我国政府投资项目绩效审计研究，本文主要内容关键词为：投资项目论文,绩效论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绩效审计是政府审计乃至国家财政管理民主化的重要组成部分。政府机关、事业单位对预算支出项目进行管理和实施，绩效审计则监督评价这些项目经济、效果和效率性与否。这种监督评价过程既包含一般的财务审计监督内容，还包含政府投资项目的效率、效果方面的评价监督内容；这种监督评价不光作出审计结论，还进一步提出改进经营决策与加强公共责任等方面的建议及措施。其职责已成为当今国内外政府审计发展的主要方向。因此对政府投资项目实行绩效审计是提高其效益的重要途径。
一、我国政府投资项目绩效审计发展
（一）政府投资项目绩效审计的萌芽时期 从1983年我国恢复国家审计就开始了企业经济效益审计（我国最初的绩效审计方式）。对政府投资项目，最开始是以楼堂馆所调查、停缓建审计核查为标志的合规性审计，接着是对国家重点建设项目竣工决算财务审计结合项目工程造价审计。政府投资审计关注的一个重点共性问题就是“损失浪费”，也即是对项目建设经济性的考量。审计署在91年初的全国审计工作会上指出：各级审计机关都要确定一批大中型企业进行经常性审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作出适当的审计评价，推动经济效益的提高。随后湖北、山东、天津等省市相继开展了绩效审计的试点工作，促进企业经济效益增加约211亿元。同时全国审计机关开展政府投资建设项目开工前审计2万多个，压缩建设规模总投资128.5亿元，并在全国范围组织对165个重点政府投资项目进行审计，查出有问题资金106.5亿元，这是我国首次大范围地对政府投资项目进行审计，但是政府投资项目审计主要还是围绕财务收支审计上合法性和合规性进行，同时也关注了与财务收支审计有关经济活动的投入与产出的效率性审计活动，但与绩效审计的要求仍然相差甚远，该时期政府投资项目绩效审计仍处于萌芽时期。
（二）政府投资项目绩效审计的发展阶段 （1）政府投资项目绩效审计的试点阶段。随着我国社会经济的发展，绩效审计在理论及实践中得到了发展。从2001年开始，国家审计署首先组织对退耕还林还草试点工程资金进行了重点审计，其后全国大部分地区的审计机关对其辖区的农网建设和改造工程资金、重点机场和支线机场建设资金实施了审计，审计署还在2004年对长江重要堤防隐蔽工程进行了审计，但这些政府投资项目绩效审计工作总量占政府审计工作量还不到一个百分点，其绩效审活动也不是独立地进行，仍然是跟随财政财务、财经法规审计进行的绩效审计活动。我国真正绩效审计活动是从深圳开始的。2001年，深圳市根据国家的相关法律颁布了《深圳经济特区审计监督条例》、《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》、《关于进一步加强审计监督工作的决定》等地方法规，对绩效审计活动分别做了具体规定。次年深圳市审计局对全市卫生系统器械采购及使用进行了审计并由市人大审议了第一例绩效审计报告。其后再次扩大范围，对几个政府公共投资项目实施独立的绩效审计，重点审查这些项目的效率、效果及经济性，与此同时对项目在经济活动过程中的合规性和真实性也实施了审查。深圳市政府投资项目绩效审计活动的开展对全国其他审计机关推广政府投资项目绩效审计具有示范效应，其后许多地方审计机关赴深圳市学习开展政府投资项目绩效审计的经验和做法并付诸行动。全国许多地方审计机关纷纷增加人员编制，吸收相应的专业技术人员，整合投资处、重点处、外资处成立政府投资项目审计中心，同时制定了一些地方性法规，如《浙江省国家建设项目审计办法》、《青岛市审计监督条例》、《武汉市政府投资项目审计条例》、《湖南省审计监督条例》、《珠海经济特区审计监督条例》等，并获得各级人大的通过。随后以点带面，逐步发展到对地方一些政府投资项目尤其是重大项目进行绩效评价。各地蓬勃兴起的绩效审计活动有力地推动了政府投资项目绩效审计的开展。（2）政府投资项目的跟踪审计阶段。在我国政府投资项目领域，近几年来开展的跟踪审计，是一种适合我国环境的、卓有成效的审计方式。其后，这种跟踪审计方式先后被审计署及其他省市审计机关采用并得到了发展。各地为了对重点政府投资项目实行跟踪审计，还建立了政府重点投资项目派驻特派员的制度。审计署要求对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项等项目要试行全过程跟踪审计。而审计署主要组织对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项等进行跟踪审计，各省市对其区域内的几乎所有的重点政府投资项目实行跟踪审计。跟踪审计的事前介入、事中督查的这种方式改变了过去事后审计“秋后算账”的滞后性和间接性，能够更好地增强审计的时效性，提前建议有关方面建章立制，防范问题发生，以提高资金和物资的使用效率，能够发挥审计的“免疫系统”作用，也推动了政府投资项目领域的绩效审计活动的发展。
二、我国政府投资项目绩效审计现状
（一）审计地位不明确 我国绩效审计的地位不明确影响其独立性，使绩效审计工作困难重重。近几年来，随着我国民主法制建设的强化，违法及经济犯罪行为在政府投资项目中日益减少，然而大量重复盲目投资及由此带来的高速低效、重速轻效等问题依然存在。当前审计机关对重大违法违纪犯罪行为可依法移交司法机构处理，但上述由政府相关部门管理责任造成的低效和失误问题却无从追究，由于行政体制及法制不健全而无法进行有效处理。目前我国《审计法》对此类问题的处理没有有关授权的规定，修改后的《审计法》除了提出对财政财务收支效益实施监督审计的要求外，并未明晰具体绩效审计职责及相关配套规定，如绩效审计法定目标，绩效审计程序，公示、公开、追究责任制度等等。我国《审计法》规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。这一条是有关对政府投资项目的预决算进行审计监督的规定，它与绩效审计偏重于政府投资项目的绩效、作用的有关审计内容存在很大的不同，缺乏涉及政府投资项目有关经济效益的绩效审计内容。绩效审计地位不明，有关的法律依据缺乏，往往令实际的绩效审计活动难以全面展开，其工作成果难以获得政府、公众的认同。对政府投资项目的绩效审计，政府重视，审计机关的积极性也高，但最终难以查处实质性的问题。
（二）审计管理体制不健全 我国平面型的政府监管体系，难以形成有效的审计监督管理体制。首先，政府投资项目涉及多部门多环节，牵涉许多机构的监管及部门利益。如项目立项审批权在发改委，资金管理权在财政部门，项目设计建设和监理权在建委，资金监督权在国家审计机关，且上述各相关单位均独立设置了稽查或监督检查部门独立行使监管职责，多头监管权责不明导致监管失控，而在广大社会公众强烈的舆论下，各级政府领导不得不要求其政府审计机关强化监管，政府审计机关只得采取跟踪审计措施全程监督政府投资项目。其次，我国审计体制属于行政型的，政府审计机关与其他相关的政府部门属于一种同级关系，审计机关对同级机构——发改委（既是政府投资项目的计划编制者，又是其计划执行者）的项目决策、规划、设计和运行管理水平实施评价，处境尴尬，难以进行深度追查。审计机关的审计一般只能对项目的建设过程诸环节实施真实性和合规性的财务会计审计，尤其是面临一些可能对本级政府的声誉产生不良影响的问题（如政府决策、环境污染、运行效果等）时，政府审计机关就可能难以保持其应有的客观、独立，尤其是在审计结果公开等方面往往不得不屈从于领导的压力。政府领导迫于公众的压力反过来还要求审计机关加强对投资项目的监管。政府审计机关在这种潜规则的作用下，不可能按照国家的法规和法律的规定，完全独立地行使行政监督检查权，不得已采用了跟踪审计这种迁就变通的应急方式，防止违纪和违法行为的发生。跟踪审计的监督成本高，还是一种低水平的财务审计。政府投资项目绩效审计的对象应该是利益相关者与项目建设有关的经济活动，审计内容应是项目的综合绩效，而不是各单独事项的全程监督检查。千丝万缕的利益联系削弱了各级审计部门对各级政府部门的绩效审计和监督作用，这正是制约中国审计部门有效开展绩效审计的一个重要的体制性诱因。在这种平面型的政府监管体系下，审计机关作为与政府其他部门的同级关系，只能对建设过程中所涉及的非政府部门的设计、招标、采购、施工、监理等建设活动实施财务会计审计监督管理，不可能对同级政府部门事前的决策、事中的资金拨付与使用、事后的运营活动实施监督管理，然而对后者的审计评价是绩效审计不同于真实合法合规性财务会计审计的关键点。因此，我国平面型的政府监管体系，难以形成有效的审计监督管理体制。
（三）审计法规不完善 有关的法律、法规建设滞后，使绩效审计工作及其结果的落实依据不足。当前政府投资绩效审计主要法律依据来自《审计法》中第二条的“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”以及《审计机关国家建设项目审计准则》中第二十二条的“审计机关根据需要对国家建设项目投资效益进行审计时，应当依据有关经济、技术及社会、环境指标，评价国家建设项目投资决策的有效性，分析影响投资效益的因素”条款等。其后实施的《审计法实施条例》在强化政府审计的权力，加强政府审计的独立性方面要构建有效的审计监督制衡机制，但未出台具有针对性的绩效审计法律、规范或准则。对绩效审计相关的授权、职责、审计报告的送达对象及法律地位诸多方面的法律依据不明。对绩效审计的内涵、对象、目的、内容、指标、标准、程序及操作方法等方面也无一致的规定，也无审计方法和技术的指导。这些问题导致实际审计过程中出现调查取证获取资料难、评价判断难。关于政府投资项目的绩效审计报告也不是单独提交人大常委会审议，而是与同级审计的工作报告一起报送，审议结果也未向社会公众公示、公开，因此其绩效审计的价值难以得到社会的认可。同时审计法与其他如合同法等法律间的不一致，还有缺乏行政责任追责制度等问题也使绩效审计结果难以落实。目前有关的法律、法规建设滞后，使绩效审计工作及其结果的落实依据不足。
（四）审计方法不科学 以“不出及少出问题”为目的的繁重跟踪审计活动影响政府投资项目绩效审计活动的开展。近几年来中央及地方政府均要求其审计机关对其每一项重大政府投资项目的建设过程派审计特派员进行监管，即跟踪审计。跟踪审计的“免疫”功能有助于查处不规范、违规的资金，核减工程项目的造价，并以审计结论作为政府投资工程的决算造价，在一定程度上控制了政府投资项目建设资金的浪费、挪用及项目的施工质量，另外在督促与政府投资项目有关的单位建立内部控制制度等方面发挥了积极的作用。正如王慧敏所言：这种“边审计、边整改、边规范、边提高”的做法，对预防国家资金“跑、冒、滴、漏”具有积极作用。然而跟踪审计的“免疫”功能只是在防止政府投资项目不要出问题、尽量少的出问题、至少不能出大问题方面发挥作用，其本质属于真实、合法、合规性的传统财务审计，而且使国家审计机关陷于日常的建设过程监督与管理，在做本应由相关的政府职能部门应做的监管。近年来广泛实施的跟踪审计由于其工作量增大，耗费的财力、人力和时间不断增加。不仅使政府审计机构不断膨胀、监督成本提高，还使政府审计机关与相关的政府职能部门的监管职责错位。跟踪审计本质上又是内部审计，而不是外部的审计监督，是政府内部的一个部门对另一个部门的活动进行的审计监督。当前审计机关承担了繁重的合法合规性审计.也结合合法合规性审计开展了一些绩效审计的活动，但是无暇以政府投资项目绩效审计为主的审计活动。政府投资项目具有巨大的宏观经济效益、社会效益及环境效益，是政府投资的真正目的所在，对政府投资项目的经济性、效果性和效率性实行全面系统地分析与评价，如从投资项目的宏观经济效益、社会效益及环境效益评价政府投资的绩效，比合法合规性的传统审计更重要。
（五）审计人才缺乏 政府投资项目绩效审计的对象千差万别，并涉及公共资源管理和运用的经济性、效率性和效果性的分析、复查、评价，因而对审计人员的要求也较高。在绩效审计实践中需要具有经济学、管理学、工程学、环境科学学等有多学科知识，并有实践经验的人才来担任。而目前审计机构绝大多数是由审计、财务、会计人员构成，缺乏与绩效审计任务所要求的恰当充分的专业技能人才。因此单一的审计人员结构也不能保障政府投资项目的绩效审计评价活动的有效进行。
三、我国政府投资项目绩效审计发展对策
（一）建立有效的审计管理体制 理顺与政府投资项目有关各政府部门的关系，建立有效的审计监管体制。建议在各级人大下另设政府投资审计监督委员会，负责政府投资项目的绩效审计，对与政府投资项目相关政府部门履责状况进行评估监督。国家审计机关作为政府内部审计机构对重大投资项目进行跟踪审计，以其专业性帮助相关政府部门建立政府投资项目的内部控制制度，通过其监管活动主要是保证政府投资项目运行的真实、合法与合规。相关的政府机构通过健全、有效的内部控制制度能明确其各自的职责，在公众和立法机关质疑时，可以免除其不应负的责任。政府投资审计监督委员会在政府审计机关对政府投资项目实施合法合规财务审计的基础上，则专门对其实施绩效审计。
（二）健全审计法律法规体系 加强政府投资项目绩效审计的立法，建立健全的审计法律法规体系是绩效审计的保证。可借鉴部分地区法规，既可制定独立的《绩效审计法》，也可在现行的《审计法》中全面地界定绩效审计概念、法律地位、审计权限、目标、范围、公示、公开制度等等；以保障政府投资项目绩效审计的独立性和权威性，也有法律可依。为审计人员有效的开展绩效审计工作要制定政府投资项目的绩效审计准则，规定审计人员有权查阅相关的资料，有权提出绩效审计的决定或意见等等。还应制定、完善衡量政府投资项目效益的指标体系及审计评价标准体系。将过去我国已经实施的政府投资项目的审计方案、计划和案例总结提炼，并借鉴国外审计组织相关的指标体系和标准体系，建立我国政府投资项目效益的指标体系及审计评价标准体系。完整的、具有可操作性的绩效评价标准可以客观公正地评价政府投资项目的效益，保证得出的结论具有其科学性和可靠性。
（三）创新绩效审计方法 目前审计监督委员会还是参与国家审计机关的活动，结合财务审计开展绩效审计。当前国家审计机关对政府投资项目的监管已经施行合规、合法性的财务审计，也结合财务审计开展了一些绩效审计活动。在项目的评价中，开始着眼于国家的宏观调控角度，从执行效果性上分析评价政府投资项目的经济、社会和环境效益，并提出了具体的评价指标，如交通项目完成运行一年后的安全通过率、容量，污水处理工程完成后的污水处理能力及水源的清洁度等。还有技术改造和科技创新资金资助中小企业的项目完成后，中小企业产品的市场占有率提高了多少？新产品开发成功率达到多少？本地区中小企业发展水平在全国上升了多少位？并与资助前的相应指标进行比较等等。如果建立审计监督委员会，由于缺乏单独实施绩效审计的经验，可能难以有效地展开，因此，一开始还是参与国家审计机关的活动，结合财务审计开展绩效审计，这与我国实际相符，也能使我国的审计资源得到充分地利用。审计监督委员会待发展时机成熟时再独立地开展绩效审计活动。
（四）加强复合型人才队伍建设 多元化的审计人员结构是绩效审计有效开展的基本保证之一。而目前审计机关大多数是由审计、财务、会计人员构成的单一人员结构，即使近几年招录了部分专业工程技术人员，他们也不可能马上拥有调查或评估的工作经验，具备分析问题、判断问题的能力，因此，要加强绩效审计复合型人才队伍的建设，人才队伍的建设除了对现有审计人员进行培训、引进多学科专业人才外，要尽快建立绩效审计专家库，借助社会力量来优化审计人员结构，建立一支与绩效审计相匹配的高素质审计队伍，满足政府投资绩效审计活动的需要。
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