地方公共服务质量管理经验：漳州行政服务标准化创新实践分析_质量改进论文

公共服务质量管理的本土经验——漳州行政服务标准化的创新实践评析，本文主要内容关键词为：漳州论文,公共服务论文,本土论文,质量管理论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.03.02

       [中图分类号]D035

       [文献标识码]A

       [文章编号]1006-0863(2014)03-0015-06

       近年来，我国不少地方政府在深化服务型政府建设中大胆探索，以不断满足公民的公共服务质量需求，增强政府公共服务回应性。其中的引人注目的举措之一就是行政服务的标准化建设，这是一个在行政服务领域引进质量管理和标准化管理的创新性尝试，旨在通过对行政服务做出质和量的规定来改进行政服务质量。作为中国地方政府效能建设的发祥地以及福建省内率先建立行政服务中心的城市，漳州市于2011年开始试水行政服务标准化。经过反复论证，编制了一套通俗易懂、便于操作、高效管理的行政服务标准体系，并付诸实践应用，取得了明显的成效，在省内外引起了广泛关注。

       如何看待这种行政服务标准化的实践探索?纵观漳州市行政服务标准化的历程，从早期的行政审批到行政服务中心的建设，从行政服务的制度化管理到行政服务的标准化管理，其中无不体现公共服务质量管理的理念。事实上，行政服务标准化作为公共服务标准化的一种形式，属于公共服务质量持续改进的范畴。公共服务标准化被看做是改进公共服务质量的一项重要的技术和方法[1]，它能够为公共服务质量改进提供新机制、新程序与新方式。公共服务质量持续改进的理念与框架可以为行政服务标准化实践的深化提供理论上的指导。本文基于公共服务质量管理理论，尤其是从公共服务质量持续改进的视角，对漳州行政服务标准化建设实践进行分析，评价其成效得失，并提出推进这项建设的几点思考。

       一、公共服务质量持续改进的理论框架

       现代化政府的一个价值规范维度是回应性，即及时有效地满足公众公共服务偏好与需求，而当代公共行政改革的一项持久的任务便是提升公共服务的质量。自20世纪80年代开始，世界各国尤其是西方国家结合公共服务实践与企业中的质量管理实践，掀起了一场公共服务质量改进和质量管理的实践浪潮，学界也密切关注公共服务质量改进与管理研究，促使其成为公共管理研究领域的一个新焦点。

       (一)公共服务质量持续改进的过程与内容

       公共服务质量改进是一个系统工程。质量持续改进有特定的程序，可分为不同的阶段，并通过各个阶段不间断的运行实现质量持续改进和全方位的质量管理。从当前国内外的实践来看，公共服务质量持续改进是一个“推动—反馈”式的运行过程，如下图所示：

      

       图1 公共服务质量持续改进的实践过程

       首先，制定公共服务标准是各个国家进行质量持续改进的基础。20世纪80年代以来，世界各国尤其是西方发达国家通过“服务宪章”(“市民宪章”)以及质量管理的各种形式大规模引入了公共服务标准，这些服务标准构成了公共服务质量改进的前提与依据。美国政府于1995年制定了《顾客至上：服务美国民众的标准》；英国公共服务实行承诺制，在1997年确定了公共服务的9条原则；2000年加拿大政府颁布了《政府公共服务2000》。此外，意大利《服务宪章》、爱尔兰《优质顾客服务行动》、希腊《公民宪章》、比利时《公共部门顾客宪章》、葡萄牙《质量宪章》、西班牙《“公民第一”的服务改革运动》以及芬兰《优质服务、优良治理与负责任的市民社会动议》也相继颁布，通过对相关的标准重新结构化梳理和本国公共服务项目的设计，为公共服务供给提供基准。不少国家在政府部门中还引入国际标准化组织(ISO)制定发布的国际质量保证标准，如ISO9000质量管理体系等，依此制定公共服务的标准，规范公共服务的流程。目前，全球已有149个国家和地区的50多万个各类组织导入ISO9000并获得第三方认证，如美国白宫、英国唐宁街均实施了ISO9000。[2]

       其次，公共服务质量评价是世界各国进行质量持续改进的依据。西方国家的实践表明，开展公共服务质量评价，对于公共服务质量、公共服务绩效和公民满意度都产生了积极的影响。在实际运用中，依照评价服务的着眼点不同，评价公共服务质量的方法主要有两类：公众评价模式(公民满意度调查)和专业评价模式。[3]其中，公众(民)评价模式受到的关注度不断提高。20世纪70至80年代，针对公民与服务对象态度的测量就已经为学者所关注。[4]进入90年代，随着顾客满意度测量技术的开发，通过公民参与提升绩效评估价值的研究与实践开始为学者所关注。一些公共服务绩效评价模型与方法的研究成果面世并投入实际运用，对一些具体公共服务领域进行绩效评价，以公共服务绩效评价为基础，测量和改进公共服务质量。这些常见的模型和方法包括公共服务与治理的分析框架(World Bank)、顾客满意度指数(CSI，Fornell)、数据包络分析(data envelopment analysis，DEA)、平衡计分卡(Balanced Score Card，Robert Kaplan，David Norton)、公共服务改进框架(Public Service Improvement Framework)等。

       第三，设置公共服务质量奖是各个国家进行质量持续改进的一个重要激励机制。从某种意义上说，公共服务质量证书与质量奖项都属于第三方评估，是在公共服务质量评估的基础上所做出的质量保证，是整个公共服务质量改进过程的一个重要阶段及手段。虽然质量的概念与质量管理的方法在不断变化，但奖励作为公共服务宪章的质量保证方法之一，对公共服务质量的促进具有重要作用。[5]含有多重关键属性和技术的质量奖励模型能够为提高机构绩效、开发优异标准、提高客户满意度等质量改进手段提供宝贵的经验。[6]不少国家、地区以及国际组织通过公共服务质量奖来激励各个部门进行公共服务的改进与创新。如“联合国公共服务奖”、“欧洲公共部门服务奖”、“美国政府创新奖”、“澳洲地方政府品质奖”、“加拿大卓越公共服务奖”、“台湾政府服务品质奖”等。

       通过制定公共服务标准、按照标准提供服务、对服务质量进行公民评价、对评价结果进行奖励等过程，不断规范公共服务质量，推动公共服务质量的不断改进。同时，公民对公共服务的需求以及公共服务质量的改进要求公共服务质量标准的修改、完善，并促进新一轮服务质量的改进，从而形成一个良性的持续性的循环。

       (二)公共服务质量持续改进的方式与手段

       公共服务质量持续改进是一项巨大的工程，既涉及政府的机构重组、职能转变、流程再造等宏观内容，也涉及具体方法、供给手段、供给方式等微观内容。从公共服务质量持续改进的整体方式与机制上看，主要有标杆管理、市场化管理、全面质量管理、ISO9000质量管理、使用者介入质量管理(质量圈)、业务流程重塑质量管理等。[7]学者们从不同的视角对公共服务质量持续改进机制、方式与手段进行探讨。新公共管理学者、公共价值理论的倡导者、协商治理理论的研究者各有侧重。

       新公共管理学者对西方各国在改善公共服务质量等方面所采用的步骤、措施进行了归纳总结。例如，奥斯本等人概括出12种可用于提升公共服务质量的“管理工具”，即绩效预算、灵活的绩效框架、竞标、公司化运作、企业基金、内部的企业化管理、竞争性公共选择制度、凭单和补偿计划、全面质量管理、组织流程再造、特许制度以及社区治理结构。萨瓦斯则基于服务提供和生产之间的区别，确定了公共服务的不同制度安排，并归纳出有利于公共服务供给的公私部门伙伴关系的10种形式，即政府服务、政府出售、政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务。显而易见，新公共管理运动中的公共部门更多的是采用市场化、企业化和社会化的方式进行公共服务质量改进。

       公共价值理论的倡导者们更加重视公共利益导向与公民在公共服务质量改进中的作用，因而在改进手段与方式的选择上更加关注公民因素。他们主张将公民满意度和公共价值本身看做是判断公共部门价值与预期目标实现与否的最重要的标准(critical standard)，因为公共价值为公共部门管理者收集民意以改进公共部门决策和公共服务质量提供了一个框架。[8]他们认为，应当在政府内部建立起有效的决策机制和激励机制，依据结果和产出测量绩效；推行新的公共服务供给模型，鼓励公民参与；转变服务理念，发展部门文化；将公民的期望转化为明确的公共服务目标和标准，并以此测量部门的公共服务绩效。

       协商治理理论的研究者们主要研究如何平衡个人不同的需求和期待，如何将社区和社会当做一个整体，如何使用社会资源、部门的能力和公民的责任以实现公共服务质量改进的目标。[9]实现协商治理的一个重要的前提是正确地获取和看待公民的需求，因此，改进公共服务质量应注重以下机制的建设：网络化和信息共享机制、民主化和公民参与机制、透明度和信任机制、战略管理和政策执行机制。协商治理理论认为不同利益相关者之间的信任与合作是提升公共服务质量的前提和保障。

       (三)公共服务质量持续改进的维度与标准

       公共服务质量持续改进所要达到什么样的价值目标决定了公共服务质量持续改进的方向。西方学者对这个问题的研究形成了两种不同的公共服务质量观，即民主质量观和商业质量观。琼(Subirats Joan)认为，在民主质量观之下，政府的质量应当从其满足作为所有者的公民之需要的能力方面来加以界定，而不应当从其满足作为顾客的公民之需要的能力方面来加以界定。因此，只要政府能够实现更高的透明度和公民参与度，它们就会改进其服务质量。与民主质量观相反，商业质量观主张公共机构就是服务商行，而公民则成为纯粹的顾客。[10]在民主质量观和商业质量观下，形成了不同的价值标准和维度，前者更加注重民主(democracy)、回应性(responsiveness)和透明(transparent)标准，而后者更加注重经济(economy)和效率(efficiency)的价值取向。

       还有学者从更微观的层面将公共服务质量改进分解为具体的标准。例如，卡尔森(Carlson)和施瓦茨(Schwarz)认为公共服务的质量应该包括以下几个方面：便利(convenience)，其测量的是公民容易接近和获得政府服务的程度；保障(security)，测量的是以一种公民在接受服务时感到安全和有信心的方式提供服务的程度；可靠性(Reliability)评价的是政府服务的正确性和按时提供的程度；个人关注(personal attention)，测量的是雇员为公民提供信息并且利用这些信息来帮助满足他们需要的程度；解决问题的途径(Problem-solving approach)，测量的是雇员为公民提供信息并且利用这些信息来帮助满足他们需要的程度。公正(fairness)，测量的是公民相信政府服务是一种以大家都公平的方式提供的程度；财政责任(fiscal responsibilities)，测量的是公民相信地方政府正在以一种负责的方式使用资金提供服务的程度。公民影响(citizen influence)，测量的是公民认为能够影响他们从地方政府那里得到的服务的质量的程度。[11]伯恩(Bnyne)认为应该从以下的角度衡量公共服务质量以及公共服务绩效：一是投入的数量(例如机构的数量，可以测量的时间)；二是投入的质量(例如公共服务的速度与可信度，服务人员的礼貌程度与态度等)；三是效率(例如公共服务占财政投入的比率)；四是公平(比如对待不同群体的服务投入是否公平，收入分配是否合理等)；五是产出，也就是公共服务可以测量的效果(例如结案率、升学率等)；六是物有所值，即纳税人的税收是否用到实处；七是消费者满意度。[12]

       综上所述，公共服务质量改进的标准及价值目标可以分为不同的层次。首先，效率、效益等标准是基础，这是所有公共服务所要保障的目标；其次，回应性、公平性是政府在公共服务质量改进过程中追求的第二层次目标，即如何保证在效率的基础上，主动回应公民的需求与需要，以公民为中心，不断按照公民的要求进行服务质量的改进，同时还要保证公共服务的公平性，促进公共服务的均等化；第三，在不断回应的基础上，引入参与机制和协作机制。在公共服务质量改进的不同环节中，根据实际情况，纳入不同的主体共同参与改进，促进公民个人、社会组织等与政府的协作，增强公共服务质量改进中的参与性与协作性。

       二、漳州行政服务标准化建设的成效及经验

       行政服务标准化是指直接与公民接触提供服务的政府部门(包括行政服务中心、政务服务中心、行政审批服务中心、政务大厅、便民服务中心、办证中心、一站式服务中心、政府超市等)引进企业标准化建设的理念、方法与原则，制定出一套具有统一性的质量管理标准体系，并以此质量管理标准开展的一系列政府服务活动。由此可见，行政服务标准化与公共服务质量持续改进在目标上是相同的，即如何更好地提供公共服务；同时，各国的实践也表明行政服务标准化是公共服务质量持续改进的重要内容。行政服务标准化的建设可以在公共服务质量持续改进的基本框架中运行。基于这一判断，我们对漳州行政服务标准化的成效及经验加以总结分析。

       2011年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，福建省人民政府随之出台《关于提高行政机关办事效率的十条意见》。这两份意见的出台，对加强行政服务工作提出了明确目标和具体要求，这对漳州市的行政服务标准化建设提出了新要求，增加了动力和压力。以此为契机，2011年9月，漳州市提出开展行政服务标准化建设的课题。同年10月，漳州市在总结行政服务中心十年经验的基础上，引入现代服务业先进的理念、技术和运作方式，按照“标准化、高效化、均等化、便民化”的原则开始了行政服务标准化管理探索。2011年11月，中心设立标准化办公室，邀请省标准化院专家担任顾问，开始编制相关标准。漳州市旨在通过标准化建设着力增强政府的社会管理和公共服务职能，实现行政审批和行政服务项目最少、程序最简、效率最高、服务最优。从公共服务质量改进的视角看，漳州行政服务标准化的做法、成效及经验主要有如下几点：

       (一)制定全面的服务标准体系，完成服务质量改进基础工作

       从公共服务质量改进的过程来看，制定公共服务质量标准是基础性步骤及首要环节。漳州市政府所开展的行政服务标准化建设开启了公共服务质量持续改进的第一步。2012年12月，漳州市在相关法律法规和政策文件的框架内，借鉴国家基础标准与通用基础标准，在相关方针政策的指导下，制定了标准体系，并正式推出1064项标准。其中，直接引用国家服务标准38条，自行编制标准1026条，绘制标准操作流程图864幅，把标准落实到政务服务的每一个窗口、每一个事项、每一个环节、每一个时限节点。漳州的行政服务标准体系包括了后勤保障标准体系、业务运行标准体系、监督检查标准体系；重点突出服务平台建设、服务项目进驻、服务功能模式、电子政务建设和服务监督管理“六个标准化”建设。漳州市出台的标准体系为规范行政服务提供了基本准则，也为公共服务质量持续改进提供了基础。

       (二)促进政府职能转变，强化服务质量改进的组织保障

       厘清政府与市场、社会的边界，促进政府职能转变是公共服务质量改进的基本手段之一，也是行政服务标准化建设的重要一步。漳州市在标准化建设过程中积极开展审批项目标准化工作，通过改变审批服务的方式、具体分工等促进各个部门职能的转变。2011年以来，漳州市先后压减、下放行政审批项目211个，压缩审批时限3410个工作日，比法定时限平均压缩63％，近百个承诺件转为即办件，推进了政府职能逐步由管控型向服务型转变、由封闭型向开放型转变、由全能型向职能型转变，为全面推进行政服务质量改进提供了组织保障。

      

       图2 漳州市政务服务标准体系总体结构

       (三)规范服务流程，实现服务质量改进的“效率”目标

       行政服务过程繁琐、运行不合理、运行效率低下等是影响行政服务质量的重要原因。通过改造行政服务流程，缩短公民获得服务的等待时间，提高政府服务的便利性和服务效率是公共服务质量持续改进的方法之一。基于对这一问题的认识，漳州市在行政服务标准化建设过程中十分强调审批流程的标准化以及行政服务的效率问题。按照“收件初审—审核—发件办结”三阶段式标准审批流程，对法定审批流程进行精简、合并，最大限度压缩审批中间环节，实现“流程最简”。在标准化建设过程中，漳州市绘制标准流程图864张，单个项目平均审批环节由5个压减为3.2个，比福建省发改委提出的审批流程环节要求压缩36％。

       (四)推广行政服务模式，促进服务质量的横向公平性

       行政服务标准化需要实现横向(区域)和纵向(时间)的标准化，才能保证行政服务在空间上的平等性和时间上的动态性。其中，横向(区域)的标准化是指由国家为一定区域内的公共服务制定相关标准，并且主要是最低服务标准，以满足公民基本的公共服务需求，同时允许各地基于各自的服务供给能力适当地提升服务标准，进而实现公共服务横向(区域)上的均等化。[13]漳州市在推行行政服务均等化过程中，按照“建设群众最满意的行政服务中心”的要求，坚持人民主体的地位，以服务公民、便民利民的主要目标，积极构建市、县、乡、村四级联动的行政服务体系，促使政务服务标准化建设向纵深推进、向基层延伸。全市11个县(市、区)都按标准化建立了行政服务中心，120个乡镇(街道)建立了便民服务中心，1727个村(居)建立了便民服务代办点。把面向公民的审批服务项目全部向市、县行政服务中心，乡镇便民服务中心和村居便民服务代办点集中，并通过96123行政服务热线，通过电子化手段，让所有公民充分享受均等化、标准化、高效化和透明化的服务，切实促进政府由“管理者”转向“服务者”，并促进行政服务的均等化。

       (五)建设电子化政府，增强服务改进中的政府回应性

       “回应性”是政府行政服务质量改进中的重要价值取向，它是指政府要及时地满足公民对行政服务的需求与偏好。公共服务质量改进中的“回应性”价值体现了以公民为中心的服务导向。漳州市在行政服务标准化建设的过程中，主要通过建设人性化、可视性和可操作性的电子公共服务平台增强政府的回应性。漳州市将服务中心信息化纳入当地电子政务建设总体规划，充分利用现有电子政务资源，建立市、县(市、区)行政审批和公共服务事项通用并与部门专网兼容对接的电子运行平台(有条件的地区可以延伸到便民中心和代办点)，逐步实现网上申请、受理、办理、缴费、咨询、监督以及联网核查等，以及不同层级服务中心之间网络互联互通、信息共享和业务协同。

       (六)寻求优质的服务效果，提高行政服务的可及性

       漳州市积极探索审批服务标准化，即如何更好地将标准与服务相结合，在标准执行中寻求优质的服务效果，增强行政服务的可及性，保证行政服务的质量。对此，市行政服务中心推行“123”工作模式，即践行“马上就办”的一个承诺，对能马上就办的立即办；不能马上办的，明确办理时限；确实不能办的，建立严格的否定报备制度，并向申请人做出解释说明。强化“两个保障”，即党组织的坚强保障、派驻部门的协同保障，为中心打造审批服务“零障碍”，营造思想同心、目标同向的内外部环境。“三个机制”是指健全一站式一条龙服务机制、标准化高效化运作机制、零过错零容忍管理机制，分别实现让公民办事省心、省力、省时、省钱，让权力规范运行，让公民享受高效优质的行政服务的目标。

       (七)强化行政服务监督，确保行政服务标准执行

       为了避免标准制定流于形式，加大对标准的执行力度，漳州市在行政服务标准化建设中，为了让所有工作人员都按标准办事，打破过去行业内的各种“潜规则”，市行政服务中心将视频监控、流程监管、公众评价与绩效考核结合起来，构建严格的监督管理网络，保证了行政服务的“阳光”而办、马上就办。首先，加强服务运行监控。建立视频监控室，对市行政服务中心所有服务窗口及各县(市区)行政服务中心、乡镇便民服务中心实施全程监控，各个服务窗口的业务办理实况，工作人员的服务态度和每台电脑的画面都一览无余，监控室可以随时发现并及时解决问题。此外，设置电子监察系统。系统安装于中心办事网络，从群众取号开始，系统就对每个事项、每个流程进行清晰记录，并根据事项内容自动设定标准的办结时限。超过规定时间，中心会启动问责程序，查明原因并督促办结。其次，尝试推行公民监督评价。通过公民投放到“窗口服务评议箱”中的办结评议单进行监督，重点对未能办结或超时办结的服务对象进行电话访问，查明真实原因，并根据实际情况及时纠正偏差，确保工作人员严格执行标准。第三是实行绩效考核。在市政府对各单位年度绩效考核分值1000分中，切出160分由市行政服务中心对窗口进行评分，并与相关奖惩挂钩，发挥绩效考核在标准化服务中的作用。

       三、漳州行政服务标准化建设推进的思考

       通过两年的探索，漳州的行政服务标准化从标准制定、职能转变、流程简化、电子化政府、效果优化、过程监督、模式推广等层面强化了公共服务的“效率”、“回应性”、“公平”、“透明”等价值取向，完成了公共服务质量持续改进的基础工作，在行政服务标准化建设上取得了成效，积累了经验。特别是行政服务中心工作人员的服务意识得到强化、服务行为得到规范，公民的满意度水平得到提高，行政服务质量切实得到了改进。

       从公共服务质量持续改进的过程来看，漳州市的行政服务标准化还处于起步阶段，对于标准化后的公共服务质量评价、进一步改进与完善标准等工作还没有全面展开；从公共服务质量持续改进的手段来看，漳州市行政服务标准化还集中在微观层面，对于整个政府系统的机制安排、政府治理变革的宏观设计还没有到位；从公共服务质量持续改进的标准与维度来看，漳州市行政服务标准化主要处于追求“效率”、“回应性”、横向“公平性”等目标的阶段，还没有进入追求“参与性”、“协作性”等目标的阶段。无论是过程、手段还是标准，关键在于如何以公民为中心，不断回应和满足公民行政服务的需要，推动行政服务质量的持续改进，这就是行政服务标准化建设的价值和实质所在，这些都对今后漳州行政服务标准化建设的推进提出了更高要求。下面是关于下一步推进这项工作的若干思考。

       (一)贯穿“以公民为中心”的服务理念

       公共行政的核心问题表现在两方面：一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率；另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求和期望。[14]行政服务的对象是广大公民，行政服务标准的制定必须要以广大公民的服务需求为基准，这也是公共服务质量持续改进的核心所在。从这个意义上说，漳州市还存在“关起门来定标准”的问题。如何以公民为中心，在行政服务标准的制定、标准的执行、对标准实施监督和后期改进中纳入公民的意见，加强政府与公民的互动，不断回应公民的需求与偏好应该是漳州市改进行政服务标准建设的下一步发展方向之一。

       (二)关注整体性行政服务质量的持续改进

       行政服务标准化只是公共服务质量持续改进的基础阶段，公共服务质量持续改进是一个动态循环过程。因此，随着行政服务环境的变化以及公民行政服务需求的变化，行政服务方法、行政服务流程、行政服务成本、行政服务标准等各方面应当持续改进，而不是停留在某个水平或层次上。这就需要地方政府具有长远的眼光，关注整体性行政服务质量的持续改进。我国行政服务标准化从2007年开始全国试点，经过6年的实践，行政服务标准化究竟有没有实现行政服务质量的提高，究竟有没有达到公民期望的要求，其实践意义和价值究竟是什么，这些问题在现有的实践中尚没有完全得到解答。如何进行行政服务质量的持续改进仍然是一个问题。虽然包括漳州在内的很多地方政府在标准制定过程中也有公民评价和持续改进标准，然而，仅仅通过设计1-2个宏观问题了解公民满意度是不能起到多少实际作用的。准确把握公众的需求，从公民出发，加强行政服务质量持续改进的机制建设是漳州市深化行政服务标准化所要面临的一个挑战。

       (三)构建科学的行政服务质量评价体系

       行政服务质量的评价环节是改进行政服务质量的依据，行政服务质量有两个评判维度。从服务提供者角度来看，服务质量意味着服务属性对组织规定的符合程度；从公民角度来看，服务质量意味着服务达到或超过其期望的程度。目前漳州的服务质量标准的制定还处于第一个维度上。对于第二个维度，质量的评判主体应该是公民，质量的评判标准是公民的需求满足程度，质量的评判方法是公民满意度的调查。然而，目前漳州市并未构建系统的公民评价行政服务标准化实施效果的评估体系，这是漳州市政府深化行政服务标准化建设的必经之路。此外，测评功能要从评判到改进，以推进政府服务质量的持续改进、实现组织发展为目标；测评的过程要做到公开、透明；测评的内容、标准、过程和结果都要及时对公众公布，从而促进其尽快提高服务水平，提高服务质量。

       (四)以点带面促进政府机构的“自我革新”

       行政服务标准化建设是促进公共服务质量改进的一种手段，这种手段不仅为了直接促进行政服务质量的提高，也是促进政府整体行政改革、体制机制改革的重要突破口；反之，政府宏观上的体制变化和管理变革会进一步促进公共服务质量的持续改进。行政服务标准化管理绝不是一个单纯的、孤立的问题，它理应视为行政体制改革实行“自我革命”的一个组成部分。目前，漳州行政服务标准化的建设对政府原有审批部门和相关部门带来的影响还没有得到更多的关注，这些影响包括职能上的变化、日常工作和管理上的变化、人力资源管理上的变化以及绩效管理上的变化等。如何将关注点从行政服务大厅这一“前台”延伸到各个职能部门这一“后台”，关注整个政府体制机制的变化以及政府改革的绩效，是漳州市政府深化行政服务标准化所面临的又一个挑战。

       (五)推动行政服务从回应走向参与和协作

       目前漳州市行政服务标准化建设还处于政府“回应性”层面，公共服务质量持续改进的深层目标是在公共服务改进中建立“参与性”、“协作性”政府。这意味着政府不仅仅要积极应对公民的服务需求，还要调动公民个人、企业组织以及其他社会组织的积极性，充分鼓励他们参与到公共服务质量持续改进的过程中，通过构建不同主体的合作互动网络，推动参与型、协作型政府的构建。漳州市可以在操作性强的环节先行先试，例如标准制定前期的意见搜集环节、标准执行的监督环节、标准实施的效果评价环节与服务质量的反馈环节，从而通过决策机制、监督反馈机制的设计为公民参与提供可行的路径。同时，可以通过引入奖励、优惠政策等竞争的方式激发企业和社会组织参与的活力。

       总之，我国公共服务标准化工作还处在探索阶段。漳州市行政服务标准化建设的实践表明，通过标准化对行政服务进行定性、定量与定向的规定，能够提高政府行政服务的效率、回应性、公平与透明，能促进政府职能的切实转变，能够优化整个行政服务流程，同时行之有效的标准化服务监督体系能加强政府行政服务的执行力度，从而整体上提升我国行政服务的质量。实践证明，行政服务标准化是改进政府服务质量的有效途径。然而，行政服务标准化的深入发展还需要行政服务质量改进理论的指导，需要强化“以公民为中心”的服务理念，需要关注整体性行政服务质量持续改进，需要构建行政服务标准化效果的评估指标体系，需要政府管理体制机制上的深刻变革，更需要推动公共服务从回应走向参与和协作。

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