过学界的实证研究可以看出，土地细碎化与土地利用效率和生产技术效率有负相关关系，土地的细碎化程度越高，土地的利用效率和产出效率就越低，既影响我国粮食的总产量，又影响农户家庭经济收入的总量，对农民致富和我国粮食安全极为不利。 再次，造成了土地和劳动力资源的浪费。目前我国人均耕地仅1.37亩，不足世界人均耕地面积的1/3，耕地资源十分珍贵。目前农村土地细碎化的状况造成了我国本来就有限的耕地资源的浪费，据Zhang et al.1997年的研究，农地细碎化现象造成了我国现有农地面积5％～10％的浪费[9]。按照国土资源部的统计，2011年我国的耕地保有量为18.2476亿亩，由于土地细碎化的存在，我国耕地的有效利用面积有可能最多减少1.8亿亩，即实有耕地面积的1/10。由于地块分散，方向、远近不一，农户的耕作需要奔波于不同的地块之间，既增加了农户的生产成本，又浪费了劳动者宝贵的时间，造成了劳动力的浪费。这种劳动力的浪费从农业生产者的角度来看可能不大，但从非农兼业的角度来看可能就大得多，因为农民工的工资水平已有很大的提高。 二、明晰土地产权结构，推动土地流转 (一)加快土地流转是阻抑农地细碎化的重要途径 关于土地流转与土地细碎化的关系，目前学界观点并不一致。钟甫宁、王兴稳(2007)对江苏省兴化市和黑龙江省宾县做了实证研究，结论是由于土地交换的交易费用远远大于交换所带来的规模收益，农民不愿意交换，致使通过交换减少土地细碎化的路径成为不可能[10]。农民对土地流转缺乏积极性，不愿意流转，致使流转困难，当然就谈不上土地流转对减缓土地细碎化的作用了。本文认为，农业机械化必然要求阻抑农地细碎化，土地流转是阻抑农地细碎化的重要途径。生产力是不断向前发展的，部分村民用上了小型农业机械，明显减轻了劳动强度，提高了生产效率，这对其他村民就会产生示范效应，促进机械化水平的整体提高。对于机械化来说，自然是田块面积越大越好越方便耕作，提高生产效率的可能性就越大。于是，农民就有了进行土地流转的积极性，就会产生土地流转的内生性动力。试问，用人力进行耕作和用农业机械进行耕作，农民会选择哪一个?当然是选择后者。现在城市人口当工人的比例越来越低，是因为工人特别是技术含量低的工人劳动强度大，比较辛苦，一有机会，他们就转入其他行业了，原来的岗位被农民工逐渐取代。由此看来，降低劳动强度、提高经济收入是人类社会的一个共同经济规律。在这个规律的作用下，农民提高机械化水平，减轻劳动强度和降低农地细碎化程度就会成为必然的选择。那么为什么改革开放30多年来中国农村的机械化水平并没有大规模提高呢?这是因为农业的比较效益差，农民增产不增收，缺乏内因激励；从外因来看，田块面积过小、家庭经营农地面积不大制约了农业机械的运用，农地产权不清、缺乏流转中介又严重制约了土地流转。总之，生产力的发展要求降低农地细碎化程度，而农地细碎化的阻抑却是一个“综合工程”，仅有清晰的产权或流转中介组织等单个因素是不够的。 农地流转是阻抑农地细碎化的重要途径，这已被实证研究所证实。谭淑豪等利用1999年江西、广西和湖北省40个村的调研数据，对土地流转与农地细碎化的关系进行了研究，结论是农户每出租1亩土地，地块数会减少1.03块，平均地块大小会减小0.02亩；相反，农户每租入1亩土地，地块数会增加0.81块，平均地块大小会增加0.03亩。租入户和租出户的增减相互抵消后，每交易1亩土地，地块数会减少0.22个，平均地块大小会增加0.01亩[11]。由于农业机械的运用越来越多，农户在土地流转中有偏好大块地的倾向，所以流转的结果会引起地块数下降、地块面积增大，对农地的细碎化产生了明显的阻抑作用。还有一个事实应该引起我们的注意，就是我国的人口总趋势还处于增长之中，谭淑豪等的实证研究表明，农户家庭每增加1人，农地的地块数会增加1.15个。也就是说，随着农村人口的增加，地块数会越来越多，当集体的储备地用完之后，每块地的面积会越来越小，土地的细碎化会越来越严重。因此，要维持目前农地细碎化的现状就必须有农地细碎化的阻抑因素存在。从目前农村的实际情况来看，这个因素的首选就是推进农地流转。改革开放30多年来，一部分农民已经进城务工，有了稳定的工作，但承包的责任田还在农村，急需流转。一部分留在农村的农民有扩大经营规模的要求，却难以租到土地。其原因是多方面的，例如，一般种植业的比较效益差，地租便宜，务工农民干脆请人代种也不愿出租农地；农地是“祖业”，是稀有财产，具有社会保障作用，农民有“恋地”情结；等等。要使农地流转起来，就必须提高农业的比较效益，使农民产生流转土地的经济激励，这个问题不是本文研究的主题，在此不再赘述。 (二)农地流转需要明晰的产权，产权清晰需要制度创新 (1)产权明晰是农地流转的必要条件。土地产权清晰才能有所预期，减少纠纷，降低流转成本，这是流转双方当事人的共同希冀。世界银行的研究表明，提供有保障的产权能减少欺诈的风险以及产权交易中的错误，因此，买主、租赁人、借用人以及对土地或者其他产权有兴趣的人可以放心投资，因为他们对能最终得到已经议好价的标的物充满信心。由于风险减少，已经明确产权和没有明确产权的土地的价格明显不同。巴西、印尼、菲律宾和泰国的农村土地，不论在何处，明确登记以后其价格大幅上升[12]。产权明晰是农地流转的必要条件，但不是充分条件，有的学者认为有的国家在私有制下土地流转也并不顺畅，就否定土地产权明晰对土地流转的决定作用，这种观点是片面的、不正确的。试想一下，有人把月球上的土地卖了，还发了证，买受人就能必然得到那块土地吗?产权不清，土地无法流转；产权明晰，也不必然就发生土地流转。从目前我国农村的实际情况来看，土地集体所有制权利主体“虚置”，造成了土地产权模糊不清，农民的土地承包权、经营使用权时常受到侵害，弱化了农民对土地的长期预期，加大了农地流转的成本，农地流转很难自发开展。因此，当务之急是要对农地的产权制度进行创新。 (2)当前我国农地产权创新的基本思路。马克思在批判庸俗经济学家把利息片面理解为由资本本身创造出来的收入时指出：这种形态之所以必然产生，是由于资本的法律上的所有权同它的经济上的所有权分离，由于一部分利润在利息的名义下被完全离开生产过程的资本家或资本所有者占有。这里，马克思明确提出了资本的法律所有权与经济所有权的概念。根据这一提法，农地也可以区分为法律所有权与经济所有权。农地的法律所有权，是指农地的终极所有权，包括终极处分权、宏观管理权、收益分享权三项权能。农地的法律所有权属于国家，由国家来行使具体的所有权权能，从而使该权利带有明显的政治性。因此，农地的法律所有权，我们又把它称之为农地的政治所有权，以与农地的经济所有权相对应。农地的经济所有权，是指从土地的终极处分权分离出来的、能够实现产权主体经济利益的权利。具体来说，农地经济所有权的权能包含以下权利：经营使用权、占有支配权、合理处分权、自主决策权、收益权、继承权等。农地的经济所有权属于农户所有。农地的政治所有权归国家所有，强调的是对农地利用的“管”；农地的经济所有权归农户所有，强调的是对农地利用的“用”。这种所有制结构，我们可以把他叫作农地的区分所有制。这种所有制的机理在于：社会生产力是在不断向前发展的，社会的分工也会越来越细，社会流动性增强，农地单一的所有权形式已不能满足社会的需要，农地作为一种重要的生产资料，其所有权越来越需要成为一种产权结构，不同的所有权权能在市场经济规律的支配下产生运动，游走于不同的权利主体之间，使农地资源不断得到优化配置，提高农地的使用效率。现代国家的职能就是管理与服务，农地的政治所有权归属国家所有，这正好与现代国家的职能相匹配；农业生产的主体是农户，农地的经济所有权归属农户家庭所有，这是人尽其责、物尽其用的必然要求，这既符合权责统一的经济规律，又是中国广大农民对土地的殷切希望。 农户的经济所有权，核心是农户对农地合理的处分权。从农民的角度来看，这种处分权应当包括买卖、租赁、抵押、继承、入股等形式。从现有的法律规定来看，农地的所有权、使用权是禁止买卖的，也未赋予农户对承包经营的农地有继承权(林地除外)。法律之所以这样规定，是因为有的人认为农民有了对农地的买卖权，就会有一部分农民会失去土地，失去土地就意味着失去土地保障，沦为贫民。这种观点是片面的，是仍然用农业社会的眼光来看问题。国家工业化以后，必须工业反哺农业，在农村建立起完善的社会保障，实现城乡社会保障体系一体化。所以，随着经济的发展，土地的保障作用会越来越弱化。2013年中央财政支出的社会保障与就业的费用占总支出的3.1％，与西方国家占40％左右的支出率相比明显过低。中央财政应当加大对农村社会保障的投入力度，把养老、失业等保险制度建立并完善起来。同时，适度推进农地流转制度创新，赋予农民农地经济所有权，让农民有买卖、继承农地经济所有权的权利。 2015年11月2日，中共中央与国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，决定进一步深化农村土地制度改革，指出改革的“底线”是“三个不”：耕地红线不突破，坚守土地公有制性质不改变，农民利益不受损。实行农村土地区分所有制，政治所有权是终极所有权，经济所有权是由政治所有权派生出来的，政治所有权决定经济所有权。政治所有权归国家所有，保证了农村土地公有制的性质不改变。经济所有权归农户所有，能最大限度地保证农民的土地利益不受损害。以现阶段每户家庭承包的农地面积为范围来落实农地的经济所有权，符合中央关于农村生产责任制长期不改变的精神，在实质上体现了农地“集体所有”的性质，所以，农地的区分所有制是贯彻落实土地公有制的一种形式，它能使农户对土地的承包经营权得到最大限度地落实、稳定与放活。 三、创新农地产权继承制度，实行一子继承制度 我国长期以来实行诸子均分制，结果使农地细碎化的程度越来越严重。本文认为，我国也可以借鉴其他国家的经验，实行一子继承制，以此来阻抑农地细碎化的进一步发展。 (一)借鉴欧洲的继承制度 长子继承制在西欧有悠久的历史。公元877年，法兰克王国颁发克尔西敕令，承认贵族的爵位世袭制。封臣的土地一般由长子继承。1356年查理四世在《黄金诏书》中规定：“自此至将来任何时候……长子应为彼等之继承人……”英国在17世纪制定了家庭财产授予法，明确规定实行长子继承制。贵族、绅士的次子，国家支持其到政府、军队、教会谋职，以贯彻落实长子继承制。这种法律传统一直延续到近现代。1930年德国《土地法纲要》规定：“土地的继承法为一子继承制，以避免农地所有之零碎分散和农业经营之负债过重。”1933年《德国世袭农地法》同样规定，“世袭农地不能分割，由一个继承人继承之”。1960年法国颁布了《农业指导法》，限定农场的继承人为配偶或者一个子女，防止因农场规模缩小而解体。 (二)借鉴日本的继承制度 深受我国传统文化影响且与我国有相似人地关系的日本，在室町幕府时期就开始萌芽了家督继承制——嫡长子继承制。在之前的日本，在财产分割上由于受中国“诸子均分制”的影响，家长的经济实力越来越弱，各个“次子”独立的倾向越来越强，导致总领制家族出现瓦解的趋势。为了挽救家族的颓势，日本开始放弃财产诸子均分制，由长子单独继承土地及家庭财产的倾向越来越强。家督继承制对庶民阶层也产生了深刻地影响，但庶民阶层仅实行一子继承，即对土地等家业的继承并不限于长子，次子或者女子也可单独继承。彼得大帝在1714年颁布的《一子继承法》中指出了一子继承的意义：家庭财产一子继承，其余的儿子不致游手好闲，因为他们不得不通过服役、做学问、经商和其他途径来谋取自己的面包，而且他们为了自己的生计将做的一切对国家是有益的。不仅如此，日本的一子继承制对家族本身来说维持了其稳定性和原有经济规模，对增强竞争力和提高效率都十分有利。二战前日本经济能够获得迅速发展，与财产继承制度有着密切的关系。 (三)对我国诸子均分制传统进行改革，实行农地一子继承制 中国的继承传统与西方、日本不同，实行二元继承制，即宗祧和爵位实行嫡长子继承制，财产则实行诸子均分制。这种传统源自殷商，直至民国前夕。由此看来，土地诸子均分制是我国的传统。20世纪80年代，我国农村普遍建立了家庭联产承包责任制，分田到户，按户承包。30多年过去了，第一代承包人多数已丧失劳动能力，土地进入第二代承包期。在我国农村虽然实行了计划生育，但绝大多数农户都是多子女家庭，会对承包的责任田进行分割，使土地进一步细碎化。据相关研究，我国现有2.3亿农户，再经过一代，就会衍分为3.9亿农户[13]。照此计算，一个农户拥有10亩农田，经过四代就会衍分为9户，每户只能拥有农田1亩多。这种情况恐怕是谁也不愿意看到的。怎么避免我国农地进一步细碎化?除了利用城镇化分流农业人口以外，打破我国的继承传统，实行农地一子继承制显得十分必要。本文的设想是一个农户家庭，只能由一个子女继承农地，多个子女都希望继承农地的，则由长子继承。考虑到我国具有诸子均分制的传统，农地一子继承制可以先在国家政策中体现出来，表述为“国家提倡农地一子继承”，先进行政策引导，待时机成熟后再进入立法层面。 我国的农地一子继承制是可行的，主要根据是我国每年的城镇化率远大于人口增长率。据国家统计局的统计，2001年以来我国人口自然增长率平均为5.48‰，平均每年比前一年减少0.25‰；而我国人口的城镇化率2014年达到54.77％，平均每年比前一年增加2.44％。人口自然增长有下降的趋势，而人口城镇化又有上升的趋势，并且后者又远远大于前者，这说明农村新增劳动力完全可以被城镇化所吸纳，具备了实行农地一子继承制的条件。 四、完善农村社会保障体系，阻抑农地进一步细碎化 长期以来，我国农村人口的出生率高于城镇。从国家统计局现有的数据来看，1999年之前，农村人口出生率高于城镇3个千分点左右。在计划生育的背景下，农村绝大多数都是多子女家庭，究其原因，“养儿防老”是一个重要因素。长期以来，农民的养老保障就是“土地+儿子”的模式，在“多子多福”观念的影响下，农民陷入了“越生越穷，越穷越生”的怪圈，使农地越来越细碎化。要阻抑农地细碎化的趋势，就必须降低农村人口的增长速度。构建农村社会保障体系，降低农民的生育愿望就成为必然的选择。 农村社会保障体系分为基本保障和补充保障两个部分。基本保障应当包括社会养老保险和医疗保险两个部分，补充保障包括最低生活保险、生育保险、工伤保险、失业保险等。目前，农村除了合作医疗保险运行得比较成功以外，其他社会保险要么参保的人员很少，要么尚未建立。2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》颁布，提出从该年开始在全国开展新农保的试点，2020年之前基本实现覆盖全部农村适龄居民。从目前新农保运行的情况来看，主要存在以下不足：一是各级财政的支持力度不够，农民参保的积极性不高；二是保障程度有限，满足不了农民对养老的需求；三是养老基金多数为县级统筹，层次较低，基金互济性流动性差。财政对社会保障的总投入中，对农村社会保障的投入不足20％，这与农村养老的客观需求不相适应。中央确定的基础养老金标准为每月55元，比农村低保标准还低得多。按照新农保的档次设计，最低档次的参保人每月领取65元，最高档次能够领取110元，这与农村居民月平均消费已达到500多元的支出水平差距较大。农村低保的保障水平也较低。生育保险、工伤保险、失业保险制度在农村尚未规范建立，农民抵御各种风险的能力很差，亟须对农村社会保障制度进行完善。基于目前我国的国情，笔者建议从以下两个方面对农村社会保障制度进行完善： 第一，建立农村居民社会保障法律制度。在2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》中，对农村居民仅原则性地规定了养老保险和合作医疗保险制度，工伤保险、生育保险未涉及农村居民。目前，农村居民养老保险的具体制度规范是《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，农村居民医疗保险的制度规范有《关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中共中央、国务院)、《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》(卫生部、财政部、农业部)。这些规范的层级较低，已不能适应农村居民对基本社会保险的需求。因此，笔者建议制定统一的《农村居民社会保险法》，明确规定农村居民社会保障的范围、原则、目标、保障体系、管理主体、保险基金的筹集与使用、法律责任等，重点要将中央政府与地方政府在农村社会保障中的责任规定清楚。 第二，多渠道筹集资金，充实农村社保基金。2015年中国的GDP总量已达67.67万亿元，财政收入超过15万亿元，已基本具备建立农村社会保障体系的能力。一是中央财政要加大对农村居民社会保障的投入力度，将其纳入财政预算，规范转移支付，使中央财政资金成为补充农村社保基金的主要来源。随着市场经济的发展，农民的流动性不断增强，社保基金由中央负担和管理才能最终在全国建立起统一的社会保障制度。二是通过变现部分国有资产和国有股权来充实农村社保基金。三是发行中长期债券充实农村社保基金。四是建立农民用资产换取社会保障的制度，例如，农民可以用房产、地权、股权、实物财产作价换取社会保障，以解决农民现金少、收入低又不稳定的问题。五是号召社会慈善捐助，充实农村社保基金。农村社会保障基金的总额大了，才能进一步提高广大农民的社保水平，调动他们参保的积极性。参保的人数多了，社保基金数量也会越滚越大，社会保障的作用也会随之增大，进入良性循环。只有使农村居民“老无所虑”，才能弱化农村居民的生育动机，降低农村人口的增长速度，产生阻抑农地细碎化的客观效果。 五、创新土地整理机制提高农业经济效益 农地细碎化的阻抑除了农地流转、农地继承、降低人口增长速度等制度创新外，通过土地整理，将小块农地合并为大块农地也可以收到阻抑农地细碎化的效果，而且周期短，效果立竿见影。具体思路是村民民主协商，自愿进行土地整理，修筑好路、渠等农业基础设施后，再按协商的次序和质量高低重新分配。具体做法是，各地可以根据农地的自然条件，把农地分成两级或者三级，然后按整理前每户承包地的总面积重新分配。一级为等次最高，二级次之，三级再次之，等等。计算每户现有承包地的总面积时，一级地按1∶1计算，二级、三级地按协商比例折扣计算。土地整理后重新分配时每户在自然条件允许的情况下只能选择一块土地，一级地按1∶1的比例分配，二级、三级地按此前的各自折扣比例再反向加成计算分配给农户。这样做的优点是在平原地区经土地整理后多数农户拥有1个地块，少数农户有2个地块，可大大减轻农地细碎化的程度；按农户承包地的现状分配土地，农户容易接受，符合中央承包地长期不变的政策。另外，该方案还比较灵活，既可以在一个村民小组内实行，也可以在一个村的范围内实行。地方政府推动土地流转的事实说明，该方案会得到地方政府的青睐，容易受到地方财政及组织的支持，降低土地整理和分配的组织成本，相对容易实施。 通过土地整理，小块田合并为大块田，可以产生明显的经济效益、社会效益和景观效益。一是经济效益的提高，主要表现为农作物产量的提高和成本的降低。土地整理后每块地的面积增大，地块数量减少3/5以上，田垄边界占用的耕地减少，再加上对一些撂荒、废弃土地的开发，实际的耕地面积会增加。灌溉等基础设施的完善也可以提高农作物的产量。小块田合并为大块田后，农地的产权更加清晰，田块的形状与大小更适合耕作，会进一步吸引农民对土地追加投资，采用先进农业技术和进行机械化耕作，提高农作物的产量和经济效益。一家农户只有一块土地，可以减少机耕的费用，减少灌溉等设备的搬运次数，延长设备的使用寿命，节约成本，提高耕作效率。据王万茂的实证研究，田块面积扩大以后，机械化耕作可以提高每班工作量的20％，提高有效行驶率30％，降低油耗10％，综合降低生产成本15％[14]。二是土地整理可以产生明显的社会效益。土地整理以后，将每户多块田调整为一块田，地块邻居减少，产权也更加清晰，大大减少农户在土地利用过程中发生纠纷的概率，有利于农村的和谐稳定。土地整理过程中对道路、供排水、电力等农田基础设施的完善，可方便农业生产，有利于机械化和农业新技术的推广，提高农业生产力。在地形允许的情况下，尽量将地块长边方向设计为南北(或接近南北)方向，使农作物对光源的利用达到最大值。三是土地整理后可以产生一定的景观效益。土地整理后树成排、田成方、路相连、渠相通的自然景观，会给人们带来一定的美感，使农民的生产环境和生活环境得到一定的改善。
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