学校制度建设的几点思考，本文主要内容关键词为：制度建设论文,几点思考论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“建章立制”是最基本的学校管理行为之一。然而，何为“制度”？学校究竟应当怎样“建章立制”？带着这些问题，笔者作了一些调研和思考，形成了几点粗浅的认识。
一、到底什么是“制度”
在我国，《辞海》诠释“制度是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程”；也有人认为“制度是具有约束力的行为规范”，“是将各项工作及对各类人员的要求加以系统化、条理化，规定为必须遵守的具体条文”，“是组织正常运转的重要保障”。在国外，最贴近“制度”这一概念英文单词是“institution”，《牛津英语大词典》中的定义为“the established order by which anything is regulated”，中文含义为“在调节基础上建立起来的秩序”；老制度主义的代表人物康芒斯认为，制度的实质就是“集体行动控制个体行动”。马尔科姆·卢瑟福在综合新老主义的观点后认为，“制度是行为的规律性或规则，它一般为社会群体的成员所接受，它详细规定具体环境中的行为，它要么自我实施，要么由外部权威来实施。”
对上述观点进行归纳、概括，我们认为，制度是指在现存习俗、惯例的基础上，为降低社会活动中的协调成本而创生出来的，为人们所共同接受的、彼此制约互动行为的一套规范，也是组织秩序的一种表现形式。
我们对制度的认识，包括以下几个方面的内涵：(1)制度是在已经形成的习俗、惯例的基础上提炼创生出来的，而不应当是毫无群众思想基础设计出来强行出台的。(2)提炼创生制度的目的，就在于降低社会活动中人们相互协调的成本。(3)制度必须为人们所共同接受。只有人们共同接受的制度，才是真正行之有效的制度。有人可以不接受的制度，即便印在本子上，也是名存实亡的制度。(4)制度是领导与群众、群众与群众之间相互制约的规范，而不是领导借以控制、整治群众的工具。(5)对个人而言，制度是一种有约束力的行为规范。对组织而言，由于规范的调节作用，使整个组织显现出一定的整体秩序。换句话说，制度也是组织秩序的一种表现形式。
二、制度建设要以思想文化活动为基础
应当说，学校的制度文本都是制订出来的，需要也可以体现管理者的意志。但是，制度的制订，如果仅仅是体现管理者的意志，那么后果很可能是制度难以得到通过。即便强行通过，也会由于群众的内心抵触，使制度维护不得不付出高昂的代价，这就与制订制度的初衷南辕北辙。
学校的制度是学校管理行为的规范化表现，所有的管理行为的背后都具有一定的社会假设基础和管理哲学，这就是一个国家或地区的体制文化。一般来说，符合社会实际的假设基础和先进的管理哲学（即体制文化）有利于形成好的体制，而好的体制有利于机制的改进，如民主体制必然建立法治（依法治国的机制），而好的机制能够调动人的积极性、主动性和创造性，使人积极向上，促进人的素质的提高。所以制度的建设必须以一定的思想文化为基础。
我们认为，制度的制订既应当体现管理者的意志，也要以尊重良好的习惯、习俗等传统的思想文化为基础。相比较而言，习惯、习俗是自我生成的，因而是无需设计制订的；习惯、习俗是非正式的、自然演进的，因而无需作条文上的修改；习惯、习俗依靠的是人们的自觉来维护的，无需第三者维护，因而也是低成本的。制度的制订，有了这种习惯、习俗作基础，才有可能真正起到凝聚人心、降低协调成本的作用。
以学校教研制度建设为例。要使制订出来的教研制度行之有效，我们认为，学校事先就要大力宣传教研的重要性；要为教研创造条件，如创办内部教研交流刊物，创造校内教研课题申报机会等；要聘请专家指导教研；要表彰教研先进的集体和个人；要开展学术交流、成果展览活动；领导还要带头参与教研等。通过这一系列的思想文化活动，让教师们的思想慢慢集中到教研上来，集中到自身素质的提高上来，让教师们远离不良嗜好，在教研方面有所作为。到这个时候再制订制度，思想文化建设的成果，就能以制度的形式加以巩固。制订出来的制度也很容易维护，无需强力推进。
三、制度建设要以现存制度为依托
学校的制度文本是制订出来的，也是设计出来的，需要也可以体现管理者的创新精神。但是，制度的设计必须以现有制度为依托。离开了现有制度的依托，新旧制度就很难融为一体，相互冲突就在所难免。
首先，制度不能孤立地存在，它总是和现存的各式各样的法律法规构成一定的规范体系。学校内部制订的制度不能与法律、法规相抵触，不能与已有的相关制度相抵触，依法办学已经成为现代学校制度建立的基石。从目前的实际情况来看，我们有的学校在制订制度时就没有充分注意到这一点。例如，某中学制订出来的《xx中学有关维护校园秩序创建安全文明学校的几项管理规定》，其中就有这样的条目：“……二、有下列行为之一者给予5～50元罚款处理：(1)随地吐痰、乱倒污水、乱倒垃圾、乱扔杂物者。(2)墙壁、黑板、厕所等公共场所胡乱刻画、涂改等有伤风雅者。(3)抽烟、喝酒打游戏机者……”。看似学校是在“依法治校”，实际上，根据我国1996年颁布的《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，而学校既不是行政机关，也没有得到相关法律、法规的授权，对师生进行处罚的行为本身就是违法的，必须加以纠正。又例如，某乡级初中制订的《xx中学关于学生德育量化管理的实施办法》中规定：“对在学期间，连续三个学期被评为差生者，学校劝其退学，劝其退学不成者学校给予勒令退学处分。”实际上，在义务教育阶段，“开除学籍”、“勒令退学”等规定，都是有悖于《义务教育法》、《未成年人保护法》精神的，也应当得到纠正。
其次，学校制订的制度，还要与学校过去的制度相衔接，才有利于制度的顺利实施。管理学上有“途径依赖”之说，意思是说管理就像是下象棋，每一步的行动都与上一步的行动紧密相联。也就是说，制度变迁走上了某种道路，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，进入特定的途径，产生发展的“惯性”。因此，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。我们认为，制度的制订除了应当是获得授权的部门，依据相关法律、法规、制度制订出来以外，还必须根据学校的发展历程和学校所处的宏观及微观环境，防止随意制订现象的发生。
四、制度建设要体现“人本精神”
制度建设要体现“人本精神”，是由学校管理的特殊性决定的。第一，学校管理的根本目标是促进教师和学生的发展。作为个体的人的发展，必须处于一个关心人、尊重人的氛围之下，才能激发教师和学生的自我发展的积极性，从而取得更好的成绩；第二，学校管理对象的“人本性”。学校管理的对象主要是教师和学生，而不是企业中的物。人是有感情的动物，这要求我们的学校管理必须根据人的不同特点和需要，有针对性地加以管理和引导。所以学校中的“以人为本的管理”已经成为我们这一时代的共同理念。
然而，现在我们学校的制度文本往往是领导设计、制订出来的，也是相关人员博弈的结果，而且往往是在权力基础、信息条件不同的情况下博弈的结果。在这种现实情况下，校长唯有坚持“以人为本”，多为师生考虑，多站在弱势群体的立场上换位思考，乃至让他们参与讨论、参与决策，制订出来的制度才能公平合理，符合“以人为本”的时代精神。
从目前的实际情况来看，人本思想的确比过去浓厚得多。但是，在制度的制订和实施的过程中，“人本精神”还有待进一步贯彻落实。例如，某小学的《课堂常规》中还有这样的违背“人本精神”的规定：“……9.体育课按教师的要求上，严禁上厕所、喝水、回教室，如有病要请假，并在操场上见习。”又例如，某市属中学在《xx中学教学工作量化管理细则》中规定：“……8.课间不外出的同学，一律在自己的座位上坐着，如有随意走动、大声吵闹说笑者扣2～4分。”这一规定也是有悖于“人本精神”的。
在制度的制订和实施的过程中，缺乏“人本精神”的现象，有时表现为弱势群体权利的忽视，也有时表现为强势群体权利的张扬。例如，有的中小学校长，热衷于制订教工岗位责任制，却不去主动推行或者贯彻校长责任制。这种不平等的制度建设，无形中使制度建设演变成了校长“卡”人“管”人的工具，而不是相互制约的行为规范。又例如，有极个别的中小学校长，置现存的法律、法规、制度于不顾，学校建设工程不搞公开招标，学校食堂不按规定承包给符合资质的人员等。凡此种种缺乏“人本精神”的弊端，都应当尽快加以克服。
五、制度建设要特别注意“程序公正”
学校制度的制订对程序重视不够。如果说在学校中，学生作为相对的弱势群体，其实体性权利，如人格尊严、隐私权等权利，容易受到侵害的话，那么，其程序性权利，如告知权、申辩权、听证权、申诉权、起诉权和上诉权等权利，更容易受到侵害。在这方面有一个非常典型的案例。1996年，北京科技大学学生田某参加电磁学补考，因考试中途上厕所时，随身携带的纸条掉出，被认定为考试舞弊，并受到退学处分。但学校没有直接向田某宣布处分决定，也没有送达变更学籍的通知，也未给田某办理退学手续。田某继续在该校以在校大学生的身份参加正常的学习活动，完成了规定的学业。1998年临毕业时，学校以田某不具备学籍为由，拒绝给田某颁发毕业证、学位证和办理毕业派遣手续。田某认为自己符合大学毕业的法定条件，学校拒绝颁发两证是违法的，遂向北京市海淀区人民法院提起诉讼。经法院审理原告胜诉。北京科技大学不服，提起上诉，中级人民法院做出了维持原判的终审裁定。在这个案例中，学校败诉的根源在于，学校在对田某做出退学处分后，没有以书面的形式正式告知他，更没有给他申辩和向有关部门申诉以实现救济的权利和机会，构成了对学生的程序性权利的侵害。
今后，学校制度的建设，要注意保护各主体的实体性权利，更要注意保护各主体的程序性权利。学校制度的制订，要严格依照法律、法规、制度的要求，依照事物发展的“事理”，来合理规定办事程序。学校制度的实施，获得授权的部门，要如实公开有关信息或者将有关情况书面告知当事人，让当事人真正享有知情权；要广开言路，畅通申辩、申诉的渠道，给予处在不利地位的一方当事人以申辩、申诉的机会，使当事人受损的权利得到及时的补偿和救济。有了程序性权利的保障，实体性权利就不再是“画饼充饥”，就能够得到真正的落实。
六、制度建设要切实提高效率
从制度的起源来说，根据卢梭的观点，制度的出现往往是人们在自然状态中遇到人类生存的种种障碍，在阻力上已超过个人为自身生存所能运用的力量，于是人们便集合起来形成一种力量来克服这种阻力或挑战，共同协作随之产生。由于合作涉及多人，每个人既想从中获益，又不愿自己被妨害。制度经济学家安德鲁·肖特认为：“制度（规则）之所以出现和存在，其主要功能就在于降低人们经济和社会活动中的协调成本。”根据卢梭和安德鲁·肖特的观点，我们可以认为，学校制度建设作为学校管理行为之一，其根本目的也应当是为了降低学校管理的协调成本，提高效率。
人们为了提高效率，获得社会活动的低成本，就不得不放弃一点点自由，使自己的行为符合一定的规范，这才是制度建设的“本性”。在这一点上，我们绝对不能本末倒置。在现实社会中，的确有人本末倒置，把学校制度看作是管人、治人、卡人的工具，把制度看作是维护以我为核心的秩序的工具，这是极其危险的。如果学校的领导者持这种观点，给学校带来的只能是灾难，最终导致学校管理的失败。
然而值得注意的是，为降低社会活动的协调成本而设立的制度，本身的制订、维护也需要一定的成本。为了实现提高效率这一管理的根本目的，学校制度的建设者们，就必须致力于制度建设效率的提高。一是要注意评估制订的价值。如果制度制订、维护需要付出的代价，大于它可能带来的协调成本降低，这种制度就无需去建；如果制度制订、维护需要付出的代价，远远小于它可能带来的协调成本降低，这种制度才值得去建。二是要注意评价制度制订和运行的模式。我们需要选择是那种低成本的，又能达到相应效果的运行模式。三是要特别注意全体成员自主管理、自我约束的作用，从根本上降低制度建设成本。