联合国安理会制度有效性的考察，本文主要内容关键词为：联合国安理会论文,有效性论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，有关联合国改革的问题引起了国际社会的广泛关注，成为国际关系学者们的研究焦点。其中，对联合国的核心机构安理会的相关研究成为热点之一①。本文通过对安理会2000年至2005年期间所讨论的相关议题的分析，以实证研究的方法，考察了在不同议题中安理会所发挥的作用，探讨了联合国安理会的制度有效性。
一、国际制度有效性及其评估
奥兰·扬认为，从最一般层面上来讲，有效性是用以衡量社会制度在多大程度上能塑造或影响国际行为的一种重要尺度。具体而言，它是衡量制度的功能产生了怎样结果的概念②。在国际制度有效性这一概念中，有效性应该是动态的，即有效性是在互动的过程中产生的，而不是单个行为体的结果。它是在制度的功能及其影响或塑造其成员行为的结果中显现出来的。所以，我们不能用“有效”或“无效”对一种国际制度做出简单的结论，而应该在对制度的功能和相关结果的动态分析中寻找答案，探寻国际制度的有效性。根据奥兰·扬的解释，国际制度的有效性是可以从其能否成功地执行、得到服从并继续维持的角度来加以衡量的。有效性是一个程度大小的问题，而不是一个“不全则无”的命题。也就是说，如果一种制度的运作能够经受个人和集体行为经历时空转换而发生的显著变化的考验，该制度就是有效的。
当然，除了时空的变化，还有许多其他因素对国际行为发生着影响。这就意味着众多变量关系共同规范着国际制度，影响其有效性的发挥。
对于有效性的评估，研究者很容易陷入对事件结果的简单讨论中，甚至有的研究者仅仅通过一个事件所产生的结果就做出了对制度有效性的判断，这显然是不够缜密的。实际上，有效性作为衡量制度效果的变量，对它的评估应该与制度自身的功能紧密结合在一起。对国际制度有效性的评估，应该遵循从制度的功能到制度效果的研究轨迹。
在利用从制度功能到效果的研究轨迹来进行有效性的评估时，应该特别注意两点：第一，关于制度的功能。国际制度的功能是产生制度效果的源泉，对它的分析应该是深入而全面的。有些国际制度在功能表现上并不是单一的，而是呈现出复合趋势。第二，关于制度的效果。对于国际制度来说，其影响和塑造国际行为的方式千差万别，因此很难用一种统一的标准来对所有制度进行衡量。然而，在国际制度的研究中，如果仅用“有用”或“无用”这样笼统的说法做出断言，那就失去了把有效性作为重要视角进行研究的意义了。厄尼斯特·哈斯在《我们为什么仍然需要联合国》一书中曾经指出：有些人常常说联合国在解决国际冲突上已经毫无用处，可是他们似乎从来没有认真研究过1950年的国际冲突数量是否与1970年的数量一样多？③因此，对于国际制度影响国际行为的评估，应该在科学方法的基础上展开。
冷战结束后，国际社会对联合国安理会在维护国际社会和平与安全方面给予了越来越大的期望，然而随着1999年北约对南联盟的轰炸和2003年3月伊拉克战争的爆发，联合国遭遇了前所未有的挑战，安理会的威信也遭到质疑。安理会在当今国际社会中究竟扮演了何种角色？本文拟按照从制度的功能到制度效果的研究轨迹，通过对2000-2005年期间安理会所处理议题的分析，弄清安理会的制度有效性。
二、联合国安理会运行状况
1986年哈斯《我们为什么仍然需要联合国》一书搜集了联合国1945-1984年之间对有关冲突的解决材料，利用大量的数据分析来证明了其相关论点。哈斯的这种分析方法对于我们现在的联合国研究仍然具有重要的启示④。为了充分了解联合国安理会目前的运行状况，本文借鉴哈斯的研究方法，采集了2000-2005年期间安理会所讨论议题的相关数据。鉴于这些数据种类繁多，较为复杂，需要做如下说明：
第一，数据来源。本项研究的数据来自联合国网站中所提供的报告，其中主要包括：1.2001年8月1日－2005年7月31日之间的年度报告，分别是A/57/2、A/58/2、A/59/2、A/60/2；2.安理会的年度综述，分别是SC/6987、SC/7266、SC/7632、SC/7982；3.安理会的历年决议，分别为S/RES/1285-1334、S/RES/1335-1386、S/RES/1387-1454、S/RES/1455-1521、S/RES/1522-1580、S/RES/1581-1651。
第二，数据处理。安理会每年讨论的议题平均有40项左右，其中大部分是连续性讨论议题，如伊拉克问题等；也有一些是只在一个年度讨论过的议题，如2000年的“非洲月”等；还有一些程序性议题，如国际法院选举新的法官等。为了更好地体现研究主旨，本文将程序性议题列入所选议题范围之内，也去除了不太重要的单独议题，所以本文选择的议题及相关数据占所有议题的90%，具有一定的相应代表性。
第三，为了更好地说明联合国安理会目前的运行状况，根据安理会年度报告中的第二编“安理会根据其维护国际和平与安全的责任所审议的议题”，本文将联合国安理会所审议的议题分为地区性议题和一般性议题。地区性议题分别包括亚洲地区（包括中东）（参见表1）、欧（洲）美（洲）地区（参见表2）、非洲地区（参见表3）。
另外，在以下表格所涉及的项目中，议题性质（时间）是指本段时期内针对此议题所讨论的主要方面；会议及表决情况是指本段时期内对此议题共通过的决议数量，以及表决情况（分为一致通过、通过、有否决票三类）；主要处理方式是指本段时期内安理会对此问题所采取的主要处理方式；目前结果是指本段时期内对此议题的最后评估（根据安理会的决议）。
表1至表4基本汇集了2000年到2005年期间联合国安理会讨论的所有相关议题，反映了安理会目前所面临的国际局势的复杂性及其运行状况。首先，地区冲突成为目前国际冲突的主要形式，并主要集中在亚洲和非洲地区。2004年12月2日，联合国“威胁、挑战和改革问题高级别小组”向安南秘书长提交的《一个更安全的世界：我们的共同责任》报告中指出：“国家间战争的威胁并未消失。南亚、东北亚和中东悬而未决的区域争端继续威胁着国际和平与安全。”⑧联合国安理会2004年至2005年年度报告明确指出，从安理会的工作进程看，非洲冲突的议题在安理会议程中占首要位置。“非洲大陆的一些冲突局势，如刚果民主共和国、利比里亚、科特迪瓦和索马里等国的冲突局势，或冲突后局势，如布隆迪、塞拉利昂、中非共和国和几内亚比绍等国的冲突后局势，主宰了安理会有关非洲的工作。”⑨其次，冲突本身的性质、形式各异。从上面的表格可以看出，冲突形式多样化，而且性质极为复杂，有边境争端引起的冲突，比如埃厄冲突，有国内战乱引起的冲突，比如非洲内战时间最长的安哥拉国内战乱，还有族裔间暴力引起的冲突，比如南斯拉夫遗留的科索沃战乱等。再次，全球性问题日益凸现，贫穷问题、公共卫生问题、环境问题、大规模杀伤性武器的控制问题、恐怖主义问题、冲突中妇女儿童的安全保护问题等近些年来已经成为安理会讨论的重要议题。
因此，在当前复杂的国际环境中，安理会涉及的工作范围不断扩大。想要弄清安理会的制度有效性，还需要对安理会在不同议题中职能发挥的情况进行深入的分析。
三、安理会制度有效性分析
在对上述数据进行分析过程中，我们对安理会通过决议的议题进行了分类，并对在这些议题中安理会职能的发挥情况设立评估指标。
首先，对于上文所列出的议题进行分类。1992年6月，时任安理会秘书长加利在《和平纲领：预防性外交、建设和平与维持和平》一文中将预防性外交、建设和平、维持和平与冲突后缔造和平四者并提，认为四者构成了一个完整的联合国维持和平机制⑩。根据加利的论述，本文从安理会维护国际社会和平与安全的功能出发，将以上所列议题分为四类：预防冲突性议题——包括武器监测和为预防新的冲突而进行的和平进程等；解决冲突性议题——包括暴力冲突、国家内战等；冲突后和平建设性议题——包括和平建国等；全球性议题——包括恐怖主义、武器问题等。
根据以上的分类，我们对每类议题都设立安理会有效性的相应指标(11)，它们分别是：表决状况、对决议的遵守、安理会的处理和该议题的结果。在此基础上，我们分别对每项指标赋值，以便更加清楚地认识在相关议题中安理会职能发挥的情况。最后，通过对每项指标赋值的计算，得出安理会在该类议题上的有效性。我们所采用具体赋值和计算方法如下（见表5）：
第一类：关于预防冲突性议题；安理会的有效性N=A+B+C+D。
标准A 对议案的表决状况：有否决票=0；通过=1；一致通过=2。
标准B 对议案的遵守状况：全面破坏=0；部分遵守=1；全面遵守=2。
标准C 安理会的处理方式：未采取任何行动＝0；派驻专门机构＝1；实施制裁＝2。
标准D 该议题的结果：爆发新冲突＝0；有所进展＝1；全面好转＝2。
第二类：关于解决冲突性议题；安理会的有效性N=A+B+C+D。
标准A 对议案的表决状况：有否决票＝0；通过＝1；一致通过＝2。
标准B 对议案的遵守状况：全面破坏＝0；部分遵守＝1；全面遵守＝2。
标准C 安理会的处理方式：武力制裁＝0；非武力解决＝1；调停解决＝2。
标准D 该议题的结果：爆发战争和大规模人道主义危机＝0；小规模冲突＝1；完全平息＝2。
第三类：关于冲突后和平建设性议题；安理会的有效性N=A+B+C+D。
标准A 对议案的表决状况：有否决票＝0；通过＝1；一致通过＝2。
标准B 对议案的遵守状况：全面破坏＝0；部分遵守＝1；全面遵守＝2。
标准C 安理会的处理方式：未派驻任何组织解决＝0；派驻组织结构与当事方展开合作＝1；
当事方完全依赖派驻组织＝2。
标准D 该议题的结果：仍有冲突发生＝0；暂时平静＝1；完全恢复和平＝2。
第四类：关于全球性议题；安理会的有效性N=A+B+C+D。
标准A 对议案的表决状况：有否决票＝0；通过＝1；一致通过＝2。
标准B 对议案的遵守状况：全面破坏＝0；部分遵守＝1；全面遵守＝2。
标准C 安理会的处理方式：没有达成共识＝0；达成一致共识＝1；派驻专门机构应对＝2。
标准D 该议题的结果：全面恶化＝0；有所进展＝1；全面好转＝2。
根据以上设计的分析方法，我们把2000-2005年安理会所讨论的议题按照其功能分为上述四类，并分别采用以上的方法进行分析（见表6-8）。
1.预防冲突性议题
从以上数据分析来看，安理会对于预防性议题的有效性是很差的，在11类有关议题中，有效性最高的是东帝汶局势，有效性为6。其他的大部分议题安理会的有效性都在4分以下，这说明安理会基本不能预防新冲突的发生。但是，需要指出的是，虽然不能有效地预防新冲突的发生，但安理会已经为此做出了重大的努力，例如派驻观察团、设立专家组的监测评估机制、实施不同类别和范围的制裁等。
2.解决冲突性议题
从我们讨论的统计数据来看，面对极端性的暴力冲突，安理会有效性的发挥最差，平均有效性仅为3，11项议题中有9项议题都在3或3以下，几乎不能对这一类正在威胁人类安全的重大事件有任何实质性的作用。安哥拉冲突是2000-2005年间安理会解决正在发生的冲突性议题中最为成功的一个，有效性为6；而伊拉克局势则充分体现了安理会在解决这类议题上的无奈。同时，由于冲突解决性议题更能引起人们的关注，因此，有许多研究正是基于这一点就做出了安理会已经完全无效的判断。
3.冲突后和平建设性议题
对于这一类冲突后的和平建设性议题，安理会的有效性较强，其有效性的平均值为4.45，说明安理会已经可以较为充分地发挥其在冲突后的和平建设作用。表7中，有关塔吉克斯坦局势在2000-2005年之间没有形成决议，只有新闻简报和主席声明的文件形式，所以无法进行赋值计算；关于西非地区的局势，在2000-2005年之间没有形成决议，但是有多次公开的讨论和辩论会，所以笔者为其赋值为1；关于非洲的艾滋病问题，虽然不是与某项冲突联系紧密，但它对于该地区的和平建设还是十分重要的，所以笔者也把它列入冲突后和平建设类议题。基于同样的原因，非洲的粮食危机与安全、非洲难民与流离失所者问题也列入该项议题内。安理会不仅要解决即时发生的重大的极端暴力性冲突和争端，还要帮助发生冲突的会员国进行冲突后的和平重建工作，例如帮助国家进行司法、安全等机构的建设，并在此期间帮助维护该地区的和平与安全。这其中不乏许多成功的范例，例如在结束冲突后的东帝汶，就是在安理会的协助下成功地举行了选举，使国家逐步走向正轨。
4.全球性议题
对于恐怖主义的泛滥、如何保护冲突中妇女儿童和普通平民的安全、如何防止大规模杀伤性武器的泛滥这类关乎整个人类和平与安全的“全球性议题”，安理会的有效性是较强的，平均值为4.73。可见，对于这一类议题，安理会的作用是无可替代的。值得注意的是，会员国对于以上所列举的全球性议题的重要性基本都可以达成一致的共识，这充分说明在一个全球化的时代，任何一个国家都不能单独依靠自己的力量应对这些全球性议题带来的影响，必须依靠联合国的力量共同解决。
四、结论
通过以上分析可以看出，我们不应该通过单一的具体事件对安理会的有效性下结论，而应进行综合性的考察和评判。安理会讨论的议题是多样化的。虽然，安理会的功能在《联合国宪章》中总体表述为维护国际社会的和平与安全，但是在不同性质的议题中，安理会的功能是有差别的。这说明维护国际社会的和平与安全是一个整体的体系，它包括对冲突的预防、对冲突的解决、冲突后的和平建设以及应对全球性的和平威胁等方面。这种复杂性从根本就决定了安理会发挥作用中的复杂性，所以不能以单一的标准来评判安理会的功能及其有效性。我们既不能因为安理会在伊拉克战争中所失去的威信和权威，就全部否定安理会的有效性，也不能因为东帝汶的和平建国就夸大安理会的有效性。
所以，安理会作为一种国际制度，它目前职能的发挥是复杂的，在预防冲突和解决冲突性的议题中安理会的职能无法得到充分发挥，制度有效性较差，而在冲突后的和平建设和全球性议题上，它相对可以发挥比较充分的作用。
注释：
①根据中国学术期刊网，有关安理会研究的论文有400多篇，其中的3/4是以安理会的改革方案为主题的。
②奥兰·扬：《国际制度的有效性：棘手案例与关键因素》，詹姆斯·罗西瑙主编：《没有政府的治理》，南昌：江西人民出版社，2001年，第186页。
③Ernst B.Hass,Why We still Need the United Nations:Collective Management of International Conflict,1945-1984,Policy Papers in International Affairs,Institute of International Studies,Berkley:University of California,No.26,1986.
④Ernst B.Hass,Why We still Need the United Nations:Collective Management of International Conflict,1945-1984.
⑤这6次否决的草案分别为：2001年3月27日，安理会准备设立观察员部队的决议草案；2001年12月14日，安理会谴责以色列过度使用武力的决议草案；2002年12月20日，叙利亚提出的谴责以色列杀害多名联合国工作人员的决议草案；2003年9月16日，安理会要求以色列不要采取任何驱逐行为，停止威胁巴权力机构总统的决议草案；2003年10月14日，安理会宣布以色列“安全围墙”为非法的决议草案；2004年10月5日，安理会要求立即停止加沙地区一切军事行动和撤出该地区的以色列占领军的决议草案。
⑥指埃塞俄比亚和厄立特里亚之间的冲突。
⑦关于非洲的后三个议题，不涉及性质的讨论，所以只标明了时间；有的议题没有形成明确的结果，没有标注。
⑧威胁、挑战和改革问题高级别小组：《一个更安全的世界：我们的共同责任》，2004年12月13日，http://www.un.org/secureworld。
⑨联合国：《安全理事会的报告：2004年8月1日至2005年7月31日》(A/60/2)。
⑩加利：《和平纲领：预防性外交、建立和平与维持和平》，纽约：联合国新闻部，1992年，第12页，转引自门洪华：《和平的纬度：联合国集体安全机制研究》，上海：上海人民出版社，2002年，第300页。
(11)这里借鉴了哈斯的研究方法，但指标的设定和评估都是我们根据自己的研究需要做出的。参见Hass,Why We still Need the United Nations:Collective Management of International Conflict,1945-1984,pp.13-21.
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