政府信息资源市场化开发利用的战略选择：美国模式与欧盟模式，本文主要内容关键词为：模式论文,美国论文,信息资源论文,开发利用论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息资源市场化开发利用是实现政府信息资产价值、增加政府财政收入、推动信息产业发展和提高就业的重要途径。为此，各国政府都在积极探索政府信息资源市场化开发利用的发展战略。我国政府也于2004年12月出台了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，明确提出要“规范政务信息资源社会化增值开发利用工作。对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用”。这标志着中国政府信息资源市场化开发将进入政府指导下的推进阶段。《2006—2020年国家信息化发展战略》也明确重申了“引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用”这一精神，并将“加强信息资源的开发利用”作为我国信息化发展的九大战略重点之一。可见，我国政府已越来越重视信息资源的市场化开发利用工作，而如何根据中国国情，探索积极有效的、符合中国实际的政府信息资源市场化开发模式已成为新时期中国政府信息资源开发建设的战略任务。
在政府信息资源市场化开发的起步阶段，借鉴世界各国政府信息资源市场化开发的成功经验具有重要参考价值。美国模式和欧盟模式作为两种最具代表性的开发模式尤其值得我们关注。美国政府信息的商业化和民营化运作早在20世纪50年代就开始萌芽，经过60多年的发展，已经形成了适合美国文化和体制的以市场需求为导向的开发模式；欧盟则从20世纪80年代中期开始大力推进政府信息资源的商业化开发，形成了政府主导的开发模式。本文将阐述和分析美国和欧盟对政府信息资源市场化开发利用本质的认识、发展动力、政策基础、资金来源和面对的挑战五个关键问题的异同点，提出中国政府信息资源市场化开发利用的战略选择。
1 对政府信息资源市场化开发利用本质的认识
“政府信息资源市场化开发利用”是指在政府信息资源的开发利用中引入市场机制，利用竞争、价格、供求等市场因素充分调动各种社会力量参与政府信息资源增值开发利用，实现政府信息的有效供给，最大限度地满足社会公众的多样性和个性化信息需求。
市场化开发是政府信息资源开发建设体系的重要组成部分。市场化意味着以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入的另一种制度安排的转变。它把竞争、价格、供求机制引入政府信息提供和服务领域，从而实现信息服务的最佳供给和信息资源的有效配置。从欧美发达国家政府信息资源商业化、市场化开发利用的实践来看，政府信息资源市场化开发的主要特征包括：
（1）从开发主体来看，美国与欧盟之间还是存在一些差异。在欧盟，政府信息资源市场化开发主体可以是政府部门，也可以是政府部门以外的其他社会组织，或者是政府部门和其他组织合作开发。各类社会机构可通过接受政府委托、许可、授权，与政府部门结成合作伙伴关系方式从事政府信息资源的开发。如欧盟公共部门信息的商业性开发就出现了五种不同的方式[1]：①公共部门对其自身所拥有的信息进行商业化开发；②公共部门通过独家代理合同安排方式提供公共服务特许权或者委托其他机构对其信息进行商业化开发；③公共部门提供非排他性的开发许可；④公共部门通过排他性合同方式对其原始数据进行公开，并通过非排他性合同对其增值信息和服务进行生产和提供；⑤通过许可获得公共部门信息的任何个人和组织都拥有商业化再利用信息的权力。
而美国的状况，至少是在联邦层面上，与欧洲有些不同。政府信息资源市场化开发主体是社会力量，而非政府自身。美国法律规定，联邦政府不得从事有关政府数据的营利性商业开发活动，但政府鼓励私营部门参与政府信息资源开发建设，允许他们利用政府信息进行市场化增值开发利用，从而确保了私营机构在信息资源开发战略中的主导地位。任何公民、组织可用很低的价格获得并开发掌握在政府手中可公开的公共信息资源。
（2）从开发目标来看，欧美都认同市场化开发目标是最大限度地满足社会公众的信息需求，主要是指特定用户的多样性和个性化信息需求。政府信息资源市场化开发是为了更好地满足公众对政府信息获取的需要，而政府的能力和职能决定了政府在信息供给中的职责只能是面向公众提供无差别的信息服务，以满足社会全体公民最基本的公共信息需求，而一些用户的多样性和个性化信息需求需要借助相应的社会组织和个人来承接，政府无力承担，这就为市场化开发政府信息提供了现实基础。美国私营出版商多年来一直以对美国政府无版权的作品重新包装和出售赚取利润，主要是因为政府无法以有效和及时的方式来满足市场对这些信息的需求，而政府信息的市场化开发是满足市场需求的最好方式[2]。
（3）从开发的信息种类来看，欧美重点商业化增值开发利用的信息种类基本相同。并不是所有的政府信息资源都可以进行市场化开发，只有具备市场开发前景、有较大的经济和社会价值，并允许加工利用的政府信息资源才具有商业开发价值。大量的研究结果表明，欧美重点商业化增值开发利用的信息种类主要集中在地理、气象、环境、交通、法律、经济和商业信息等方面，如表1所示。
2 政府信息资源市场化开发利用的发展动力
受经济体制和文化传统的影响，美国和欧盟的政府信息资源市场化开发在发展动力上表现出巨大差异。
2.1 市场驱动的美国模式
美国的政府信息资源开发是典型的“市场驱动模式”，通过信息市场需求的变化来调整信息资源的供给。其市场供给的动力主要来自三个方面：（1）来自于现实世界的“政府失灵”。政府经济资源和精力有限，不可能提供所有的信息服务，同时，政府供给增值服务存在低效率。（2）来自于营利性信息企业的“经济人”动机。企业以获取利润最大化的经济人动机决定了它只会介入那些能够带来经济效益的政府信息服务领域，即只要某种政府信息资源供给的边际收益大于其边际成本，市场就存在供给的动力；（3）来自于消费者对政府信息资源的超额需求。人们对某些“有用”的政府信息的特殊需求，相对于全社会对政府公开信息的基本需求而言，属于一种“超额需求”，无法通过政府提供的方式来满足，这为利用市场参与提供政府信息资源提供了现实基础[3]。
早在20世纪50年代，美国政府信息的商业化和民营化运作就已开始萌芽。1955年艾森豪威尔执政期间，美国政府正式发布了一项规定：“如果某些产品或服务能够通过正常商业渠道从私人企业采购获得，联邦政府不得开展或继续从事此类商业性活动”[4]；60年代，随着《信息自由法》的颁布和实施，信息自由与私有化在联邦政府得到了齐头并进的发展，前者推进了公众对政府信息的获取和再利用，后者为私营部门商业化增值开发政府信息提供了条件；到20世纪70～ 80年代，由于政府预算的缩减，里根政府极力推进私有化进程，促使联邦政府的大部分信息活动转移到了私营部门[5]；从90年代开始，美国先后出台了《公共部门信息准则》（1990年）、《A-130号通告》（1993年）、《文书削减法》（1995年）及《电子信息自由法》（1996年）等政策和法律，逐步建立了一套较为完整的政府信息资源增值开发的制度体系，进一步推动了政府信息的市场化开发利用。
2.2 政府驱动的欧盟模式
欧盟政府信息资源开发是典型的“政府驱动模式”。在20世纪80年代末90年代初，大多数欧盟各国受政府财政预算赤字压力的影响，为了获取额外的财政资源而面向公众提供信息。在这种背景下，政府机构为了缓解政府公共信息服务的财政压力，增加政府的收入，一方面要降低信息生产和处理的成本；另一方面也开始关注他们所拥有信息蕴含的经济价值。为此，政府不仅通过外包、特许经营等市场运作方式来降低成本、提高效率，而且也通过对政府信息进行市场化开发来获取额外的财政经费收入。如在英国，根据财政部“信息供应部门对政府其他部门或商业活动提供信息服务的定价指南”和贸易和工业部“可交易信息建议案”的基本精神，政府信息部门可以发掘和实现自己所拥有数据的商业价值。随后英国政府将测绘局、气象局、水文局等一大批政府公共数据收集、生产、加工部门变为半官方的政府贸易基金部门，面对50%以上的财务自立压力，这些政府机构通过进一步挖掘所拥有公共信息的内在经济价值、积极寻求与社会其他信息机构的合作，不断开放政府公共信息资源市场和有效地公共信息经营来实现组织自我生存和发展需要[6]。
3 政府信息资源市场化开发利用的政策基础
美国联邦政府信息政策是基于这样一个前提，政府信息是国家的重要资源，当政府信息以及时、公平的方式向所有公众提供时，整个社会的经济利益达到最大化[7]。而在欧盟，政府信息被视为一种由公共部门开发的资产，公共部门信息的商业性再利用被视为一种受欢迎的税收来源。欧盟及其成员国在政府信息开发利用方面的政策导向是要追求政府自身收益的最大化。这种哲学差异在美国和欧盟的政府信息市场化开发利用政策方面是显而易见的。
欧盟针对政府公共部门信息开发利用建立了一整套专门的制度。2003年11月17日，欧盟议会和理事会通过了《公共部门信息再利用指令》（PSI Directive 2003/ 98/ EG），该指令是欧洲各国制定公共部门信息再利用相关政策的基础，促进了公共部门信息商业性再利用在各欧盟成员国之间的普及。截至2008年5月8日，欧盟27个成员国均宣告完成了对公共部门信息再利用指令的转换。在各国的再利用政策中，对再利用的原则、模式、流程、适用范围、申请、纠纷机制、非排他性协议、知识产权保护等进行了明文规定。
这项法令提供了一个管理框架，减轻并缓和了过去几十年中所遇到的问题。委员会的经济目标是建立商业性再利用的一般原则，即“当公共部门信息被获取时，就应该考虑其商业性再利用问题。”然而，公共部门信息的商业再利用仍然是成员国政府的自由选择。于是，在欧盟范围内建立一个统一的公共部门信息框架几乎不可能实现。这项法令只关注到公共部门，而没有涉及私营部门的信息经济人，但它为政府机构提供了获取收益的机会，主要是允许政府公共部门各机构通过对其信息进行商业性再利用来获得利润。政府机构也因此试着收回成本，只要这些成本“在一定限度范围内”并且是“合理的投资回报”。
美国的政策状况在联邦层面上与欧盟不同。在美国，政府信息商业性再利用和公民的信息获取权之间的界限已不复存在。大量的联邦政府信息对于公众和私营部门都可以免费获取，其目的在于确保纳税人不会对政府信息和促进信息尽可能地广泛传播而支付双倍税款。
四项现存法律构建了美国联邦政府公共部门信息政策的基础。《美国宪法第一修正案》确保了公民言论自由和提出公开政治对话的自由，但并没有专门阻止联邦政府进行公共部门信息的商业性再利用，而是通过随后的一系列立法阻止政府干预市场。例如，1976年的《版权法》第34条，禁止联邦政府采取版权保护，立法的作用是将所有联邦政府信息置于公共领域，公众利益是通过“保证政府作品尽可能的免受传播限制”来实现。然而，对版权的限制并没有扩大至州政府，他们能够保护所拥有数据的版权并进行商业性再利用。美国1966年《信息自由法》确保公众能够获得政府信息。这项法案允许任何人索求联邦机构的所有记录，以便形成政府信息公开的文化氛围。1996年，政府修订了《信息自由法》，以适应技术进步和电子记录保存的出现。据此，如果一个机构收到了三个或三个以上对同一文件提取的要求，相关部门就要求必须将这份文件放到网站上以增加其数据信息量。最后一项立法，即1995年的《文书削减法》，旨在阻止官僚对信息予以控制，主要是通过直接代理机构确保信息以及时、公平的方式传播到公众。这项立法的主要目的在于确保政府不会对其拥有的信息实行垄断，防止相关政府机构对公共部门信息进行商业性再利用[8]。
4 政府信息开发利用的资金来源
拥有持续而充足的资金是政府信息开发利用正常运转的重要保障。由于信息政策导向的不同，美国和欧盟对政府信息资源开发利用中的资金来源也存在较大差异。美国国家海洋和大气管理局的Peter Weiss对此做了比较研究[9]，如图1所示。
在美国，政府信息生成机构向用户和再利用的其他机构开放信息，以免费或很低的价格向他们提供掌握在政府手中可公开的信息资源。再利用的其他机构对获取的政府信息进行市场化开发，大量的增值开发利用促进了新的企业、产品和服务的产生，创造了财富和就业机会，增加了税收。美国国会和预算管理办公室将税收所得的资金分配到各政府信息生成机构，用于支持新一轮的信息生成、采集、分发等，从而形成了一个完整的循环。
在欧盟，政府信息生成机构直接从用户与再利用的其他机构处收回成本，用户与再利用的其他机构需要为获取信息支付一定的费用。政府信息生成机构和再利用的其他机构资金不足部分由国家财政进行补贴。由于欧盟各成员国以成本回收、政府收益为政策导向，费用相对较高，这在一定程度上限制了政府信息的商业性再利用。
可以看出，美欧模式的最大分歧在于政府信息生成机构的资金来源途径不同。前者来源于税收，后者来源于对使用信息者的收费。在美国，特别是在联邦政府层面，政府部门信息加工活动主要是依靠税收开展的，信息持有者一般不参加信息增值等活动。这使得私营部门在公共部门信息领域发挥着重要作用，由此政府可能征收到更多的企业税收，这些税收资金将促进经济发展和收入增加。企业则会提出激励机制，开发出更多的新产品和服务。在欧盟，政府部门信息加工活动资金主要来源于对使用者的收费，其支付的费用覆盖了政府公共部门信息生产的成本或者部分成本。向用户收费十分有利于资源有效配置，因为信息价格会使消费者权衡他们到底需要多少政府公共部门信息以及他们这么做的价值。当政府公共部门信息可被免费使用时，就不会出现资源有效配置等益处[6]。
5 政府信息市场化开发面对的挑战
在欧美不断推动政府信息商业化、市场化的进程中，许多新的问题相继产生，其中对个人隐私的侵犯和对国家安全的威胁两个重要问题值得我们关注。
5.1 对个人隐私的侵犯
在政府信息资源市场化开发利用中，政府面临着这样一个难题：政府机构是否有权为了政府收入的目标而去收集和再利用私人信息。这个难题的关键在于所谓的“征得同意的原则”，即对任何私人信息，相关的法律规定只有在征得本人同意后才能使用，并且只能用于该人已经表示同意的目的。这个原则与政府的创收动机之间存在一种紧张态势。
2005年，在美国发生了富达联邦银行与信托公司一案。富达银行从佛罗里达州政府的车管局（Department of Motor Vehicles，DMV）购买了565 600个居民的姓名和地址。然后，银行将汽车贷款的广告用邮件的方式群发给了这些居民。而早在1993年，美国就已经颁布了旨在保护个人隐私的《联邦司机隐私保护法》（Drivers Privacy Protection Act，DPPA）。1999年经修订后，该法案要求州政府保护个人驾驶记录的隐私，车管局必须在征得个人同意后才能批量出售居民驾驶证上的个人信息。很明显，在该案中，车管局的行为直接违反了《联邦司机隐私保护法》。美国地方法院一审做出了对银行有利的判决。因为一审地方法院认为该案的原告无法提交关于银行违反《联邦司机隐私保护法》并对他们造成伤害的证据。虽然该项判决随后被巡回上诉法院推翻，银行也由于未征得原告同意，擅自使用原告私人信息用作商业用途，因此而被要求赔偿原告5000万美元，但是我们从中可以看出，个人隐私信息是多么容易地受到侵害，而且在受侵害之后还有可能因为其他法律原因得不到恰当的补偿。最终负责的是银行而不是车管局，但是当政府机构将信息出售给相关的商业性第三方后，是难以实现对其监管的。
这种情况在英国也同样出现过。2005年，英国司机和车辆牌照局（Driver and Vehicle Licensing Agency，DVLA）就遇到了由出售车主信息带来的麻烦。DVLA定期向管理违规停车的相关公司（例如各大停车场等）出售车主信息，它甚至允许这些相关公司在支付3000英镑后获得访问数据库系统的权利，并且可以直接下载相应的车主信息。DVLA曾向一家私人汽车公司出售车主信息，而这家公司竟然利用这些信息对车主进行敲诈。与DMV不同的是，DVLA受到了广泛的批评并做了相应的改进[10]。
这两个案例都直接反映了政府信息商业化所带来的有关个人信息隐私的安全问题。它们都违反了“征得同意的原则”，因为事实上很难对与个人信息隐私相关的政府信息商业化提供隐私保护。
5.2 对国家安全的威胁
上面两个案例从个体层面上强调了信息隐私问题的重要性，而从政府和社会层面上看，政府信息商业化、市场化还会引发国家安全问题。如2003年，一位前任内华达州车管局的国家工作人员因为为非法移民提供未经授权的身份证明文件而认罪，他总共收受了30万美元的贿赂。而伴随着个人信息泄露，特别是驾照信息的泄露而带来的虚假身份犯罪的问题，更是直接威胁到国家安全，因为它为犯罪分子提供了虚假的身份证明。在5.1的两个案例中，政府信息商业价值的存在是因为商业性第三方可以通过直接的市场运作而获益，它只是影响到个人隐私而已。与此不同的是，政府机构通过销售其所拥有的信息获益，这种行为虽然不是直接的犯罪，但是这种做法会为盗窃身份提供更大的可能性。此外，当政府将其掌握的信息出售给商业性第三方后，对这些机构如何使用这些信息，政府是缺乏足够的监管能力的。这也有可能导致相关的信息从这些商业机构流出，间接地威胁到国家安全。
DMV和DVLA的案例表明，对政府信息进行市场化开发应有所限制，这为未来形成一个公开、透明、安全的信息社会提供了一些启示。一方面，我们可通过政府信息的使用来实现社会利益——无论它是以完全开放的形式来彰显社会民主，还是通过商业化的形式来发展信息经济。另一方面，这种社会利益还来自公民和政府之间的信任关系，这种关系是建立在信息隐私这一核心概念之上。这两种利益代表着两种不同的价值：经济上自给自足的政府有出售、限制、传播其所拥有信息的要求，而公民个人有获取信息的权利和控制其个人信息的使用和再利用的权利。当涉及国家安全问题时，平衡和协调这些利益实际上是十分困难的。
所有这一切都要求政府机构在做出关于政府信息市场化开发方面决策时，要密切注意个人隐私和国家安全问题。上面两个案例突出了政府信息市场化过程中出现的一些问题，以及当政府机构有明显的收入诉求时可能对其产生的负面影响。随着与身份有关的犯罪和恐怖威胁不断出现，政府部门在采取新的政府信息市场化策略或者对现有的商业化体系做出调整之前应考虑周全。否则，政府信息市场化开发将对个人隐私和国家安全带来不利影响[10]。
6 结论与启示
上述分析显示，美国模式和欧盟模式存在异同点。我国政府信息资源市场化开发利用从中可以得到若干启示。
6.1 美国模式和欧盟模式的异同
美国模式和欧盟模式在政府信息市场化开发过程中既有自身特点，又在某些方面存在共性，其异同点如表2所示。
6.2 中国政府信息资源市场化开发利用的战略选择
中国政府信息资源市场化开发利用尚处在起步阶段，属一项开创性工作。如何认识政府信息市场化开发在政府信息资源开发建设体系中的地位、政府信息市场化开发应主要由谁来推动、应该如何制定相关的基础性政策、应该由谁来提供经费资金、怎样更好地面对挑战等都是必须尽快澄清和解决的问题。根据美国和欧盟的发展经验，中国政府信息资源市场化开发利用应采取以下策略：第一，从本质上认识政府信息资源市场化开发利用，将政府信息资源市场化开发融入政府信息资源开发建设体系发展战略中。第二，政府是我国政府信息资源市场化开发利用的主要推动者。第三，研究制定促进我国政府信息资源市场化开发利用的基础性政策是现阶段的重要任务。第四，中国政府信息资源市场化开发应该通过多种途径筹措资金。第五，对个人隐私的侵犯和对国家安全的威胁是我国政府信息资源市场化开发利用要面对的挑战。