积极财政政策应注重结构优化和带动效应，本文主要内容关键词为：财政政策论文,效应论文,结构优化论文,应注重论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策是政府实施宏观调控的重要工具之一。财政政策主要通过税收、补贴、赤字、国债、收入分配和转移支付等手段对经济运行进行调节，是政府进行反经济周期调节、熨平经济波动的重要工具，也是财政有效履行配置资源、公平分配和稳定经济等职能的主要手段。自1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制的改革目标以来，根据经济形势的发展变化和宏观调控的特定任务，先后实施了适度从紧的财政政策、具有扩张特征的积极财政政策和趋于中性的稳健财政政策，有力地促进了国民经济持续平稳健康发展。根据国内外经济形势发展变化，2008年10月份后，再次实施积极的财政政策，适当减免税费，多次提高出口退税率，增加中央政府公共投资和重点支出，对化解金融危机影响、促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。鉴于本次经济调整的严峻性和外部环境的不确定性，积极财政政策不仅要继续坚持，而且宜将积极财政政策向结构优化和发挥带动效应方面偏移。
一、积极财政政策的特点与效用
根据国内外经济形势的发展变化，中央提出2009年要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长、调结构、上水平，抓改革、增活力、重民生、促和谐的要求，继续实施积极的财政政策，着重抓好以下五个方面：
一是扩大政府公共投资，着力加强重点建设。在2008年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排9080亿元，增加4875亿元。
二是推进税费改革，实行结构性减税。结合改革和优化税制，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。预计2009年将减轻企业和居民负担约5000亿元。
三是提高低收入群体收入，大力促进消费需求。调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者收入。2009年2月1日起在全国范围内推广家电下乡政策，将财政资金直接补贴给消费者，有效衔接和动态追踪生产、流通、消费环节。并且，新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、燃气热水器、储水式电热水器、计算机、摩托车等，农民购买这些家电将由财政补贴总价格13%的金额。近日又出台家电以旧换新的财政补贴政策。
四是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。中央财政用于“三农”支出和民生支出安排分别达到7161.4亿元和7284.63亿元。严格控制一般性支出，进一步降低行政成本。为完善扶持措施，支持实施积极的就业政策，2009年，中央财政安排就业资金420.2亿元，比上年增加168.12亿元，增长66.7%。住房保障政策中，实施对住房转让环节营业税等相关减免政策，落实对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房。提高社会保障水平，计划在3年内投入8500亿，支持医药卫生体制改革。
五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入，促进企业加快技术改造和技术进步。增加节能减排投入，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。改革完善资源税制度，促进资源合理利用。准备两年投入1000亿元，加快推进科技专项规划，为经济发展提供支撑和后劲。
这次积极财政政策有以下几个特点：一是“思路新”。此次实施的积极财政政策立足于应对危机、化解危机，着眼于抓住机遇、创造机遇，较好地贯彻落实了科学发展观。二是“导向明”。就是重民生、保增长、促消费、活市场、统内外、利长远。三是“力度大”。今年全国财政赤字9500亿元，各项税费减免政策预计减轻企业和居民负担约5000亿元，发行地方政府债券2000亿元。四是“工具多”。将预算、税收、贴息、减费、增支、投资、国债、转移支付等若干财政政策工具组合起来一起使用。
从经济运行的实际情况看，应该说，积极财政政策的效应已逐步显现。比如在积极财政政策支持下，宏观经济急速下滑的趋势已得到抑制。一季度经济增长6.1%，尽管增幅仍在下降，但下降幅度明显收窄，与2008年第四季度的6.8%相差不大。对固定资产投资的推动作用更为明显，1～4月，全国城镇固定资产投资增长30.5%，同比增幅高于上年，特别是施工和新开工项目情况大幅增加，累计施工项目172473个，同比增加34597个；施工项目计划总投资248893亿元，同比增长29.8%；新开工项目86420个，同比增加26744个；新开工项目计划总投资36797亿元，同比增长90.7%。社会消费品零售总额也继续保持高速增长态势，1～4月累计，社会消费品零售总额38741.2亿元，同比增长15.0%。一季度工业利润较1-2月也有所回升。一季度，全国22个地区工业实现利润3227亿元，同比下降32.2%，降幅比1～2月份减小7.3个百分点，工业利润有所回升，4月份国有企业利润环比也出现了上涨。总的看，经济运行基本呈现出筑底回升的态势，积极财政政策已经开始显示出效应。
从社会发展看，民生得到一定程度的改善，社会稳定性并未因金融危机的冲击而产生大的变化，应该说其效果还是比较明显的。从改革层面看，一系列改革措施在稳步推进，制度性建设也在加快。
二、积极财政政策实施中需要注意的问题
尽管积极的财政政策已经发挥了比较好的效果，但在实施过程中也有一些需要改进的地方，同时，积极财政政策也面临一些现实的问题。
1、财政收入不乐观，持续扩张面临窘境
由于经济减速、结构性减税和企业收益下滑等多种因素的影响，2009年第一季度的财政收入出现明显下降。2009年第一季度，全国财政收入14642.05亿元，完成年度预算的22.1%，比去年同期进度低5.2个百分点；同比减少1329.29亿元，下降8.3%。4月份，全国财政收入同比下降13.6%，降幅比3月份扩大，同时全国财政支出同比增长24.5%，收支紧张矛盾进一步凸显。前四个月累计，全国财政收入20539.2亿元，完成预算的31%，同比减少2257.02亿元，下降9.9%。支出方面，1至4月累计，全国财政支出17888.97亿元，完成预算的23.5%，同比增加4303.79亿元，增长31.7%。
由于在人大会批复预算之前只能按预拨款执行预算，至3月中旬后，积极财政政策才开始全方位展开，财政在大幅减收的情况下仍出现2650亿的盈余。但可以预计，随着大规模财政支出的到来，中国未来一段时间内将执行赤字财政，财政收入状况的好坏直接关系到赤字政策的有效性和可持续性。
从影响财政收支的主要因素看，有利的是去年下半年以来连续六次提高近万种商品的出口退税率、证券交易印花税税率下调及单边征收、个人所得税费用扣除标准提高、储蓄存款利息所得税税率下调、调整房地产交易环节的税收政策、降低1.6升及以下排量乘用车车辆购置税等减税政策，尽管前期税收收入减收影响比较大，但随着翘尾因素的逐步消失，对收入增幅的影响会越来越小。同时，受经济增长减速等因素影响，企业效益下降、财政收入来源明显减少的状况也会随着经济的逐步好转而有所改善。不利的是，税务部门提高企业所得税的预缴比例对后续增幅提高会产生一定的影响。今年1月份税务总局对金融等企业所得税预缴税款占企业所得税应缴税款比例偏低的企业，要求调整预缴方法或提高预缴税额，并规定了较高的70%的预缴比例。需要说明的是，预缴所得税比例提高后，年终汇算清缴的所得税会相应减少，从全年看企业所得税的收入不会因预缴比例的调整而增加。而从财政支出方面看，为保持经济平稳较快发展，要实行结构性减税，增加政府公共投资规模，保障和改善民生，加强“三农”等经济社会发展重点领域，缓解部分行业和企业经营困难，支持灾后恢复重建等，都需要财政加大投入力度。财政支出基数较大、刚性很强，也增加财政支出的压力。因此，总体上2009年全国财政收支形势比较严峻。财政收支矛盾将客观上限制积极的财政政策实施的作用空间和政策效应。
2、地方财力陷入困境，对财政政策的扩散效应会产生影响
自去年四季度以来，为避免经济增长快速下滑，保持经济稳定增长，中央政府通过了47亿元的经济刺激方案，各级政府也出台了总额超过20万亿的地方投资计划。但是，正当4万亿全国投资大规模下发的同时，各地配套资金却开始面临着明显的投入压力。审计署的公告称，截至2009年3月底，审计抽查的18个省（自治区、直辖市）335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。从投资完成情况看，由于配套资金未到位、部分项目前期准备不充分等原因，有些项目不能按计划及时开工，有的已开工项目进展缓慢，一些项目已到位资金闲置，还有个别地方虚报到位配套资金和工程进度，个别项目用新增投资偿还以前年度拖欠的工程款，没有形成新的实物工作量。尽管地方政府推动当地经济增长的动力相当大，但他们需要解决财政缺口的问题。随着政府投资计划的逐步落实，各地方政府需要有足够的财力去推进，否则刺激效应就会降低。
3、对投资的偏好有点过强
与其他国家相比，中国的4万亿元主要体现在政府公共投资项目上，当然也不乏通过实施消费型增值税和提高出口退税等方式来减轻企业的税负，但总的看来，强调政府主导投资的思维依然未变，特别是在提高居民可支配收入方面，力度显然不够，仅仅是继续执行暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息所得税、降低证券交易印花税税率及单边征收等已有政策。而一些更为灵活的刺激政策，例如对低收入居民发放消费券，也仅有极少数地方政府在试行。总的讲，当前的四万亿经济刺激方案基本上是原有增长模式的延续和放大，在分配失衡衍生出的过剩经济时代，政府及特定主体（优先获得信贷的主体）信用规模的扩张能够在一定时间内拉动总需求，却无法形成良好的收入——消费循环，如果外需持续低迷，实体经济必须依赖于更多的财政货币刺激，则可能形成类似于日本的“财政货币依赖症”。如果无法释放民间经济活力、缺乏平滑分配和保护民生的配套措施，单纯的总量刺激可能给经济结构带来以下几个负面影响。首先是经济效率下降，其次是需求结构异化。同时，财政投资需求形成的产出无法沿着产业链和就业链均衡分配，新增产出的分配往往出现集中化的趋势，对平滑财富分配格局实际上存在负面作用。而且往往会出现总需求企稳，但就业形势却依然紧张的局面。
无疑，在存在经济不景气的情况下，政府投资对经济的拉动作用是必不可少的。理论和实践证明，投资、特别是财政投资对拉动经济的效果非常迅速，这也是目前扩大内需的政策主要倚重于投资的一个原因，但财政刺激经济发展不能仅仅落脚在投资上，在当前的结构调整压力下，如果仅仅依靠投资来带动，可能并不能有效解决此次经济迅速回落中所暴露出来的对于投资的过度依赖以及产能过剩等问题。尤其是在目前中国许多行业出现产能过剩的前提下，这种投资要达到预期目标需要相关部门配合以有效监督机制才可能完成，而在现实操作中将面临各种利益主体的挑战。
4、财政政策创造持续性、长期性就业岗位的能力较低，难以从根本上解决我国的就业压力
就业政策的公共服务性和社会保障性目标需要财政政策给予充分的物质支持，但我国当前财政政策的公共化取向尚未完全建立，对其支持力度过低，且缺乏立法约束，并带有明显的随意性。这导致公共就业服务质量难以有效提高，且存在明显的地区、群体差别；导致创造就业岗位行为的短期化，难以从长远角度开发人力资源，创造长期性、持续性就业岗位。
三、如何认识积极的财政政策
正如有的专家所言，当前的积极财政政策不是单纯的经济政策，而是涵盖了经济、社会、改革这些内容的一项综合性公共政策。从经济视角来看，积极财政政策的作用在于扩大社会有效需求，维护经济稳定。从社会视角看，积极财政政策的作用就是调整和改善社会利益结构，维持社会稳定。比如从公共支出使用的方向上看，很多是用于社会建设、教育、医疗、社会保障等方面。从改革视角看，以4万亿投资为主要内容的积极财政政策应当是促进改革的一个政策，它的作用就是要促进符合新要求的结构和体制机制的形成。因此，对积极的财政政策认识和评价也不能仅仅从经济层面去考量。
同时，积极的财政政策也不能光看即期效应。在经济金融危机阶段，一定程度的财政扩张往往是必要的，但扩大的支出应主要用于解决最具全局和长远意义的本质问题。因此，我们应理性地看待本轮经济调整期间经济增长率的下滑，不能为了眼前一两年的GDP而不遗余力地增加投资性支出，而应当更侧重于利用财政资源和财政手段支持核心领域的改革，如果政府在教育、医疗、养老、失业救济等方面进行突破性的变革，百姓的“幸福指数”和社会稳定度将依然是上升的。如果能彻底解决基础价格机制和事关民生的各种体制问题，中国经济即使再盘整几年，也依然不失长远的光明前景。
另外，财政政策作用的对象很大程度上是调整经济结构，且结构调整会带来企业倒闭整合及失业率上升等短期阵痛，而今年起实施的增值税由生产型向消费型全面转型的结构性减税，受益面是扩大再生产部分，并不能减轻企业的现行税负。现在所有的政策都围绕如何防止经济下滑，都在充当消防员的角色，主要就是减税、扩大政府支出，积极财政政策的功能被夸大了，好像一实行很快就能见效。
不可否认，积极财政政策中的扩大政府投资对拉动经济有直接作用，且税收调整对企业的引导和产业结构调整有长期功效，但却不能期望在扩大内需方面有立竿见影的效果。对此，我们要有正确的认识和判断。
四、积极财政政策改进的方向与建议
基于公共财政的基本职能和目前经济形势的变化，我们认为，实行“均等化”的社会领域改革的财政措施将是财政政策的轴心；促进经济发展方式转变，也将是下阶段的财政政策重点，而扩大内需、保持经济增长仍是财政政策的短期任务。
1、充分发挥财政政策的收入分配功能，解决收入分配不公问题
1998年亚洲金融危机时，我们就提出调动内需，但是10年过去了，我国的国内消费占GDP的比重不仅没有增加，反倒从2001年开始每年都有所降低，出现如此情况的原因，在于我们没能从根本上解决内需不足的问题。内需不足，归根结底是广大百姓的消费能力有限。相关报告显示，我国城市人口中的20%富人拥有金融资金的66.4%，而20%的穷人仅拥有金融资产的1.3%。从消费品零售额看，2008年按销售单位所在地分，县占11.2%，县以下占20.8%，市占68%。尽管不能排除农村居民选择县城以上城镇购物的影响，但城乡消费差距的巨大不可否认。背后的原因就在于收入差距过于悬殊，造成多数财富集中于少数人的手中，大多数人需要消费、想消费但无能力消费。因此，为扩大内需，财政政策应该立足于提升低收入者的收入水平，扩大中等收入人群的比重，财政投入要突出重点：一是要大量投资农村建设。把对三农的投入作为重中之重，特别是要坚持以人为本，要对农村人口占多的地方加大投入。二是要大量投入对农民的补贴、城乡低收入者的社会保障。当前推行的种粮补贴，农机补贴和购买电器补贴，还可以加大力度。三是把居民住房建设问题的重点放在廉租房建设上，建设广大百姓可以承受的低价位住房，为解决广大新市民“住有所居”问题开辟一条新途径。四是切实提高劳动报酬在初次分配中的比重。十七大报告首次提出“提高劳动报酬在初次分配中的比重”，2009年的政府工作报告也再次提出“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。尽管目前在金融危机背景下，就业问题更加突出，但并不能成为不落实这一政策的借口，相反更应尽快落实。五是行政机关成本要从严控制。目前，我国行政性消费国家财政比例过大，行政成本过高，财政资金使用过于灵活、浪费较大，造成广大普通居民享用二次分配的机会极低。为了使我国经济在这次世界金融风暴中安然无恙，应在行政机关层面上，厉行节约、降低行政成本，把更多的钱用在居民的社会保障、促进内需的启动上。
2、充分发挥财政政策的资源配置功能，为结构调整、经济持续稳定发展助力
在市场经济中，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会公共需要资源的直接分配，又包括对全社会资源的间接调节。因此，在结构调整过程中，财政政策往往可以起到导向性的作用。中央关于建设节约型社会和建设环境友好型社会的要求，是针对我国经济发展中存在的资源、能源的严重浪费和对环境的严重污染弊端提出的。这次启动内需的投入不能仅着眼于总量上的扩张，更应该基于未来发展的宏图加大产业结构调整的力度。首先，要瞄准节约减排目标。我国的GDP总量虽然仅有世界总量的6%左右，但是我们对资源和能源的消费却大大超过这个比例。如果不立足于节约资源、节约能源、减排污染这样一个目标，即使经济快速回升其持续性也大打折扣。其次，要描准自主创新目标。我国曾由于技术的落后，造成很多企业技术低下、风险增加，也造成了我们对市场掌控难度的剧增。如果我们不能尽快加强自主创新，对具有自主品牌的本土企业给予大力扶持，那么我们将很难摆脱对外部的依赖，大而强的梦想也就几乎难以实现。
3、财政政策要多样化，充分发挥其带动效应
从现代宏观经济学理论角度看，财政政策具体采取何种形式为宜，是扩大政府支出、增加转移支付还是减税，一直存在争议。对于减税和转移支付的好处，普通百姓和企业经营者看得见、摸得着，不存在浪费和滥用的嫌疑，但很多人担心这些钱最终会被储蓄起来，枉费他们的一片好意和苦心，倒不如让政府来代替他们花钱比较好。但是政府支出也并非没有问题：一是不是自己的钱，大手大脚花起来不心疼，效率损失明显，此外，政府支出扩张的同时，也往往是政府官员贪污、受贿等犯罪率上升的时候；二是大规模的政府支出将在资金和优势项目上对民间资本构成挤出效应；基础设施工程所能实际提供的就业岗位及其可持续性也令人怀疑。因此，从理论演绎上看，各种财政工具都各有长短。目前，除美国之外，中国、欧盟、日本、印度、俄罗斯、韩国等也实行了规模不等的财政刺激方案，尽管各自特色和侧重点也不乏鲜明之处，但可以肯定的是，越来越多的国家已倾向于实行多样化的财政政策，而非仅仅抱住减税或扩大政府支出中的一端不放。
为了使积极财政政策的实施和作用空间更大，扩大财政政策对社会投资的带动作用还是很有必要的。政府应该着力于让4万亿资金激活民间投资，找到长期持续发展的模式。拉动经济增长，仅靠政府投资是远远不够的，关键是撬动社会资本、带动银行贷款、激发市场活力。在当前困难时期，社会资本缺乏信心，银行贷款畏惧风险，市场活力缩藏起来。通过财政贴息等手段虽然也能发挥“四两拨千斤”的作用，但不是治本之策，根本所在是项目本身的可行性以及投资环境的易生长性。私人投资者在市场中选择项目面临的风险很多，部分是个人的，还有部分是准公共或公共的，如何避免那些不完全是个人的投资风险，政府有不可推卸的责任。这就要求我们，通过完善相关政策法规，放宽社会资本投资限制，规范相关税费管理，简化行政管控，改善与强化政府服务，优化投资环境，从根本上吸引与撬动社会资本投资，激发起更大的市场活力。即，财政政策应重在改善投资环境，撬动社会资本投资与激发市场活力。
4、在公共财政体制框架下，建设全方位的政府就业职能
继续转变政府的公共服务理念，切实地为社会公众提供共同消费、平等享受的公共就业产品和服务，这是从根本上解决我国就业问题，促进经济和社会和谐发展，满足劳动力市场不断变化的需求的必然要求。因此，应该加强财政体制的公共化取向，转变财政支出结构，减少政府对劳动力市场的直接性干预，由通过预算内投资和税收减免来直接创造就业岗位转变为对人力资源开发等的资金扶持、税收优惠等政策，减少政府对私人的“挤出效应”。
5、正税清费，该增的增，该减的减
一个国家财政收入占GDP比重的高低，受多种因素影响，但最根本的是取决于经济发展水平和政府职能范围的大小。一般经济发展水平越高，社会创造的剩余产品越多，可供政府运用的社会资源也就越多；政府职能越大，政府承担的社会事务越多，社会要求政府提供的公共产品和服务也就越多。这样，经济发展水平越高、政府职能越大的国家，财政收入占GDP比重相应要高一些。从可统筹安排财力角度看，通常讲的财政收入占GDP比重是指一般预算收入（包括税收收入和纳入一般预算管理的非税收入）占GDP的比重。2003～2008年，我国政府一般预算收入从21715亿元增长到61317亿元，占GDP比重从16%上升到20.4%。其中，税收收入从20017亿元增长到54220亿元，占GDP比重从14.7%上升到18%。
根据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴(2007)》公布的2006年数据计算，全部51个国家的财政收入占GDP比重平均为40.6%，21个工业化国家的平均水平为45.3%，30个发展中国家的平均水平为35.9%。其中，税收收入占GDP比重的世界平均水平为25.4%，工业化国家的平均水平为29.5%，发展中国家的平均水平为21.32%。
国际比较表明，当前我国政府财政收入占GDP比重不仅低于发达国家平均水平，而且低于发展中国家平均水平。但是现实中许多企业和个人感觉税赋比较重，原因在于我国的税外负担比较重。因此，在减轻税赋的大前提下，根据正税清费的原则，通过进一步推进税费改革、规范财政收入秩序、优化财政收入结构，充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用，以增强政府的统筹协调和宏观调控能力，提高财政对政府履行公共服务职能的保障水平，依然是财政领域的重要事项。
6、处理好统筹兼顾与突出重点的关系
我们是一个发展中的大国，人口多、底子薄，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，目前经济发展总体水平不高而且发展很不平衡，社会事业发展相对滞后，财政承受能力也有限。财政既要统筹兼顾，全面支持各项社会事业加快发展，又要突出重点，从中国具体国情和发展阶段出发，充分考虑各方面的条件和财政承受能力，适当集中财力，着力支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，优先保障基本公共服务需要，并随着经济发展逐步提高社会事业发展和民生保障水平。
在社会主义市场经济条件下，改善民生，加快社会建设，既要充分发挥财政职能作用，也要积极调动社会各方面的积极性。教育、医疗卫生、社会保障等社会事业，具有明显的公益性质，直接关系社会公众利益和福祉，直接关系社会公平正义。要切实发挥公共财政的职能作用，不断增强各级政府提供公共产品和服务的财政保障能力，减轻群众在教育、医疗卫生、养老、住房等方面的支出负担。同时必须认识到，广大人民群众多样性、多层次和不断变化的社会需求不可能完全由政府（财政）直接提供。同时，公益性事业发展形式不是单一的，运行机制也各异，政府不应当也不可能包办一切。对能够通过市场满足的社会需求，要充分调动各类市场主体和社会组织的积极性，尽可能发挥市场机制的作用。
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