政府采购制度的创新取向：从三个维度观察，本文主要内容关键词为：维度论文,取向论文,政府采购论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购是一项市场经济国家约束政府机关和公共机构运用市场竞争机制采购货物、工程和服务以实现公共职能的基本制度。早期的政府采购仅限于政府部门使用政府预算购买货物、工程和服务项目，后逐步将涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、港口等公共基础设施项目纳入其中，涵盖了公共机构和政府部门所有的采购活动，其功能也由节约财政资金支出、提高政府资金使用效率的单一目标向兼顾考虑经济和社会发展的综合目标转变。随着科学技术逐渐成为经济增长的主要驱动力，西方发达国家已经将政府采购作为一种刺激本土企业技术创新的政策而广泛采用，其作用机制为：政府利用自身对产品、服务和技术的强大购买力为国内产品打开市场出口，通过规定采购目录和统一技术标准引导企业技术进步的方向，依靠研发投资风险的分担加速新技术的市场应用[1]，从而达到刺激企业技术创新活动的目的。2006年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020）的若干配套政策》强调了政府采购扶持企业自主创新的作用，并制定了利用财政性资金采购自主创新产品、政府首购和订购、本国货物认定和购买外国产品审核等一系列原则和实施办法。不过，由于我国政府采购开展时间较晚，不仅组织机构和法律体系不够健全，而且政策目标和实施细则的制定及执行缺乏针对性，尤其是以促进技术创新为导向的政府采购制度明显经验不足。比较而言，西方发达国家的政府采购已有200多历史，已形成了一整套相对成熟的制度和通行做法，在激励国内企业技术创新方面取得了一定成功。在此，从组织机构、法律体系和优先制度三方面比较美国、德国等西方发达国家和以韩国为代表的新兴工业化国家利用政府采购促进技术创新的做法，并探讨各国技术采购的实施效果与成功经验。
一、政府采购的组织机构比较
从组织机构设置来看，各国政府都拥有权责清晰的专门机构和人才队伍负责公共采购的决策与执行两个关键环节，而且重视对政府采购的监督管理和争议投诉的处理，保证采购过程的公正、透明、高效，杜绝腐败现象的发生。
美国政府采购的组织机构分为四个部分：决策机构、执行机构、监督管理机构和争议投诉机构[2]。作为政府采购的决策机构，成立于1974年的联邦采购政策办公室（OFPP）是联邦预算管理办公室（OMB）一个下属职能部门，主要职责为制定政策，引导政府采购机制的建立。联邦政府总务管理局（GSA）是政府采购的执行机构，负责除国防采购外的几乎所有联邦政府采购。GSA有权制定和颁布联邦政府采购条例、设立标准和规范等，能够代表联邦政府许多民事机关和缺乏采购信息来源的小机构购买货物和服务、处理房地产购买、租用和建设等工作。监督管理机构包括国会下属的联邦会计总署（GAO）和总统行政办公厅内设的行政管理与预算局（OMB）。GAO的职能是对政府采购项目进行监督和审计，有权对行政机关的采购计划进行评估，就根据评估结果提出修改建议。OMB则在行政机关采购制度的制定过程中起到总体指导和领导功能，负责发布适用于各行政机关的规章制度，协调采购活动的实施，约束采购执行机构。争议投诉机构包括合同上诉理事会、美国联邦赔偿法院和美国联邦巡回上诉法院。合同上诉理事会是采购机关内部设立的行政性法庭，负责裁定政府和承包商之间的合同纠纷；美国联邦赔偿法院是听证、处理政府合同纠纷和其他事务的专门联邦法院，也具有纠纷处理职能；如果不服合同上诉理事会或者联邦赔偿法院的裁决结果，可以上诉美国联邦巡回上诉法院，寻求最终的裁定（见表1）。
德国实行部门分散采购与集中采购相结合的政府采购管理体制，联邦政府没有设置独立的机关事务主管机构统一行使政府采购职能，其执行机构包括三个：内政部，主要负责非军事方面的政府采购，为26个联邦机构服务；国防部，负责军事采购；信息管理部，负责陆军IT采购。同时，不设专门机构行使监督职能，一般通过四种方式对政府采购活动进行监管和控制：一是主管单位对下属政府采购的合法性监督，即依靠采购单位的主管单位确定其采购活动的合法性，用上下级隶属关系来进行监督和管理；二是公共采购办公室，负责联邦级和州级政府采购活动的监督管理；三是审计机构，德国16个州都有各自的审计机构，只有政府采购项目接近尾声时才可进行审计，若发现违法、违规现象，将会被追究责任，这是一个较为有效的监督管理方式；四是通过审计法庭和欧盟委员会进行监督，其中欧盟委员会是德国最高级别的监管机构。任何一个采购项目遇到投诉，上述监管机构就会采取行动调查，并在2个月内解释该项目违规的原因、有没有采取不恰当的措施等。通过美国和德国的类比可以发现，欧美发达国家政府采购职能部门的设置具有典型的三权分立特征，即决策权、执行权和监督权分属于不同部门，有助于提高政府资金使用效率，有效防止腐败现象发生。
作为新兴工业化国家，韩国政府采购制度具有较强的代表性。韩国政府采购的主管部门是调达厅（采购供应厅），为财政经济部下属的一个副部级单位，也是全国唯一的政府采购专职机构。调达厅的工作业务范围很广，不仅负责招标采购的组织过程，同时承担签订合同前后的各项工作，包括品质检验、运输、仓储、供货监督和追查，特别注重对政府重点工程采购的监督以及加强对进口商品、政府资产的管理。调达厅下设若干办公室和专业局，其中包括企划管理办公室、审计和检查办公室、紧急计划办公室、中央供应办公室、地方供应办公室以及管理局、采购局、工程局、存贷及对外管理局等，支持或监督政府采购的进行。与西方国家相比，韩国政府采购实行中央对地方高度垂直管理，采购效率较高，但缺乏权力的制约和制衡。
二、政府采购的法律体系和优先制度
从法律体系和优先制度上看，各国都在基本法律原则的指导下制定具体的实施细则，用规范、完善的法律体系为政府采购的每个环节提供适宜操作的法律支持，用贯穿始终的优先制度保护和扶持本国产品、中小企业和高新技术产业的发展。
从1761年美国《联邦采购法》问世开始，设立政府采购的相关法规成为世界性立法现象。在美国，《联邦政府采办法案》和《联邦政府采购条例》统一规范了政府机构的采购政策、标准、程序和方法，成为政府采购法律体系的核心。美国的政府采购立法以促进竞争、公开透明、保持廉政为原则，在基本法律的基础上注重保护本国产品、保护中小企业，并力求促进技术创新。1962年，修改后的《购买美国产品法》规定：联邦政府在采购货物或者签订公共工程委托合同时，若美国境内没有制造，必须有购买美国产品或使用美国物资的要求，原产地制造比率必须超过50％，且只有在美国商品价格高于外国价格一定比例的条件下才能向国外采购。同时，美国政府采购法律始终贯穿着对技术创新中扮演重要角色的中小企业的保护，除了专门颁布《小企业法案》和《小企业和联邦采购竞争促进法》外，《购买美国货法案》规定，本土中小企业报价只要不高于外国供应商报价的12％和国内大企业报价的16％，即可获得政府采购合同的定单[3]；《小企业和劣势企业分包合同法》规定，50万美元以上的货物合同和100万美元以上的工程合同，中标企业必须将合同价的40％分包给小企业。在1972～1979年由美国商业部和国家标准局联合发起的实验技术激励项目（ETIP）中，政府大量运用了政府采购政策鼓励小企业进行创新，对地区经济发展、提高企业竞争力起到了重要作用[4]。
欧盟在共同体条约指导下，相继颁布了关于公共采购各个领域的公共指令，构成了目前欧盟的公共采购法律体系。其中，针对政府的四部指令属于实体性法律，包括《关于协调授予公共服务合同的程序的指令》（1992年颁布，简称《服务指令》）、《关于协调授予公共供应品合同的指令》（1993年颁布，简称《供应指令》）、《关于协调授予公共工程合同的程序的指令》（1993年颁布，简称《工程指令》）和《关于协调有关对公共供应品合同和公共工程合同授予及审查程序的法律、规则和行政条款的指令》（1989年颁布，简称《公共救济指令》）；针对公共事业的两个指令属于程序性法律，包括《关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令》（简称《公共事业指令》）、《关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门的采购程序执行共同体规则的法律、规则和行政条款的指令》（简称《公用事业救济指令》）。在欧盟成员国的政府采购中，欧盟颁布的“委员会指令”和国内采购法构成各国政府采购遵循的法律体系。以德国为例，政府采购的适用范围以一定的采购金额为界限，达到限额标准以上的采购项目要按“指令”规定实行政府采购。限额标准因对象而异，另外，为帮助中小企业获得政府采购合同，德国政府把较大的合同数额和任务分成几部分招标，为中小企业参与竞争创造条件，以使其签订足够的合同订单。总体来说，无论是欧盟的“委员会指令”还是其成员国的国内采购法都相当完善，对许多细节问题都作出了详尽明确的规定，其核心内容是保护中小企业，维护正当竞争。
韩国政府采购的法律体系包含四个层次：第一层是国会通过的《政府合同法》，以总统令发布的《政府合同法实施细则》和以总理令发布的《关于特定采购的〈政府合同法〉的特殊实施规则》构成了韩国政府采购的基本法律规范；第二层是关于国家招标工作的特殊规定，如《招标采购细则法》、《供货商或制造商的登记程序与资格的规定》、《标底制定的程序与方法》、《投标商资格管理》等；第三层是关于政府采购具体实施中有关问题的详细规定；第四层是国家投资管理部门制定的政府采购会计准则[5]。在优先制度方面，1996年韩国政府设立了中小企业厅，积极推进修改《中小企业振兴和产品购买促进法》，有力推动了中小企业生产的新产品打开公共采购市场，激励其开展自主创新活动。同时，韩国政府十分重视对本土企业技术创新能力的培育，即使高速列车和核电站等公用事业使用国产装备价格较高，也要优先采用[6]。
三、技术采购的政策目标与实施效果
作为政府采购的一种，技术采购并不直接购买产品或技术，而是购买市场上尚不存在或本国企业尚未开发出的产品，属于一种促进企业原始性创新的政策工具，比采购成形产品更能发挥激励企业技术创新的作用。与传统公共采购不同，技术采购的最终用户可能为政府公共部门（即直接采购），也可能是企业或大量分散的私人用户（即间接采购）。直接采购为政府利用自身需求促进技术创新，购买过程中政府始终是技术或系统的最终用户。对于非政府直接购买的间接采购，政府部门需要承担以下职责：组织足够的购买者；通过与购买者交流了解其对所需产品的技术要求；在同购买者和技术提供者磋商中确定所采购技术的详细规格；对潜在的技术提供者发出参与投标竞争的邀请；选出参与竞标的优胜者，最大限度地推动新产品市场化[7]。在供给侧，政府机构的介入代理了供给方部分市场调研和销售职能，依靠政府信用增加供给方信用，保障了供给方的销售量。在需求侧，竞争机制的引入使得政府机构在众多生产中优选出最优标，执行了产品信息收集和多中选优的职能[8]。正是以发起和协调的中介者身份，政府部门在一定程度上弥补了“市场失灵”，并通过对新技术选择权的控制，有效地根据国家技术发展战略选择优先支持的技术领域，将资源导向重点技术项目。
美国是最早采用技术采购政策且取得较大成功的国家。近年来，美国能源部（DOE）和太平洋西北国家实验室（PNNL）将技术采购应用于新型节能冰箱、微型汽车和荧光灯等新产品的开发研制与市场推广中，积累了许多有益经验。实践表明，技术采购不仅需要初始阶段强大的购买力，还要开发出持续的市场需求空间。进一步地，持续的市场空间不能单以节能成本吸引购买者，还需具备更多独特的产品性能，而技术采购在此过程中起到了有效沟通和引导技术创新方向的作用。如美国对LED红绿灯的技术采购，政府部门通过“竞争性对话”方式和市场调研掌握了用户需求的第一手资料，将有关产品性能的具体指标写入技术采购的规格要求，达到连接和协调供求双方的目的，最终开发出的新产品紧凑型荧光灯（CFL）比传统卤灯在防火安全性能上具有明显的优势，且拥有更长的寿命和更佳的质量，节省了产品保养、维护和更换费用。
技术采购在欧盟国家应用也比较广泛。德国汉堡政府对公共建筑节能照明系统实行技术采购的过程中，政府用详尽清晰的投入回报计划打消了当地采购反对者成本方面的顾虑，并充分调动国外潜在技术提供者和本地安装保养服务者的积极性，使办公室节能达60％以上。在英国，为缓解汽车高速公路网络由于公路拓宽、线路延长和新线路造成的压力，提高交通管理效率，2002年英国高速公路管理局对高速公路可变信号板进行了技术采购，英国VMS公司生产的具有高分辨率、全矩阵和完全可编程特点的双色LED显示技术竞标成功，同时获得了英国女皇创新奖，之后还销往希腊，为雅典奥运会提供服务[9]。20世纪90年代初，瑞典产业技术发展委员会（NUTEK）为降低有氟污染，实行了低氟利昂技术冰箱的采购计划，促进了低氟技术的产生和低氟冰箱的社会普及，充分带动了本土企业技术创新活动的开展。1996年，北欧各国对热泵进行了技术采购招标，最终IVT公司研制出的新型热泵运行效率提高30％，价格降低30％，成功替代了分散住户使用的电力器或燃油器，年电力消耗节约8900千瓦时，不仅实现了政府节能降耗的初衷，而且带来了可观的经济效益[10]。
四、借鉴与启示
自上海市财政局率先于1996年实行政府采购试点工作，我国政府采购制度得以初步确立并在各级财政部门广泛开展，但由于我国政府采购仍处于起步阶段，相关法律制度体系还不健全，管理体制和运行机制仍不完善，需从多方面加以改进。
第一，改进政府采购的组织架构和管理体制，加强监督功能。进一步明确采购人、管理机构、执行机构以及支付机构等主体间的责权划分，形成职责明晰、协调有序的运行机制。成立类似于美国联邦供应局的技术采购专业部门，逐步实现技术采购专门化、规范化和人员职业化，着手研究政府采购从业人员准则和岗位标准，探索资格考核、持证上岗制度。进一步提高政府采购制度的严肃性和权威性，加强日常监管和地方监管，对重点环节实施重点监控，建立考核评价制度、不良行为公告制度和政府采购市场准入制度，成立技术采购的专业检查监督机构，检查监督机构应独立于财政部门并接受财政和采购主体的双向委托，保证各级政府将技术采购工作真正落到实处。
第二，完善与《政府采购法》配套的条例和实施细则，针对保护本国产品、中小企业和环保技术等目标制定相应法规，为促进技术创新提供全面的法律支持。在《政府采购法》之后，我国政府相继颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等配套规章和规范性制度30多个，这些法规的出台在一定程度上使政府采购法律体系更加健全，但仍存在着一些疏漏，如《政府采购法》规定政府采购中心作为集中采购机构，却并没有赋予政府采购中心“代表政府依法行使采购权”的法定采购人地位，弱化了集中采购机构的公共职能与规制载体的作用；在规定政府采购的范围包括货物、工程和服务的同时，又规定工程采购适用《招标投标法》，实际上使公共工程采购游离于政府采购制度的管理和规制之外等。在建设法律体系的过程中，首要环节是科学界定政府采购的范围，将采购活动纳入法制化管理轨道，规定政府采购方式和程序，确立所有使用财政性资金的采购单位购买货物、工程或服务必须遵循的一整套规则和行为准则。另外，在2007年4月财政部印发的《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》三项规章制度基础上，进一步细化和完善鼓励自主创新的政府采购实施办法。
第三，重视技术采购对促进自主创新的积极作用，学习发达国家先进经验，逐步探索适用于我国实际情况的技术采购模式。由专门机构组织专业采购人员在国内相关产业中进行试点，规定技术创新成果采购的品种和数量，确定技术采购在各级的科技总产品和本级政府总采购中的比例，建立政府技术采购的财政专款制度，明确规定政府各部门应优先购买本国高新技术产品，为本土高新技术企业创造足够的市场空间[11]。保证政府采购对某一创新项目支持的连续性，根据科技产品市场化程度调整政府采购的支持力度，如随着民间市场需求的增长逐步降低政府采购的比例。针对体现国家意志的重大技术，在政府采购中设计出较大的竞争空间，促进供应商、承包商或服务提供者之间的有效竞争。利用重大项目招标和制定技术采购目录等方式，提高政府在技术路线形成中的主导作用，减少由于技术路线不统一造成的资源配置效率损失。鼓励新兴企业参与重大技术开发，保留一定的技术发展路径差异，学习美国政府在支持芯片制造、计算机、航空航天等领域重大技术采购的先进做法，保证技术的多元结构，防止因技术路线偏差带来的技术发展倒退。
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