地方政府提供公共服务影响因素分析及均等化方案设计，本文主要内容关键词为：均等论文,方案设计论文,地方政府论文,公共服务论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F810.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-1549(2010)03-0001-06
一、中国地方政府提供公共服务的影响因素分析
政府提供公共服务的规模及其在各具体项目上的支出数量，一方面由政府公共服务能力，即供给方面的因素决定，那另一方面也受公众对某项具体公共服务的需求程度，即需求方面的因素决定。需求因素和供给因素的共同作用决定了某项公共服务的提供结果。所以通过回归的方式可以确定影响各类公共服务提供的供给和需求因素。吕炜(2008)运用中国31个省级区域在2002-2006年共5年的面板数据，以人均基本公共服务支出为被解释变量，考查哪些因素影响其支出水平。定义公共教育支出、公共卫生支出、抚恤和社会福利支出、社会保障补助支出以及公共文化体育事业支出五项支出之和为基本公共服务支出。选择经济发展水平、政府财力水平以及政府对公共支出的偏好等因素为影响政府供给能力的因素，选择人口结构、城市化率、失业率等为影响公共需求的因素并建立回归方程，同时对每一单项支出也做同样的考察。得到的结论是：供给方面的因素与公共服务的提供相关度高，说明“政府提供能力对于公共服务的影响程度非常高。”“在影响公众需求的各因素中，城市化率是唯一在各次回归中均显著的变量……表明了政府供给能力在中国公共服务水平的决定中是居于主导地位的，而公共需求对其的影响却微乎其微。”
本文认为，从影响公共需求的因素在回归结果中不显著的结果得出公共需求对公共服务提供几乎没有影响的结论，有些片面。因为影响公共服务提供的需求因素范围较广，回归方程所选择的因素不一定是政府在提供各类公共服务时所主要考虑的因素。为了证实这一推测，本文选择与民生相关的公共服务项目：教育支出、医疗卫生支出、社会保障补助支出及抚恤和社会福利救济支出作为研究对象，在这些支出项目中除考虑一些如人口结构、城市化率及失业率等一些宏观指标外，扩大了影响教育支出、医疗卫生支出的需求因素范围，在义务教育支出中，主要考虑了固定资产总值、校舍建筑面积、操场面积、电脑、图书、电子图书、教职工等需求因素的生均指标，在卫生支出中考虑了每千人卫生技术人员数、每千人床位数及人均诊疗次数等需求因素，这些指标既是需求因素，同时也与公共投入效益有关①。本文运用中国31个省和自治区2002-2006年共5年的面板数据来进行实证分析，试图找到我国省级政府在提供与民生相关的公共服务时受哪些因素的影响？哪些因素占据主导地位？本文实证分析所用的数据来自相关年份的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《地方财政统计资料》、《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》、《中国卫生统计年鉴》及《中国人口统计年鉴》。
下面分别以教育支出、医疗卫生支出、社会保障补助支出及抚恤和社会福利救济支出为被解释变量构建以下回归模型：
以上四个回归方程中的解释变量incp为人均本级财政收入，代表财政收入能力；nsubp为人均中央对地方净转移；ppe为上述所列各项支出之和占财政支出的比重，反映支出偏好，这几个变量反映了影响公共服务能力方面的因素；影响公共需求的因素主要有：fixedp为生均固定资产总值，spacep为生均建筑面积，sports为生均操场面积，pcp为生均电脑，bookp为生均图书，Ebookp为生均电子图书，staffp为生均教职工，wstaffp为每千人卫生技术人员数，bedp为每千人床位数，clinicp为人均诊疗次数，cdrat为少年儿童抚养比②，odrat为老年人口抚养比③，pden为人口密度，urat为城镇登记失业率，crat为城市化率，另外模型中加入了地区虚拟变量DE和时间虚拟变量DT，地区虚拟变量包括31个省、自治区和直辖市，时间虚拟变量是针对2003、2004、2005及2006年设置的4组虚拟变量；
为模型的误差项；4个回归方程中的
为各回归变量的估计系数。
通过模型分析所得的回归结果可以看出，影响公共服务供给能力的三个因素，人均本级财政收入、人均中央对地方净转移及公共支出偏好在4个回归方程的回归结果中均显著，这说明公共服务供给因素对义务教育、医疗卫生、社会保障、抚恤和社会福利救济几项公共服务的提供均有显著的影响，且三个解释变量的系数均为正，说明人均公共支出水平与自有收入、上级转移支付及公共支出偏好呈正相关关系。中央对地方净转移回归系数的符号与人均本级财政收入系数相同，均为正，说明人均财政收入水平高的地区，获得的人均中央对地方净转移水平高，且各项公共支出水平也高。这表明从我国转移支付制度整体来看，没有向人均财政收入低的地区倾斜；从人均本级财政收入回归系数由大到小的顺序来看，依次是义务教育、社会保障、医疗卫生、抚恤和社会福利救济，说明义务教育与其它公共支出项目相比对地方供给能力，即财政收入水平的依赖性更强。
下面具体分析影响各个公共服务项目的需求因素。第一个义务教育回归方程主要选择了以下因素作为影响需求的因素，校舍建筑面积、操场面积、电脑、图书、电子图书、教职工的生均值，少年儿童抚养比、城市化率、人口密度。从回归结果来看，因素中的生均教职工、少年儿童抚养比、生均建筑面积、生均电脑为回归结果中显著的变量，其中生均教职工系数为正，主要是由于生均教职工人数影响教育经费中人员经费的支出，生均教职工人数越多，需要的人员经费支出越多，人均义务教育支出额越大；少年儿童抚养比系数为正的原因是在0～14岁人口中，6～14岁年龄段都属于义务教育适龄人口，少年儿童抚养比越高，需要的义务教育经费也越高；而生均建筑面积、生均电脑系数为正，说明教学条件相对好的地区得到的人均教育经费越多，因为生均建筑面积及生均电脑在一定程度上反映学校的教学条件。
第二个医疗卫生回归方程中主要选择了以下因素作为影响需求的因素，每千人卫生技术人员数、每千人床位数、人均诊疗次数、少年儿童抚养比、老年人口抚养比、城市化率，人口密度。从回归结果来看，每千人卫生技术人员数、每千人床位数、少年儿童抚养比、城市化率，人口密度为显著的变量。其中每千人卫生技术人员数系数为正，说明每千人卫生技术人员数越多，需要的人员经费支出额越高，人均医疗卫生支出水平越高；而少年儿童抚养比的系数为正，是由于在0～14岁人口中，由于婴幼儿阶段有对疫苗接种的需求，所以卫生支出需求大，再加上这个年龄段的人口，对疾病的抵抗力弱，所以少年儿童相对比率高的地区，对医疗支出的需求也大。城市化率、人口密度及每千人床位数的系数为负，表明医疗卫生支出在一定程度上向城市化率低、人口密度小或医疗条件落后的地区给予了倾斜。
第三个社会保障补助支出回归方程主要选择了以下因素作为影响需求的因素，少年儿童抚养比、老年人口抚养比、城市化率，人口密度及城镇登记失业率，从回归结果来看，老年人口抚养比、城市化率、人口密度及城镇登记失业率为显著的变量，前三个变量的系数均为正，因为老年人口比重多的地区对养老保险的需求大、失业率高的地区对失业保险的需求大、人口密度大的地区自然对各类保险的需求都较大，所以这三个需求因素中的任一个因素的增加均会使社会保障支出需求增大。城市化率的系数为负说明城市化率高的地区，社会保障支出反而低。
第四个抚恤和社会福利回归方程主要选择了以下因素作为影响需求的因素，老年人口抚养比、城市化率，人口密度及城镇登记失业率，从回归结果来看城市化率，人口密度及城镇登记失业率为显著的变量。前两个变量的系数为正，说明城市化率高的地区或人口密度大的地区，人均抚恤和社会福利支出需求越大，城镇登记失业率为负说明失业率高的地区抚恤和社会福利支出水平低。
综合来看，供给方面的因素对各类公共服务提供的影响方向一致，且作用较为明显，说明在我国各个省份公共服务的提供过程中，各类公共服务的支出水平在较大程度上取决于相应省份的财力状况。从整体来看，由于我国转移支付制度向人均财政收入低的地区倾斜不足，这使得我国经济发展水平高的地区可以较大程度满足其公共服务需求，而经济相对落后地区的公共服务提供在较大程度上受财力制约，有一些公共服务需求则得不到满足。所以转移支付制度不完善会导致地区之间收入水平的差距直接反映在公共服务提供水平的差异上。特别是义务教育，由于其支出水平与财政收入水平的相关度较高，不同地区供给水平之间的差距会加大。
从需求因素来看，不同种类的公共服务，影响其支出水平的需求因素不同。在义务教育支出中最大的需求因素自然是用于教职工的支出，因为，生均教职工多的地区，需要的人员经费支出自然要高，同时少儿抚养比高的区域对义务教育支出需求大；在医疗卫生支出中最大的需求因素同样是供养的卫生技术人员的支出，与教育支出类似，每千人卫生技术人员数高的地区，需要的人员经费支出高，同时少儿抚养比高的区域对医疗卫生支出需求大；社会保障支出则主要与人口结构因素有关，如城镇登记失业率、老年人口抚养比及人口密度；抚恤和社会福利支出在城市化率高的城区，人口密度大的地区支出水平高。上述实证的结论与我们通常的认识相一致。
其他的需求因素则反映出各类公共服务的支出倾向：如义务教育支出中的两个需求因素，生均建筑面积、生均电脑的回归系数为正表明，义务教育经费支出并没有向办学条件差的区域倾斜，而是办学条件越好的学校获得的经费越多，支出没有向办学条件差的区域倾斜，这也从另一角度说明义务教育受收入水平高低制约，导致教育资源分布不均，不利于义务教育均等化；而医疗卫生支出中的三个需求因素城市化率、人口密度及每千人床位数的回归系数为负，说明医疗卫生支出向偏远及医疗条件差的地区倾斜；社会保障支出中的需求因素，城市化率的系数为负说明社会保障支出水平在城市化率高的地区支出水平反而低；而抚恤和社会福利支出中的失业率为负，说明抚恤和社会福利支出没有考虑失业率因素。
由以上分析可知，在目前的状态下，由于我国转移支付制度不完善，不利于这些公共服务支出实现均等化目标，所以需要完善我国转移支付制度，逐步实现各项公共服务均等化，只有这样，一些落后地区的更多的基本公共服务需求才能得到满足。
二、公共服务均等化方案设计及供需缺口测量
本文借鉴Anwar Shah(1994,1996,2007)在测量加拿大的支出需求时所使用的方法设计我国公共服务均等化方案，这种方法的特点是相对简单且客观。
第一步，将公共支出分类，在本文中主要选取义务教育、医疗卫生、社会保障、抚恤和社会福利救济四大类公共服务作为测算对象。
第二步，选取与每类公共支出相关的供给及需求因素并建立回归方程，运用面板数据进行回归，
第三步，保留各个回归方程中显著的变量，舍弃不显著的变量（地区和时间虚拟变量除外）。
第四步，运用四个回归方程，测算某一年的某类公共服务的均等化支出水平。本文均等化具体方案为：将与政府供给能力有关的变量全部代入全国平均值；在需求类变量中，选取一些与公共投入效益有关的指标作为均等化的量化指④，代入全国平均值，其它变量则代入实际值，从而可以求出，某一年各个省财政收入及需求均等化条件下的公共支出规模，这个数值能够反映各个省在均等化条件下主要由人口结构、人口密度、城市化率及失业率等自然形成的客观需求因素差异引起的公共支出的差异。
我们以2006年为例，测算四类公共服务的均等化支出水平。首先，将表1回归结果中不显著的变量舍去（地区和时间虚拟变量除外），然后，在四个回归方程中，供给变量全部代入全国平均值；在需求变量中，义务教育支出中将生均教职工、生均电脑、生均建筑面积代入全国平均值，少儿抚养比则代入实际值；在医疗卫生支出中每千人卫生技术人员数及每千人床位数代入全国平均值，少儿抚养比、人口密度及城市化率代入实际值；与社会保障、抚恤和社会福利救济相关的需求因素则代入实际值。由此可得到2006年四种公共服务在均等化条件下的需求值。由于以上四类公共服务只是财政总支出的一个部分，并不反映全部的公共服务项目在均等化条件下的支出水平，所以不能与反映财政供给能力的指标，即财政收入水平进行对比而求出供需缺口。在这种情况下，为了考察各类公共服务项目在均等化条件下的支出需求在多大程度上能得到满足，选择2006年各类公共服务项目的实际支出水平⑤作为这类公共项目的供给能力指标，而实际支出水平与在均等化条件下的支出水平之间的差额是各类公共服务的供需缺口。
义务教育中，山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃及宁夏15个地区的人均供给水平低于均等化需求水平，存在供需缺口，人均供需差额值最高的上海为9665元，最低的贵州为-1561.2元，最高值与最低值之间相差11226.2元。
医疗卫生支出中，河北、黑龙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西及甘肃15个地区人均供给水平低于均等化需求水平，存在供需缺口，人均供需差额最高的北京为461.5元，最低的贵州为-71元，最高值与最低值之间相差532.5元。
在社会保障支出中，内蒙古、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏及新疆16个地区人均供给水平低于均等化需求水平，存在供需缺口，人均供需差额最高的上海为459.2元，最低的内蒙古为-59元，最高值与最低值之间相差518.2元。
在抚恤和社会福利支出中，河北、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南15个地区人均供给水平低于均等化需求水平，存在供需缺口，人均供需差额最高的西藏为127.5元，最低的江苏为-21.9元，最高值与最低值之间相差149.4元。
2006年，如果只对上述四类公共服务人均供给水平小于均等化需求的省份给予补贴，而人均供给水平大于均等化需求的省份则继续维持原有的供给水平不变，则需要补贴省份的供需缺口总量如表2所示。上述四类公共服务，如果各省份的公共服务提供水平至少达到均等化需求水平，则需要弥补的供需缺口总量为4269.4亿元，而2006年中央对各省补助总额为15809.1亿元，其中一般性转移支付1529.9亿元、税收返还收入3930.2亿元，显然目前用于均等化各省财力的一般性转移支付不足以弥补四类公共服务的供需缺口，如果将税收返还收入纳入一般性转移支付，则总缺口才能完全弥补。所以从目前的情况来看，我国要实现公共服务均等化目标，由于受到财力限制，必须分项目逐步实施。
收稿日期：2009-12-28
注释：
①这类指标规模大，对公共支出需求就大；公共支出投入增大，这类指标规模相应变大。
②少儿抚养比定义为儿童人口（0～14岁）和与劳动年龄人口（15～64岁）之比。
③老年人口抚养比定义为老年人口（65岁及以上）和与劳动年龄人口（15～64岁）之比。
④如与义务教育有关的学校建筑面积、操场面积、电脑、图书、电子图书、教职工的生均值或与医疗卫生相关的每千人卫生技术人员数、每千人床位数、人均诊疗次数等指标。
⑤从社会公众的角度来看，公共服务支出水平是供给因素与需求因素共同作用的结果，所以公共服务实际支出水平可以代表政府在某个公共服务上的供给水平。
标签：城市化率论文; 人口密度论文; 回归方程论文; 公共服务均等化论文; 政府支出论文; 因素分析论文; 财政制度论文; 社会福利论文; 财政学论文; 医疗卫生论文;