宁波市江北区审计局 315020
摘要：随着社会经济的快速发展，城市规模不断扩大，以村民聚居为依托形成的片区和城中村，已明显制约了城市的快速发展，一些矛盾和问题日益突出，“城中村”问题已经成为影响统筹发展、和谐发展的重大障碍，如何积极稳妥地推进城中村改造，是统筹城乡发展，推进城乡一体化的必然选择，笔者就根据我区近年来在城中村改造中开展的一些具体实践和经验总结，提出一些意见和建议。
关键词：城镇化；城中村；改造；经验
1.宁波江北区城中村改造现状
1.1宁波江北区自然状况
江北区地处宁波市“三江”片，位于宁波市区西北侧，东南临甬江与鄞州区相望，南濒姚江，与海曙区连接，东北毗邻镇海区，西接余姚市。境域东西长约27公里，南北宽约20公里，总面积208平方公里，因区域主要处于甬江、余姚江北岸而得名。江北区区位优势独特，历史文化悠久，自然风光秀丽，旅游资源丰富，是宁波“环都市旅游圈和三江风情旅游带”开发的核心区。
全区面积208平方公里，户籍人口25.8万，是宁波市中心城区之一。下辖中马、白沙、文教、孔浦、甬江、庄桥、洪塘七个街道和慈城镇。
1.2宁波江北区城中村形成
从2008年到2017年，近10年时间里，宁波市江北区快速融入大城市高速公路开发。第二，第三产业比重迅速增加，而第三产业比重减少。但地区经济社会发展仍存在问题和矛盾。比如，产业结构必须不断调整，独立创新意识和产业、企业能力都还有待增强，各领域消费增长率还不高，体力不支税收规模等重要下降；人们的生活项目还有很多弱点，那就是为城镇居民增加更多的收入。
近年来，宁波江北地区的产业结构持续调整，产业比例持续优化，特征多样的产业园区陆续建成，规模效益逐渐显现。宁波江北地区的建设和格局的变化，使城市和农村地区的更多缺点正在逐渐显现。江北地区远郊城市扩建后逐步纳入了城市管理规划。村里的土地大部分都是以集体共有为主要形式，影响了城市开发的速度和规模，城镇外来人口的数量很小，且村中居民多为地地道道的农民，而这种情况与北上广深等一线大城市基本一致。现有住户拥有全部的土地利用权和部分房屋所有权，而这类房屋在整体规划、主要功能、生活环境和公共设施等方面，都存在不同程度的缺陷和不足。其主要原因就是江北地区的历史因素，环境因素和人员结构等因素的影响和作用，而为了有效推动城中村改造和城市总体发展规划与资源整合，江北地区十多年来基本上采用了政府主导的转型模式。江北区城中村下属各街道城中村改造工作进展情况不同，有的已经进入完全开发城市社区状态，城中村改造工作基本到位，有的处于半开发状态，村民拆迁、管理、规划建设等问题较多，还有的处于低开发状态，仍有一定数量的农用地。
综合所有情况来看，随着城市化的快速发展，越来越多的城中村被改造为城区，并成为不断变化的城市的一部分。然而，这些村级单位仍然沿袭着农村模式，依然保持土地的属性、产权、家庭登记、行政管理体制等，一些年轻的居民对改造缺乏信心，或以农转非得形式获得巨额收入；年龄较大的居民一直将土地看作生活基本保障，害怕失去唯一的经济来源，对城中村改造表示不支持，更缺乏参与的热情。
1.3宁波江北区城中村改造实践
江北区政府深化旧城改造，滚动推进棚改攻坚，启动新一轮城中村改造，加大安置房建设力度，推动市区土地联合收储开发。改造提升老旧小区10万平方米，整治城市主干道7公里，孔浦街道完成小城镇环境综合整治任务。拆迁清零强势推进，房屋征拆26.3万平方米，实现核心区10号地块、正大路区块、孔浦村安置房（一期）工程地块、轨道交通4号线慈城站及站后区间拆迁等10个征拆项目清零。“三改一拆”加快推进，累计拆违140.3万平方米，拆后利用率达到87.3%，完成“三改”面积293.2万平方米。棚户区改造提速提效，完成棚改24.6万平方米，其中危旧房改造9.63万平方米、城中村改造14.94万平方米。
2.宁波江北区城中村改造存在问题
2.1城市规划建设步调不一
（1）城中村改造的宗旨就是提高市民的生活质量，改善居住环境。江北区在城中村改造规划中，对居住、商业等项目更为重视控制性规划，而医院、养老院、学校、农贸市场以及停车场和绿化用地等方面，缺乏较高公益性设施建设的指导性意义，配套比例严重不足，为村改回迁居民造在生活和生产上成诸多不便。一些项目即使通过审批后，仍需进行多次调整计划，才能有效满足周边群众的生产、生活需求。
（2）规模开发困难。以片为单位的城中村的改造在小范围内虽然符合了农地布局用地、保留地及其他均衡用地计划，但造成村庄范围内部出现一些零散地块，无法有效推动整村改造，不能实现真正意义上的村整体改造。
（3）及时调整时间不足。一些已通过批准的项目，由于拆迁、住房与商业用地比例不一致、配套设施配置不全、规划布局不合理等情况，需要重新对原规划进行调整，这些调整将投入大量人力、财力和物资，也影响到城中村改造工作的过程。
2.2拆迁补偿工作矛盾突出
（1）基于历史遗留问题的拆迁难度较高，尤其是关于被征收人所居房屋合法建筑面积的认定问题，拆迁主体与被拆迁人不能达成一致。目前，江北区正在增加房屋产权认证的准确度，但存在一些的问题和困难。如对两个宅基地上三户家庭兄弟分居户认证、多子女产权比率的确定、联排屋共用厨房等生活套产权划分问题等仍然是政策支持不足，在实际工作中基本上是凭借工作人员的经验来解决问题。
（2）失地居民对拆迁补偿核算方式的不认可。按照有关规定征收居民所有土地的，应当支付足量的征地补偿费用，如土地补偿费、安置补助费，地上附着物及育秧补偿费。部分居民为提高自己在征地补偿中获得的费用，在拆除方案出台之初，对老旧房屋进行了简单的改造，目的就是能在拆迁时得到较高的补偿费用；一些人在得知即将拆迁消息后，便在规划征地上大规模种植苗木，以期在土地征收时能将全部苗木以市价作价获得政府回购；有些人自己认为在既有时间较长的违章建筑上所花费的费用在拆除时必须得到一定的补偿。因而，对于拆迁前或拆迁中出现的突击建房、抢栽抢种等非法既定行为，若处理不当便会由此造成更为严重的官民纠纷事件。
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另外，随着城镇化的不断扩大，城乡结合区域不断纳入城市规划建设范围之内，由此显著提升了城中村的地区性优势，而居民主动交出宅基和土地对城市发展提供的价值远远超过宅基和土地，更应获得更高的赔偿金。
2.3集中安置管理相对粗放
（1）对安置房所处位置、户型以及周围环境等，回迁安置户表示较为不满，多认为在日常出行、上学、看病、购物等方面，政府未从公共服务角度充分构建相关设施，集中对安置条件的不满形成的群众上访问题极大地遏制了拆迁工作的开展和落实。从江北区12345网络平台公布的数据来看，拆迁问题是反映居民的一个重要问题。这些问题是广泛的，包括单元格，分组时间等各个方面。另外，居民改造后对自己的居住条件感兴趣，但更关心其就业问题。村庄实际施工后，一部分不找工作，一部分吃拆迁的老人，另一部分在等待政府的措施。这种状况带来的社会治安问题和群众上访问题，因改造面积的不断扩大而逐渐提高。
（2）回迁安置户对安置小区额公共设施、物业管理等有偿服务表示不满和不认可，由此形成的拒交物业费现象日趋增多。相反地是他们认为正是由于他们的拆迁成就了城市发展，因而由政府购买物业服务费用较为合理。基于这样的情况，安置小区物业公司不仅存在频繁更换，而且单一的管理方式也计划了其与业主之间的矛盾，久而久之也就导致小区物业管理举步维艰，基本处于瘫痪或无序状态。
同时，一些安置小区存在卫生条件和绿化环境不好的问题。一些安置户肆意破坏绿化产地以种植蔬菜，或在楼道内随意堆放垃圾或杂物，还有就是私拉电线、随意停放电瓶车，或将地下车库外租给外来务工者，不仅严重污染和破坏安置小区的环境、卫生，更给安置小区埋下了一定的安全隐患。基于这些情况，即使完成和实现了城中村改造，但最后的结果是安置小区则成为另一种形式存在的城中村。
3.江北区城中村改造对策建议
3.1强化统筹规划，控制减少成本浪费
城中村改造有可能推动使城市进一步发展，以获得一个更好的城市。不断协调的城市规划是对人力、财力、物力的浪费，使公众对政府的主观能动性失去信心。当前江北区城中村改造是规划过程中城市发展与产业定位的结合，不存在通过改造村中每个社区和个体节点来推倒重建整个村的情况，在提出统筹规划的基础上，确立科学修改后的土地利用方向，实现全区整体规划和街道规划的一体化，实现全城市规划和各社区、各村详细规划的全覆盖。通过一次性、多批次计划实施，对道路交通、绿化环境、商业布局和生产生活设施等后期无法调整的发展规划进行重点关注，从而有效减少因后期规划所产生的不必要的经济资源浪费现象。
3.2用好司法强拆，维护法律尊严
司法强拆比行政强拆更有效，不仅侧面反映了我国的司法改革，还验证了国家法律和法律建设的更大进步，更为保障被拆迁人的合法权益提供了强有力的后援。司法强拆是在维护法律公正的基础上，以维护公共利益和贬斥行政强拆行为为目标的联合产物，是对征收部门滥用权力的限制，以确保公众利益和社会发展，是一种预防暴力强拆的有效方法。因此，面对被拆迁人的合法权益，地方政府理应选择司法强拆，通过法律途径强制执行拆迁，将群众对抗风险分散转移至法院，在实现拆迁有法可依、有法必依的目的的基础上，起到发挥“以点带面，以拆促谈”的积极效果和示范作用，有效推动和保障城中村改造的顺利进行。
3.3严格把控安置房屋建设质量，提升回迁小区品质
安置小区的公共服务设置是否完备，决定了安置回迁户对拆迁工作的支持和认可，因而政府部门应高度重视拆迁安置小区的房屋质量问题，重点把控前期设计、建设监管、验收合格、后期维修等多个方面，有效提升电梯、消防等关键部位质量和安全系数，合理设计小区外立面、绿化、人车分流等。首先，及早考虑小区的初步设计、整体规划、施工总平面图纸设计等前期的优化设计；其次，配套建设购物超市、幼儿园、社区服务中心、卫生服务站等，或预留配套设施的建设空间，以及预铺下水管网、各项电路，以便后期完善居民生活配套，严格把控工程质量问题；第三，在项目各阶段验收过程中，特别注重钢筋、水电、防水等方面的检查，项目完成交房前配合帮助业主进行供电、供水、供气的检测，将隐患和矛盾消除在萌芽状态中；最后，针对每个己交付的安置房小区，成立项目质量维修队，把维保期限内的项目维修责任落实到组，落实到人，减少因安置房维修带来的投诉，提升群众满意度。
3.4健全城中村改造的保障体系，解决村民后顾之忧
城中村改造涉及的不仅仅是征地和拆迁，更重要的是征地、拆迁之后失地农民的安置，包括就业、养老和医疗等方面。因此，为保障城中村改造的稳步推进和实施，政府相关部门应从失地农民的就业、养老和医疗三方面着手开展相关工作。
首先是建立健全就业保障，对于学历低、技能少的村民要制定培训保障机制，加快开展多层次、分类别的村民职业技能培训，利用快速发展的商务商贸、电商物流等服务业平台，为失地村民寻找门槛较低的工作。而对于部分有实力、有想法、敢拼敢闯的年轻人，则要积极引导他们利用拆迁安置金开展创业活动，为其提供创业孵化载体，并帮助其投入市场。另外，针对村集体资产形态的改变，则要配套建立完善的集体资产利益共享机制，通过租赁、盘活等形式取得收益，增加原居民收入。
其次，在全员参保入险的大前提下，如何保障失地农民的养老保险和医疗保险权益，是推动城中村改造的重要工作之一。一是加强宣传，引导和鼓励村民有参与保险的积极性和自觉性；二是逐步优化政府、集体、个人三方承担资金的比例，降低村民个人出资份额，由村集体资产、资金积累中支取，三是通过城乡统筹，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，调整优化报销政策，提高新型农村合作医疗人群住院和大病门诊的报销比例，让失地村民与城镇居民享有同等的医疗保障。
结论
2019年是新中国成立70周年，是深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”的关键之年。党的十九大提出的加快城乡融合发展也会在这几年里有所体现。面对这样的政治背景，江北区加快和推进城中村改造工作势在必行，需要解决的问题也将纷繁复杂。江北区在城中村改造过程中要转变政府角色，以村民为中心，重视村民利益维护，严格把控小区房屋质量，做好拆迁户后期保障工作，解决村民后顾之忧，提高村民满意度。
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论文作者:谢海明
论文发表刊物:《防护工程》2019年15期
论文发表时间:2019/12/3
标签：城中村论文; 江北区论文; 村民论文; 宁波论文; 城市论文; 小区论文; 居民论文; 《防护工程》2019年15期论文;