东北老工业基地振兴政策的战略思考，本文主要内容关键词为：工业基地论文,东北老论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、东北老工业基地改造是跨世纪战略发展的关键之地与关键一役
东北老工业基地改造与再振兴的问题应当提到中国工业化和跨世纪战略发展的关键之地与关键一役的高度来认识，应当提到“九五”和本世纪历史使命的高度来认识。我国经济发展与体制改革的重大战略难题集中体现于东北地区，东北老工业基地改造与再振兴已成为解决这些难题的关键。从关系全局的“两个根本性转变”方面看，如果“九五”期间受原计划体制影响最深的东北老工业基地不能在改革上有重大突破，区域经济所拥有的庞大固定资产存量不能加入市场经济运行，国民经济整体向社会主义市场经济转变就是一句空话；如果全国最大的重、化工业区域的产业结构不能实现顺畅调整而仍然依赖大量资源投入维持增长，全国最重要的技术装备供应区域自身的技术改造不能尽快完成，国民经济整体向集约化增长方式转变就不可能完成。从可持续发展方面看，由于历史原因，东北老工业基地是资源合理开发与环境治理形势最严峻的地区之一，是产业结构调整与转换任务最重的地区之一。目前一些区域经济已经面临资源枯竭的威胁；一些重要的煤炭、石油、金属矿山基地的采掘成本正在加速度上升；生态环境恶化的态势已经引起了区内外，甚至国内外的广泛担心。中国可持续发展在实践与理论上的突破，与老工业基地改造方面的突破密切相联。从增加国有大、中型企业活力方面看，一方面，东北老工业基地是国有大中型企业的密集地；另一方面，国有大、中型企业是区域经济的主要依靠。可以说，“九五”是历史留给我们解决这一重大问题的最后期限；而振兴国有大、中型企业的突破口就在于振兴东北老工业基地。另外，重要基础产业的振兴和提高国际竞争力问题，国民经济进一步扩大对外开放问题，国有资产的保值增值问题，区域性失业形势严峻与新贫困人口加速度涌现等紧迫性问题等都与东北老工业基地改造与再振兴密切相联。
二、东北老工业基地要走综合性配套改造之路
对东北老工业基地改造，近年来出台了不少政策，但这些政策往往侧重于针对一个方面，相互协调配套性差。现在看来，解决老基地改造问题要注重综合性政策体系配套。东北老工业基地综合性配套改造的政策体系包括七个方面的含义。
一是满足国民经济整体需要与区域可持续发展相结合。中央政策和地方政策要密切结合，一个必须明确的认识是，老工业基地只能在不断扩大再生产中才能完成自身的改造，而不可能“停下来”或放慢速度改造。否则潜在危机会立即显现，各种矛盾会同时趋于激化，区域经济有可能很快陷于“休克”。一方面老工业基地不能指望靠降低对国民经济整体在跨世纪战略发展过程中的支持程度来加大自己的改造力量，要在发展中实现再振兴；另一方面中央要对老工业基地的扩大再生产给予更有力的支持，做出切实的战略安排。
二是普惠性政策与区别化政策相结合。从“八五”开始，国家政策已经从“区域倾斜”向“产业倾斜”转换，一般不再开辟财税优惠区别化政策的特殊区域。但考虑到普惠性的规模经济政策、结构调整政策、技术改造政策和正在制定中的衰退产业转产政策等对东北老工业基地改造的特殊意义，这些政策的重点实施区域选择应当有目的地与老基地改造相结合。
三是产业政策要与金融政策、进出口政策密切结合。我国重工业生产能力的主要配置地在东北，而以深交所、上交所为代表的资金聚集地却在南方，在我国目前实行存货比例管理的体制下，这种产业重心和金融中心空间分离的状况背离了重工业化过程中生产集中与资本集中密切结合的一般规律，使老基地改造得不到大规模信贷资金的支持。国家对重点工程进口机械设备提供“信用证规模”的政策应逐步转为向国内订货提供买方信贷的政策。这对老工业基地装备业的发展与再振兴具有重要意义。
四是解决表层问题的政策和解决深层次矛盾的政策相结合。一方面，老工业基地改造不能忽略直接面临的具体问题，对表层的资金问题、就业问题等要拿出能短期见效的对策；另一方面，要尽快对中层次的技术手段滞后、企业债务负担沉重等问题，对深层次的资源约束与区域经济发展矛盾、提高生产率与保护劳动者利益矛盾、政企分开与市场不完善及企业竞争能力不足的矛盾等问题尽快采取政策措施。
五是重点突破政策和普遍展开政策相结合。我国原有老工业基地改造政策的重要缺陷之一是缺乏由点到面的过程，既难于取得经验，又无法有针对性的调整。在东北老工业基地改造问题上，一方面是区域内各地具有明显的共性特征，另一方面是许多工业城市具有矛盾相对集中的典型特点。新的政策体系应当特别强调点面结合，各项政策一定要有先行试验过程，在典型区域取得经验后再全面展开。这对降低政策成本和时间代价，对提高政策效力和避免政策反复具有非常重要的意义。
六是发展政策与改革政策相结合。老工业基地再振兴的根本出路在于改革。一方面，要不断加大东北老工业基地的改革力度，在加快要素市场发育、尽快解除企业包袱、规范市场规则、培育多种所有制形式等方面走得更快一些，向社会主义市场经济转变的措施要更彻底一些；另一方面，推行现代企业制度、打破就业“铁饭碗”、实行政企分开和把企业推向竞争第一线等方面改革要有针对东北老工业基地特点和体制惯性的政策措施，特别注意避免改革造成区域性的矛盾激化局面。
七是国家综合部门的政策和产业发展政策密切结合，各产业发展政策密切结合。区域内重点企业技术改造要考虑产业整体振兴的要求；轻工业发展要充分利用国家对衰退产业转产的扶持政策，发挥吸收就业的功能；环境治理要和经济发展充分协调；机械装备业要尽力发挥对其他产业的武装作用等。
三、东北老工业基地改造的最大政策措施是改革
东北老工业基地改造的政策体系中最大的政策措施就是改革。“九五”期间最大的改革措施是完成向社会主义市场经济的转变。
社会主义市场经济最有可能在两类地区率先取得突破：一类是原有体制统治最薄弱的地区。这已经由东南沿海的经济发展所证明；另一类是原有体制统制时间最长、实行最彻底的地区，最典型的是东北老工业基地。因为在后一类地区原有体制弊病暴露得最充分，市场经济所必须的大机器生产的物质基础最雄厚，对小生产的破除最彻底。
改革的实质是社会经济关系的调整。东北地区的人均固定资产占有量、人口聚集程度和城市化水平不仅在国民经济中位居前列，而且在其他同处赶超过程的发展中国家也不多见，按照一般规律本来应当呈现为良好的工业化态势；而目前的实际情况是庞大既有装备和城市经济竟成为了工业化的拖拽。这种与普遍规律相悖的原因，除历史因素外，关键在于社会经济关系不协调形成了对生产力发展的严重阻滞。从目前看，东北老工业基地的改革进程明显滞后于全国总体水平，而社会利益矛盾的激化程度高于其他地区。其中特别尖锐的是企业依靠贷款扩大再生产和生活水平绝对下降的人口正在加速度涌现两种现象并存所代表的积累与消费矛盾；企业企图通过“破产”方式摆脱债务负担现象普遍化所代表的产业资本与金融资本利益对立等。东北老工业基地改革的特殊性与难度，一是企业既受到旧体制的严重束缚，又对旧体制深存依赖；二是所有制严重单一，对任何一方面的经济关系实施调整都会对区域经济整体形成全局性影响。
“九五”期间，东北老工业基地的改革进程需要大大加快，其重点在于四个方面：一是大力发展多种经济成份，改善所有制结构，使区域经济能够在国有企业调整过程中更多地获得其它经济成份的增长支持；二是尽快剥离企业的社会、冗员和债务三大负担，推进现代企业制度；三是发育各种要素市场，加快资产优化重组步伐；四是进一步完善社会保障体系，同时形成竞争就业机制。
四、东北老工业基地改造要把就业问题摆到刻不容缓的位置
国务院发展研究中心对本溪的典型调查显示，这个155 万人口的工业城市中，“放假”职工已达11万人，在岗人员中还有1／3待剥离， 6个月不开工资的已有4万人，就业形势相当严峻。 事实上一个城市新贫困人口群正在产生。这种现象在东北老工业基地具有相当的普遍性。从各种矛盾激化的程度看，这一危机正在成为对区域经济发展的最大威胁。东北老工业基地改造要把就业问题摆到刻不容缓的位置，各项政策一定要结合提供更多就业岗位展开。
东北老工业基地的就业问题是结构性的，远非社会保障制度所能承受。这一矛盾不能缓解，推进现代企业制度、区域产业结构调整、大规模技术改造和向集约化增长方式转变等重大战略措施就没有实施的社会基础，社会安定就没有保障，各项经济政策就不能获得人民的支持，全心全意依靠工人阶级就会成为一句空话。从典型调查的情况看，现有区域发展战略中对这一问题严重性的认识以及对策措施都是远不充分的。老工业基地改造的各项政策中，要结合衰退产业调整政策采取各种优惠措施向区域内导入劳动密集型产业；区域产业结构调整要把能够容纳更多就业的轻工业、第三产业放在优先位置；要大力发展中小企业；政府要承担起对职工进行再就业训练的职能。总之，老工业基地改造的过程绝不应成为区域经济发展与劳动者利益趋向于对立的过程。
五、加快产业结构转换是实现东北老工业基地再振兴的关键点
加快产业结构转换是实现东北老工业再振兴的关键，东北老工业基地产业结构调整主要有四方面。一是原有主导产业要走规模经济之路、技术工艺更新之路、产品结构升级换代之路，使区域经济增长速度不断快于资源消费增长。二是加速替代产业的培育，形成新的区域优势。在这一过程中要特别注意发展区外分工和更大范围的要素优化重组；特别注意扶持高加工度、高附加值、高技术含量的产业发展。三是格外强调扭转“重重轻轻”格局，国家对老工业基地的振兴政策和地方战略措施中都要对轻工业、第三产业发展提出明确目标，规定投资比例。四是东北老工业基地对外部资源的依赖程度日益加深已成定局，要进一步改善基础设施、交通运输条件，为区域经济逐步摆脱采掘工业增长的束缚创造更多机会。东北老工业基地提高区域经济效益、改变粗放型增长方式、提高企业自我积累水平和减轻发展过程中的资金压力，实现企业组织结构调整与利用规模经济、解决日益增大的就业压力，实现企业对环境与资源的保护和较少污染，特别是促进市场经济发展与所有制结构调整等一系列问题的解决在很大程度上将取决于产业结构的转换速度。
六、区域振兴要和国民经济发展过程中的产业振兴密切结合
“九五”期间，我国国民经济发展和工业化的重要任务之一是实现产业振兴。我国急待振兴的产业可以大致分三大类，一类是产量规模已经达到世界前列，但技术水平产业质量严重滞后的产业，如钢铁、水泥；一类是在国民经济进一步发展中将居于支柱地位，但目前规模与其他产业严重不相称，正处于超常规增长过程中的产业，如汽车、化工；再一类是对工业化和民族经济振兴意义重大，一方面是国民经济急需和依赖进口，另一方面是产业自身技术改造任务艰巨，生产能力闲置严重的产业，如成套设备制造业。东北老工业基地是这三类产业生产能力的主要配置地，因而区域振兴要和国民经济发展过程中的产业振兴密切结合。一方面产业振兴政策措施的空间指向要向老工业基地倾斜；另一方面区域经济发展要努力支持产业振兴的目标。具体说，钢铁工业应当把鞍钢、本钢的大规模技术改造作为提高产业整体质量的重要战略措施；东北地区雄厚的机械加工能力应当为汽车工业扩张提供广泛的专业化协作条件；国家对国民经济装备业的扶持应重点体现为对东北老工业基地设备制造能力的充分利用。
七、东北老工业基地改造要格外重视人才的培养
就文化层次说，东北老工业基地在全国应属人才密集之地。但是这一区域的人才结构是与原有体制格局相匹配的，真正适应“两个转变”的人才并不富集。从企业管理者队伍看，具有竞争意识和市场开拓能力、要素聚集能力的人才奇缺。从劳动者队伍看，适应产业结构调整需要、掌握多种劳动技能的人才奇缺。对本溪的典型调查明显反映了这一特点。老工业基地改造不能只局限于要资金和要政策，同样重要的还在于区域内的人才培养。人才培养要着重于三个层次：一是要大力加强对干部、职工观念转变的教育，提高对社会主义市场经济和改革必要性的认识。从目前情况看，对原有体制的普遍社会心理依恋已成为东北老工业基地改革的重要阻滞因素之一。二是要积极培育大批熟悉市场经济规则，勇于开拓创新的企业家人才。这不仅包括国有企业的领导人才，也包括发展乡镇企业的人才、发展个体经济的人才。三是要大规模开展多种劳动技能训练，使不同年龄层次、不同文化水平、不同产业与劳动岗位的人都能尽快适应产业结构转换需要。
八、东北老工业基地改造要重视总结国内外经验，尊重客观规律
老工业基地的改造和再振兴并非是我国特有现象，在许多发达国家的工业化过程中都曾出现过。我们要努力借鉴其他国家的有益经验，总结一般规律，特别要认真研究其他国家曾采取过的、行之有效的政策措施，包括资源枯竭区域的产业导入政策、劳动力再就业政策、中小企业发展政策、新优势产业的培植政策等。从我国自己的实践过程看，也要认真总结过去十几年来“军转民”过程的政策经验、上海老基地再振兴的政策经验、推进区域经济合作的政策经验、特大型城市经济改革的政策经验等。从东北老工业基地自身的改造过程看，在过去一些年中既有经验也有教训，也有很多值得总结之处。特别是在80年代初、中期国家对轻工业实行“六优先”政策和80年代中后期国家政策向沿海倾斜的机会中，东北老基地未能明显受惠；在邓小平南巡讲话后国民经济普遍高涨的机会中反而进一步拉大了与东南沿海的距离，这其中的主客观原因应当认真总结。对老工业基地改造的政策体系研究，要把对一般规律的认识和对特殊性的探讨放到同等重要的位置。
九、东北老工业基地要努力成为国民经济对外开放的新带头区域
东北老工业基地的对外开放相对于其经济规模和资产存量来说是比较滞后的。当前在开放政策的研究中，有不少人提出了对外国资本收购中国企业和抢占国内市场的关切和担心。这一看法已经对东北的对外开放发展产生了一定影响。应当看到，我国在前一战略周期内的对外开放实际是以中小资本、以华资为主的。国际大资本进军中国、外资进入领域从一般消费品业转向工业化阶段的重要支持产业和社会基础设施是90年代后期才出现的趋势。这标志着我国对外开放和引进外资正在进入一个重要的新阶段。东北地区以其结构特征有可能成为国际大资本的主要区域取向。这一发展对老工业基地的技术升级、国民经济重要产业的振兴来说具有重大意义。东北老工业基地的对外开放决不应收紧，而要进一步放开，放开的政策是向国际大资本倾斜，向钢铁、化工、石油、机械制造以及汽车配件业的整体技术改造和利用规模经济倾斜。应当继续允许与鼓励基础产业的国有企业引进外资和与外资“嫁接”改造。目前东北地区一些项目利用外资的方式转向大规模对外借款，这实际上是把风险转嫁给了国家，不应成为东北地区对外开放的主要战略。
十、东北老工业基地的改造有必要考虑建立政策试验区
在“七五”、“八五”过程中，我国实际上已经对东北老工业基地改造采取了很多措施。但这些措施多为孤立的、分散的，产业、区域各自布点，未能取得根本性突破。从迫切性、必要性上看，有必要在“九五”期间选择适当工业基地型城市开辟“老工业基地改革试验区”，实行综合性配套改造，找准矛盾、取得经验、形成完整政策体系，然后再全面推广。老工业基地的矛盾暴露得已经比较充分，改造的物质基础已经相对雄厚，建立这样的试验区的条件已经具备和成熟。老工业基地改造实验区并非以国家减税让利为主要目标，其政策取向主要是发展市场机制、引导产业结构调整，形成产业振兴与区域振兴密切结合、区域优势培育与区域综合发展密切结合、区域大规模技术改造与兴地富民密切结合、经济发展与社会发展密切结合，各种经济关系趋向协调的局部发展环境。