试论现阶段我国改善公共治理的主要任务，本文主要内容关键词为：现阶段论文,主要任务论文,试论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1008-584X(2006)04-0016-07
近十几年，在理论发展和实践变革的推动下，“治理(Governance)”、“善治”受到了国内外公共管理及相关领域学术界的高度重视，从事公共管理的实际工作者也为改善治理进行了不懈的探索。在我国，尽管学术界直到上个世纪末才开始关注“治理”问题，但是，实际上，在此之前关于改进政府管理（包括经济、政治、行政体制改革等一系列问题）的理论探讨和实践都属于“治理”的范畴，都是为实现“善治”而作出的努力。
不过，“治理”毕竟不同于“政府管理”，更有别于“行政管理”。因此，实现善治也不只是改进政府管理，尽管对于现阶段的我国而言这是其核心内容。
一、从善治的要素看改善公共治理的内容
关于“治理”和“善治”，国内外学术界有多种定义[1]。世界银行的考夫曼(Daniel Kaufmann)先生将治理定义为“为了共同利益通过正式和非正式传统和机构行使权威，因而包括：(1)选择、监督和更替政府的过程；(2)制定和实施合理的政策、提供公共服务的能力；(3)尊重公民以及为管理他们之间经济和社会互动的机构制定的规定”。[2]联合国亚太经济和社会委员会对“治理”做了一个简洁的界定——“指决策过程以及实施（或不实施）决策的过程”。[3]亚洲开发银行围绕其项目的开展，认为“治理”是“为促进发展而对一个国家的经济和社会资源进行的管理中行使权力的方式。”[4]3
对于什么是“善治”，学术界更多的是通过概括其特征或者要素来进行界定。亚洲开发银行提出善治有四个基本要素：(1)问责，即强制使公共部门的官员及有关主体的行为责任可以被追究，使之对赋予其权力的机构具有回应性；(2)参与，即有关各方参与公共事务决策及其实施过程；(3)可预测性，指存在规范社会的法律、规章和政策并使之公平、一致地实施；(4)透明，指公众可以获得公共信息，并明确政府的规则、规章和决策。[4]8-11
联合国亚太经济和社会委员会概括了善治的八个特征，即：(1)参与；(2)法治；(3)透明；(4)回应性；(5)以达成一致为导向；(6)公平与包容；(7)有效性与效率；(8)问责。[3]从上个世纪90年代后期开始，世界银行连续出台了题为《治理至关紧要：治理指标》的系列报告，通过六个方面的指标来衡量全球200个左右的国家和地区的治理状况，这六个方面是：(1)发言权和问责；(2)政治不稳定和暴力（或者“政治稳定和无暴力”）；(3)政府有效性；(4)规制的质量；(5)法治；(6)腐败的控制。①国内学者俞可平教授在综合和借鉴大量国外学者观点的基础上，概括了善治的十个基本要素，即：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。[5]
尽管不同的学者概括的善治要素不完全相同，但是，通过这些概括，我们还是能够对什么是善治形成一个大概的轮廓。更为重要的是，通过这些要素，我们可以明确改善公共治理所涉及的内容。也就是说，我们可以把这些善治的要素视为要达到的目标，进而探讨实现这些目标需要在哪些方面采取行动。实际上，一些学者在概括了善治的要素的基础上，也指出了促成各要素的相应行动涉及的范围。例如，亚洲开发银行根据其提出的善治四要素，围绕其开展项目有效促进项目地经济和社会发展的目标，分别提出了需要采取行动的方面。对于“问责”，其促成行动包括公共部门管理、公共企业管理和改革、公共财政管理以及公务系统改革；对于“参与”，需要的行动包括受益人和受影响群体的参与、公共部门与私营部门的互动、公共服务提供职能的分权（向地方政府授权）、与非政府组织合作等方面；对于“可预测性”，相应的行动包括制定和实施有利于发展的法律以及构建促进私营部门发展的法律框架；对于“透明”，则需要在信息披露方面采取行动。[4]7-8
通过以上对善治要素的考察，可以看出，要实现善治，需要从多个方面改善公共治理，内容涉及治理原则、治理结构、治理机制以及治理手段等方面。当然，不同国家、不同地区在特定时期所处的环境、所面对的情形、所追求的目标不同，其改善公共治理的具体方面和具体行动会存在差异。
二、我国改善公共治理的主要任务
经过20多年的改革，我国的公共治理得到了很大的改善，尽管在绝大多数时候改善行动不是在改善“治理”的名义下进行的。然而，仍处于转型阶段的中国，面临着国际国内社会环境空前急剧的变革所带来的机遇和挑战，改善公共治理依然任重道远。在此，从治理原则、治理结构、治理机制以及治理手段等四个方面，就现阶段我国改善公共治理面临的主要任务，做一个概要的勾勒。
（一）强化和落实治理原则
公共治理的原则当然很多，但有两条原则最为根本，也最能体现出现代治理与传统政府管理的不同，就是法治原则和共治原则。
1.法治原则
法治原则应该说已经成为我国政府和社会的一种共识。在过去十年里，我国提出了依法治国的基本方略，加强了法制建设的力度，大大推动了建设法治国家的进程。但是，法治原则在我国还远未得到很好的落实，甚至不少人对该原则尚存在认识误区。在这方面，目前有两个比较突出的问题需要注意。
其一，正确理解法治原则。现代治理中的法治，法律不只是作为用来治理的工具，更不能理解为政府用来治理社会的工具。尽管法律是立法机关制定的，但一旦出台，法律本身就具有一种主体性，而不只是具有工具性。如果仅仅把法律理解为一种工具，那么，这个社会依然是一个人治的社会，而不是法治的社会。这就是为什么“法治”在英文里是“rule of law”而不是“rule by law”。只有实现这种意义上的法治，才能避免某些人、某些集团凌驾于法律之上，把法律作为“治”其他人、其他群体的工具，甚至玩弄法律于股掌之间。在建立法治国家的过程中，我们必须对法治有全面正确的认识，坚持正确意义上的法治原则。
其二，强化法律的执行。法律制定得再好，如果得不到有效地执行，不仅会使法律成为一纸空文，而且，久而久之，会使立法机关丧失权威，甚而成为一种摆设。现阶段，相对于建立一个法治社会的目标而言，我国的立法工作诚然还远远不够，但是，另一方面，已经出台的法律（包括宪法）得不到有效执行也是一个不容忽视的现象。关于这个问题及其具体的解决途径，学术界做了广泛而深入的探讨。可以说，解决这个问题已经主要不是一个理论问题，而更多的是一个实践问题。因此，本文在此不再探讨。
2.共治原则
“治理”与“政府管理”的一个重要区别是主体的多元化，就是要使企业、公民、民间机构和有关群体广泛参与经济社会事务的管理，与各级政府机构进行合作，实现对社会的共管共治。
共治是当代社会发展的必然要求，也是促进社会良性运行、实现善治的前提条件。这是因为：(1)当代社会的复杂多变性使得仅仅依靠政府部门不可能及时有效地处理各种问题、满足公众和社会的各种需要；(2)由于政府部门和企业、民间机构、公民团体各自固有的一些特性，有些事务的处理由非政府的其他机构或团体来承担比政府部门承担成本要低、效果更好；(3)在有些领域，非政府的机构或团体比政府机构掌握着更多的专业知识和技能；(4)随着公众受教育程度和社会组织化程度的提高，其参与社会公共事务管理的意识和能力大大加强。
我国过去20多年的改革主要是针对政府部门自身的。尽管在转变政府职能、权力下放、基层自治等方面的改革在一定程度上都是朝“共治”的迈进，但是，这种迈进的力度和速度都还不够。对于共治，还没有形成一种广泛的共识，更没有把它作为一个明确的目标。有些时候，政府部门在一些领域的放权、让权甚至给人以“甩包袱”的印象。由于政府部门自身的能力有限，又没能建立一个共治的体系，在客观上导致有些问题得不到有效解决，公众的需求得不到满足。例如，一些政府机关的决策失误，如果有公众、专家以及利益相关方的参与，就可能避免；再如腐败问题，如果通过适当的途径使公众、媒体等参与治理，就可能更加有效。
因此，现阶段，我国要改善公共治理，必须明确地以共治为基本原则，通过持续不断的努力，逐步构建一个政府部门与各个非政府主体共管共治的体制。
（二）调整和优化治理结构
治理结构主要涉及治理主体的设置及其相互之间的关系，即职责分配。我们可以从两个方面进行考察：一是政府管理系统内部结构，二是政府与非政府主体构成的共治结构。
1.政府管理系统内部结构
除台湾省和香港、澳门两个特别行政区外，我国政府管理系统从纵向上分中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州、盟、直辖市中的区）、县（市、旗、一般城市中的区）、乡镇共五级。从横向上，截至2003年底，全国有31个省级单元（其中直辖市4个，自治区5个），333个地级单元（其中地级市282个），2861个县级单元（其中县级市374个），44067个乡镇级单元（其中镇20226个）。[6]无论从纵向还是横向结构来看，都存在影响治理效果的问题。主要包括：
(1)同级行政区划单元管辖的地域范围和人口规模相差巨大，例如宁夏回族自治区面积只有6.6万多平方公里，而新疆、西藏、内蒙三个自治区的面积分别为166万、120万、118万多。
(2)与其他国家相比，总体而言，我国的行政单元管理幅度过大。为便于比较，我们以面积稍小于中国的美国为例（欧洲国家除俄罗斯之外，国土面积与中国相差较大，不便比较）。美国有50个州，在州以下被统称为“地方政府”的单元有约8.7万个，而我国在省级以下的政府单元只有4.7万多个，尽管我们的人口是美国的4倍多。
(3)作为行政单元的“市”和作为与乡村相对应的一种社会形态的“城市”相混淆，导致市分三等甚至五等、市管市、“市民”不是市民（在我国大多数地方，作为一种身份而不是作为一种职业的农民虽然可能是某个行政市的居民，但不属于“城市居民”的范畴）等问题。
(4)不同层级的政府之间、同级政府不同部门之间职权（包括财权、事权以及人事权）分配不明晰。
尽管过去20多年里，我国进行了多轮政府改革，但上述问题并没有解决，有的问题甚至基本还没有触及。调整和优化政府系统的结构仍将是今后改革的重点。
2.政府与非政府主体的共治结构
我国参与公共治理的非政府主体主要有公民自治组织、民间组织（包括行业协会）、企业以及媒体等。在过去几十年里，我国政府经历了一个逐步放权、让权的过程，非政府主体参与公共治理的程度越来越深，我国由一个基本上由政府控制支配一切、政府是唯一主体的单维治理结构向多个主体共同参与的多维治理结构转变。
随着《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》分别于1988年6月1日和1990年1月1日开始实施（《村民委员会组织法》后于1998年11月4日修订并付诸实施），基层居民自治组织在建设和发展城乡社区、满足公众的需要、贯彻落实政府政策等方面发挥了重要作用；民间组织（即社会团体）也取得了迅速发展，据中国民间组织网上公布的数据，到2004年，我国有各类性质的社团153359个，[7]如果加上一些没有正式登记的民间组织，全国实有的民间组织可能要远多于这个数目；[8-9]我国的企业无论是公有的、私营的还是合资的、外资的，都广泛地参与到公共治理之中，涉及的领域主要是公共服务的提供，特别是基础设施服务领域；各种传播媒体通过披露信息、舆论监督、发表评论、征询建议等方式，也成为参与治理的一个重要主体。
但是，这种共治结构还远远不够完善。主要表现为：(1)治理主体运作不规范，各自发挥作用的范围、方式等缺乏详细明确的制度，导致现行的治理结构不明晰、不稳定；(2)有关法律制度得不到全面彻底的落实，导致所设计的治理结构难以形成；(3)各治理主体特别是非政府的治理主体不够成熟，发挥作用的能力有限。
鉴于此，为建立和完善政府与各非政府主体协作共治的结构，我国需要推进已有法律制度的贯彻落实；要继续转变政府职能，在条件许可的情况下，甚至要创造条件，放权和让权；特别是要有意识地培育非政府主体，促进其发展。目前，我国政府职能转变面临着一种困境，就是：一方面，政府想减少职能，分散和下放权力，但是因为其他主体的不成熟、治理主体缺位，因而又担心一旦政府放权会导致出现职能真空。实际上，也确实出现过这种情况，即所谓的“一统就死，一放就乱”。要走出这种困境，唯一的出路就是要创造条件让更多的政府以外的主体发挥作用，与政府部门形成一个良性的共治结构。如何逐步让非政府主体更大程度地参与治理，将是我国公共治理改革必须回答的问题。
（三）建立和完善治理机制
如果没有一套相应的治理机制有效地发挥作用，治理原则就无法落实，治理结构再好也无济于事，甚至其存在都无法得到体现。因此，建立合理、高效的治理机制对于实现善治十分关键。根据我国现阶段的情况，主要应建立和完善以下五种机制：
1.问责机制
所谓问责机制，就是要建立一套相应的法规制度，使政府部门及其官员和其他被赋予公共权力的主体有义务向特定主体解释说明其行为，接受后者的质询，对后者的要求作出回应。这里，有几点需要注意。其一，被问责的对象不仅指政府官员，也包括政府之外那些被赋予公共权力、参与公共事务管理的组织或个人；其二，问责的主体有直接和间接之分，直接主体是指赋予问责对象公共权力的组织或个人，而间接主体是指作为公共权力最终来源的公民；其三，问责不只是在有关行为产生不良后果之后追究责任，而是在行使公共权力的整个过程中都有义务作出说明、接受询问，就是说，它不只是一种纠错惩人的机制，也是一种防错警人的机制。
客观地说，我国的问责机制还没有建立起来。一个典型的例子是我国大多数地方政府的财政收支行为基本上不需要向当地公民及人民代表大会报告，即使报告也是走走形式，实际上，有很大一部分行为也不向中央政府报告。正因为如此，在收入方面，各地都有预算外收入，甚至预算外之外的收入，一些地方预算外收入超过预算内收入，各部门的小金库也是屡撤不销、屡清不减；在支出方面，基层地方政府欠债现象很严重，据有关部门统计，全国乡镇平均欠债将近450万元。[10]那些背负巨额欠债的乡镇的居民绝大多数连欠债多少都不清楚，遑论这些钱花到哪里去了。
其他诸如此类的事情还很多。可见，我国建立和完善问责机制势在必行。
2.参与机制
既然治理主体是多元的，那么，就需要建立一套相应的制度，使政府以外的各种主体以多种形式、通过不同渠道广泛参与治理。在此，政府之外的主体包括公众、专家、企业、民间组织以及媒体等。他们参与的方式有投票、信访、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议、单独或与政府部门或其他主体合作管理公共事务或提供公共服务等。
尽管中央政府一再强调要扩大公民有序的参与，在扩大公民以及其他社会主体参与治理方面也取得了相当的进展，但是，广大社会主体参与治理的机制还很不完善，这主要表现为我们尚未建立起一套相对完整的法律制度来促进和规范各社会主体参与公共事务的管理。例如，在公民参与公共决策方面，尽管从上个世纪90年代中期以来一些地方和部门开始实行决策听证，但是，只是在少数公共事务的决策中举行这种听证会，范围十分有限；再如，在政府以外的专家参与公共决策方面，虽然很多地方通过聘请政府顾问的方式使有关专家可以参与决策，但是，因为缺乏制度保障，这种参与带有很大的随意性，哪些专家参与、在什么事务的决策中需要专家参与、参与的程度，等等，都容易受人为因素的影响。
还有一个问题，就是我国公众参与的组织化程度较低，特别是一些重大的公共决策中，公众多是以单个个体的形式参与，这种组织化程度低甚至无组织的公众参与必然成本高昂。可以说，这还是一种初级的民主参与形式。
因此，如何建立和完善广大社会主体参与公共事务管理的机制，使他们的参与规范化、组织化、有序化，是我国改善公共治理的题中应有之义。
3.公开机制
大量的实践证明，通过将行使公共权力、参与公共事务管理的有关主体的信息和行为公之于众，增加其透明度，是改善治理的一个成本低廉、操作简单但效果奇佳的良方。一些公共管理中长期难以解决的问题，通过公开有关信息，很快取得了明显的成效。例如，长期困扰各国政府的官员腐败问题，通过公开公务人员的财产和收入、公开行政行为过程，得到了有效的遏制。
建立公开机制主要是要建立一套制度，明确规定以特定的形式，强制公开涉及公共权力和公共利益的行为主体的有关信息。我国有很多地方和部门在不同领域开展了公开政府行为和行为人信息的尝试，如很多地方实行了政务公开制度。这些尝试取得了很好的效果。但是，从建立一套较为完善的公开机制的角度来说，我们还需要解决一系列的问题。例如：目前的政务公开大多公开的是提供公共服务的行为，对公共决策行为公开相对较少；由于缺乏监督，有些地方的公开流于形式，所公开的信息真假难辨；公开的内容主要是行为过程，对结果公开相对较少；公开的内容偏重于行为本身，而对行为人的信息（如收入和财产状况）公开较少。最为重要的是，这种信息公开法制化、制度化程度较低，没有强制的制度规范。要朝实现善治的目标努力，我们下一步必须针对这些问题采取措施。
4.监督评估机制
监督评估机制对于促进公共治理不断改善十分重要，这一机制包括对特定的组织和个人行使公共权力、参与公共事务管理和提供公共服务的行为过程、结果进行监督与评估的有关主体、规范化的监督评估途径和方式以及一整套的监督评估制度。诚然，上面所讨论的问责机制、参与机制以及公开机制都与监督有关，但并不等于监督，像公开信息只是有利于进行监督，却不是监督的全部。
严格来说，监督和评估是两种不同的行为。过去一般更多的是强调监督，但是，在实践中，如果不进行评估，很多监督就缺乏根据。只有对特定主体某种行使公共权力的行为对还是不对、好还是不好、作用大还是不大等作出评估，才能进行有效的监督。
我国虽然初步建立了由人民代表大会、执政党和各民主党派、行政监察部门、媒体以及公众构成的全方位监督体系，但是，由于有关监督制度不健全或者得不到真正实施，监督机制还很不完善。在评估方面，近年来不少地方以绩效考评的名义开展了对公共部门的评估。但是，全国尚未形成统一的制度。因此，探索建立一套科学、合理的评估体系，对行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务的主体的行为及其后果进行多方位的评估，并以此为依据，开展监督，使之制度化，将是我国改善公共治理的重要任务。
5.沟通协调机制
在社会高度分化的今天，善治的一个重要基础是有关各方达成共识，而要达成共识，必须依赖于良好的沟通与协调。一方面，在参与治理的各个主体之间需要进行沟通协调；另一方面，在治理主体与各利益相关方之间也要进行有效充分的沟通协调。
无论在哪个方面，目前我国的沟通协调机制都存在一些明显的不足。主要表现为：(1)沟通协调渠道不够多，特别是一些弱势群体表达意见、与有关政府机构沟通的渠道较少；(2)现有的一些沟通渠道不畅，作用有限，例如，一些地方的信访机构只负责搜集公众的意见，但不能及时有效地传达意见；(3)缺乏规范各治理主体之间、治理主体与特定行为的利益相关方以及普通公众之间沟通信息、协调意见的制度。
由于沟通协调机制不健全，一些本来合理有益的政策被利益相关者误解进而遭到抵制；而在政府系统内部，因沟通协调不够，政策相互冲突的现象时有发生。因此，必须将建立和完善沟通协调机制列入我国改善治理的议程。
（四）改进和创新治理手段
治理手段是指治理主体用以对治理对象产生影响的工具。由于公共治理主体行使的是公共权力，所以，这种工具也就是政策手段。在公共治理实践中采用的各种具体手段很多，从强制性的立法限制到潜移默化影响观念和行为的教育引导。学术界和实践界通常将这些手段分为法制手段、行政手段、经济手段、宣传教育手段四大类。这些不同的手段作用机理不同，适用情形不同，产生的效果也不一样。[11]
长期以来我国各级政府采用行政命令的手段较多，这类手段尽管有见效快、结果确定等优点，但是往往不够灵活，而且监督管理的成本很高。由于缺乏灵活性，经常不能适应不同地区、不同对象的具体情况，造成低效甚至事与愿违的结果；由于要求有严格的监督管理措施，在监督管理跟不上时，就难以产生效果。这方面，近几年比较典型的例子就是淮河水污染治理，尽管有关政府部门出台了限期关停并转沿淮两岸的各种小型工业企业的强制措施，但是，由于监督管理不力，那些小型企业并没有按要求关停并转，淮河污染也未能得到有效治理。
在过去十多年里，我国开始越来越多地采用经济手段，但是，很多地方把这种手段作为创收的途径。在一些地方和部门，由于公开机制、监督机制不健全，经济手段甚至演变为权利腐败的工具。
公民素质的不断提高、现代科技的快速发展和广泛应用，一方面对改进和创新治理手段提出了要求，另一方面，也为改进和创新治理手段创造了条件。要实现善治，关键是有关主体要善于利用这些条件来改进和创新治理手段。实际上，我国一些地方和部门在这方面有一些成功的实践。例如：一些政府部门通过网络搜集公众对社会问题的看法和意见以及解决问题的建议，不仅为公众提供了表达意见的渠道和参与公共治理的机会，而且使有关部门能够及时制定符合民情、反映民意的政策措施；再比如，广州市对拍摄到机动车违反交通规则的市民给予经济补偿，就是一种利用经济杠杆发动社会参与治理的创新做法。
尽管一些地方和部门在改进和创新治理手段方面作出了不少尝试，但是，总体而言，实践中不少治理手段效果欠佳，有些甚至产生了负面作用，影响到社会的稳定和发展。因此，改进和创新治理手段也是我国改善治理议程中不可或缺的一项任务。
三、现阶段我国改善公共治理环境优先重点
我国改善公共治理面临的任务非常之多，显然不可能在短期内全面推进。对于任何一个国家和地区而言，善治都是一个持续努力的目标，改善治理的行动需要根据情况分阶段有重点地进行。限于篇幅，最后简要地点出现阶段我国改善公共治理的优先重点。
根据目前我国经济和社会发展的状况（如经济发展不平衡、贫富差距较大、人口受教育水平不高等情况）以及面临的现实问题（如腐败问题、社会矛盾问题等），现阶段我国改善公共治理应该从建立和完善治理机制入手，尤其要把建立和完善问责机制、参与机制、公开机制放在优先位置。以治理机制建设作为着力点，带动治理手段的改进和创新，适时推进治理结构的调整和优化，应该作为我国今后一个时期内改善公共治理、迈向善治目标的一项战略。
收稿日期：2006-07-05
注释：
①Daniel Kaufmann,Aart Kraay,and Massimo Mastruzzi.Governance Matters IV:Governance Indicators for 1996-2004.May,2005.www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html。不同报告涉及的国家和地区不完全相同，如2003年出台的报告三涉及199个国家和地区，2005年出台的报告四涉及209个国家和地区。
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