中国完善应急预案的关键问题——对七大关系的考量，本文主要内容关键词为：中国论文,应急预案论文,关键论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1008-2204(2015)02-0011-06 在应急管理中，预案是应急准备的一项重要内容。其主要作用在于促使政府与社会为突发事件响应做好充分准备，实现有备无患。从实践来看，中国的应急预案(emergency plan)往往流于形式，表现为针对性、实用性和可操作性不足，缺少实效性，甚至成为“食之无肉，弃之有味”的“鸡肋”。完善应急预案、提升预案的实效性成为加强应急管理的必要举措之一。 一、静态与动态 自2003年SARS爆发以来，中国制定了各级、各类预案200多万件。但是，这些预案不同程度地存在着“不管用”“不顶用”的问题。于是，政府启动预案修订程序，以完善应急预案内容。 中国完善应急预案常犯的错误之一是：只关注预案文本内容，不反思预案编制与管理的流程，即重静态、轻动态。完善预案文本内容只是治标，优化预案编制与管理的流程才是治本。诚然，政府修订预案的前提是通过突发事件演练或应对发现问题而采取的补救措施。但是，如果应急预案编制与管理流程不优化，“不管用”“不顶用”的现象就会接连不断地出现。 作为应对突发事件的文本性计划，应急预案是静态的，然而，突发事件的演进则是动态的。在应急管理中，计划永远赶不上变化，因为“威胁环境是变化的，管理威胁的工具也是变化的”[1]2。单纯依靠静态的应急预案难以有效地应对动态演进的突发事件。 在西方应急预案理论中，emergency planning指应急预案的制订、培训、演练与修订活动。笔者将其译为应急规划。在汉语里，规划兼具动词和名词两个词性。在这里，应急规划体现的是动词词性。 应急规划强调以动制动，而非以静制动。应急规划是一个持续性的动态过程，而应急预案则是应急规划活动的动态输出产物。或者说，应急预案是应急规划在某一时间点上的“定格”。 荷兰学者阿金·伯恩(Arjen Boin)指出：“大量的证据表明，灾害预案在不可预见的独特事件发生过程中，只能提供有限的指导。规划过程十分重要，但其输出结果，即预案不太重要。”[2]由于突发事件是动态演进的，人们更应该强调动态性的应急规划，而不是静态的应急预案。过程比结果更重要。换言之，应急规划重于应急预案。片面强调作为文件的预案，而不重视预案产生的过程即应急规划，这不仅有本末倒置之嫌，而且无助于应急准备活动的充分展开。 由于突发事件是不断变化的，应急规划也是一个永无止境的动态过程。有些学者认为：“预案不是灾害规划的最终结果，因为规划是持续的。”[3]由此可见，规划是因，预案是果。相对于持续的规划过程，定期或不定期的文本修订是远远不够的。 预案的完善应成为应急管理中的一项常态工作。其着眼点不能仅仅局限于作为文本的预案，而应该重视优化预案编制与管理的流程，处理好静态与动态的关系，以达到持续性改进的目标。如应急预案编制前要进行艰苦细致的风险评估工作，否则，文字内容上看来完美无缺的应急预案在变动不居的突发事件面前难免千疮百孔。 二、目标与能力 应急预案确立了未来应急响应的目标和设想，目的是做好充分的应急准备。但应然与实然之间存在着一定的差距，应急预案的完备并不意味着应急准备的充分。 应急预案的实效性在很大程度上取决于其实施能力。美国学者罗纳尔德(Ronald)与米契尔(Michael)明确指出：“拥有一个文字预案，这是社会应急准备的重要组成部分，但并非应急准备的充分条件。”[4]338无实施能力作为保障的预案不过是毫无意义的一纸空文。中国完善应急预案常犯的错误之二是：只是强调应急响应的目标，但不考量目标实现的资源与能力。 应急预案的目标是强化应急准备，而应急准备反映的是这样一种状态：社会严阵以待，随时准备对外部威胁做出响应。“应急规划的目标是实现社区或组织的应急准备。应急准备是调集社区或社区外资源以降低脆弱性或将脆弱性最小化的能力。实现准备的途径包括理解脆弱性、决定针对何种威胁制订预案、组建团队制订预案、检验与修订预案。”[1]2应急准备仅有完备的预案是不够的，还必须具备充分的应急资源以实现预案的目标。 西方学者特别强调要防止预案综合症(paper plan syndrome)，即“因使用一个文字性的预案而产生做好准备的幻觉”。[5]究其原因，预案综合症的根本性问题在于将应急预案作为应急准备工作的全部，无视应急资源与能力。只有一个纸上谈兵的预案，但却不发展实施预案的能力，这将给人造成应急准备充分的假象，贻害无穷。在中国，脱离能力谈目标会使得应急预案被宣布启动后却无法实施，最终沦落为政府官员的“免责条款”。这是因为“有无预案”“是否宣布启动预案”是责任追究的重要指标，而“预案可否实施”却无人关注。 应急准备要求管理者根据应急预案所确立的应急响应目标，检验实现目标的资源与能力上所存在的差距。中国预案的完善不仅要将目标设定得更加贴近应急需求，更要兼顾应急目标与应急资源保障的统一。换言之，要以目标为导向，不断完善应急保障体系，增强目标的兑现能力。 三、预测与现实 中国应急预案的基础是基于既往的经验，对未来突发事件情势的预测。未来变化的可能性是无限的，而人类预知能力则是有限的。以有限去预测无限，这势必会导致应急预案带有明显的空想色彩，不实用。中国完善应急预案常犯的错误之三是：只重预测，不顾现实，依旧没有摆脱“经验+预测”的窠臼，对未来的不确定性预估不足。 2012年1月，美国应急管理署(FEMA)发表了一份题为《2030年危机响应与灾害弹性：构建不确定年代的战略行动》的报告，该报告指出：未来20年中，应急管理操作环境的复杂性增强、可预期性降低。应急管理者压力加大，不得不面对全新的、不熟悉的威胁，风险评估及应急预案的作用受到制约与限制。 中国应急预案试图对未来可能发生的突发事件进行精准预测。然而，现代突发事件、特别是非常规突发事件(non-routine emergencies)往往具有很强的不确定性与不可预测性，使得既往的经验与对未来的预测出现失灵。不能认识到这一点，预案的完善就可能忽略突发事件的不确定性，单纯从预案文件的缺陷上找原因。如果完善预案的过程中一味将突发事件的情境假想为确定的，其结果必定是南辕北辙。 不容否认，科学管理的理念一直在影响着突发事件的应对实践。“危机科学管理的核心是预测和控制。这很容易夸大可预测性(predictability)。详细的规划方法时常故意过分简化复杂性：通过将情境的不确定性简化为一整套规则和步骤，人们所看到的风险被降低了，世界看起来似乎更加可控了。但是，这种方法降低了其他可能会放大组织危机的因素所导致的乘数效应。”[6]现有应急管理方法、预案和程序的基础是传统的线性思维模式。其主要特点是：将从前一个事件中获得的信息输入到后一个事件中，并据此得出结论。这种传统思维方法的缺陷是以线性思维来认识非线性的复杂事件，其结果必然导致预测与现实之间存在巨大的落差。 西方学者认为，在现实发生的各种扰动中，有些“经常发生，属于‘常规突发事件’(routine emergencies)，组织及其日常规范的开发以及人员、技能、装备及资源的提供可以被充分设计，以解决所引发的挑战。相反，其他灾害则包含一定水平的新奇性”，属于“非常规突发事件”。它们“损害来源不同，规模不同，偏离先前的经验，使得标准的方法失效，需要快速地对响应活动进行临机创新”。[7]换言之，突发事件可以被分为两种：一种是经常发生，具有一定的周期性，可以应用日常程序、调动常规资源予以应对，即常规突发事件；另一种发生的概率比较低，无规律可循，不能按照日常程序、调动常规资源予以应对，即非常规突发事件。 常规突发事件因反复出现，可预测性较强，有规律可循，应急预案与突发事件应对的实际情况之间差距较小。但是，非常规突发事件发生概率较低，可预测性弱，无规律可循，应急预案与突发事件应对的实际情况之间存在着较大的差距。中国预案完善的一个潜在情境依然是如何应对常规突发事件，而不是非常规突发事件。 非常规突发事件具有极强的不确定性。在现实中，许多非常规突发事件突破了人们的心理防线、超越了人们的预期，造成十分严重的后果。人们进行反思，制订此类突发事件的预案，但未来的突发事件或是新型的，或者规模更大，或者性质更特殊，依旧表现为“意外”。最终，完善预案只具有亡羊补牢的意义，却不能发挥未雨绸缪的功效。 美国乔治·梅森大学教授托德·拉波特(Todd LaPorte)认为：“领导者必须为大出所料做好准备，不能再仅仅依靠现有的以避免出乎意料为主要目的的预案。”[8]随着现代社会的不断演进，突发事件的现实与应急预案的预测之间的矛盾将更加突出，这是应急准备所必须面对的一个难题。 西方有学者提倡“以情境为基础的规划”(scenario-based planning)，其基础不是预测未来，而是思考和描述可能性。它可以集思广益，对各种情境、包括对不被人们普遍认可的情境进行思考。最初，企业采用这种规划工具对快速变化、极强的复杂性与高度不确定性进行分析。借鉴企业经验，情境要求政策层面的灾害管理者以及现场的应急工作者应具备创造性思维，尝试“思考不可思议之事”，并广泛采纳合作者的建议。[9]这是因为“预测”与“现实”之间存在着一定的差距。为此，中国应急预案的完善要以突发事件的不确定性为假设前提，实现“以预测为前提”向“以情境为基础”的转变。 四、简单与复杂 中国完善应急预案常犯的错误之四是：将复杂问题简单化。应急管理者人为地简化突发事件发生的情境，并根据理想化的主观判断来制订预案。之所以出现这种现象，是因为中国应急预案的编制因循了安全生产管理的经验。工业化时代安全生产事故多局限于企业内部，有规律可循，生成机理较为简单。在风险社会中，突发事件生成的机理是复杂的、耦合的，许多是首发性的，应对起来无一定之规。此外，社会现实是复杂多变的，不以人们的主观意志为转移。预案制订的基础不应是被主观剪裁的简单化事实，而应是客观存在的复杂性事实。 美国匹茨堡大学的路易斯(Louise)认为：“规划与实践之间的对比形成了一个应急管理理论家所要弥合的差距。在过去几十年里，公共政策与应急管理理论家越来越认识到，快速演进的紧急事件所具有的动态、复杂环境所要求的方法不是以稳定运行条件为假设的传统等级式管理框架。”[10]61这就使得预案的简单性与突发事件情境的复杂性之间存在巨大的差距。 预案如果以过于简单、乐观、理想的假设为基础，就成为美国学者李·克拉克(Lee Clarke)所说的“狂想性文件”(fantasy documents)。这些文件“低估了危机和灾害引致的损害及混乱，高估了组织和政府快速有效减少其影响的能力。它们没有考虑到最坏的情境，表现出风险选择偏见(risk selection bias)，片面地关注那些似乎最显而易见的紧急事件”。[11]361简单的预案遭遇复杂的现实，其结果必然是不适用。 在现实中，突发事件情境简化的一个重要表现是：大多数应急预案以致灾因子为导向，突出了致灾因子的差异性，忽略了不同致灾因子作用影响的共同性。某一地区应急预案制订的依据是该地区突发事件发生的频率。如果某一类型或某些类型突发事件发生的频率较高，则人们可据此制订致灾因子导向型的应急预案，如地震、洪灾、火灾、台风等应急预案，以应对周期性发生、可以预测的现实威胁。 现代社会的非常规突发事件具有极强的耦合性与关联性，复杂性特征十分明显。一类突发事件可能会引发另一类突发事件，产生多米诺骨牌效应，形成一条条灾害链。前一个灾害的结果可能会成为后一个灾害的致灾因子，灾害的危害后果在传导的过程中不断地扩大、升级。不仅如此，多个灾害的链条会交织、叠加，形成形同乱麻的灾害网络，如东日本大地震、中国南方暴风雪、台风“海燕”等。以致灾因子为导向型的应急预案设计只有助于应对简单的常规突发事件，而对于复杂的非常规突发事件则意义非常有限。 一些西方学者倡导全致灾因子导向预案(allhazard plan)，但这也不是一个万全之策。路易斯认为，全致灾因子导向原则在巨灾发生后的响应行动中十分有效，但不同致灾因子所要求的潜在风险认知与探查过程是不同的。[10]61如洪水与山火的风险认知与探查过程迥然不同。这又使得全致灾因子导向型应急预案的作用也存在一定局限。 中国应急预案的完善必须超越简单性的思维，勇于面对现实的复杂性。为了克服简单与复杂之间的矛盾，应急管理部门既要开发通用性强的全致灾因子型预案，也要开发针对性强的致灾因子导向型预案，二者统筹兼顾。如果说后者有利于应对可预测的常规突发事件，前者则有利于应对不可预测的非常规突发事件。 此外，由于人们不可能对未来所有的紧急情况都做出充分的设想和估计，应急预案的完善应更加提倡以能力为基础，而不是以威胁为导向。在非常规突发事件发生时，适应性较强的应急体系可以根据不同情况，有效发挥自身的各种潜力，灵活组合各种力量，对突发事件进行创新性响应。 五、分工与协调 中国应急预案都是按照既定模版、由各个部门单独出台的，不仅“上下一般粗”，而且左右不衔接，严格来说，其并没有形成一个严整的体系。预案的完善也多是单兵作战、各自为阵，无助于改善多元主体的分工与协调关系，这是中国完善应急预案常犯的错误之五。 在应急管理的过程中，相关利益主体，包括政府、企业、非政府组织、公民个人按照既定的承诺，按照角色期待行动，提供资源、相互配合、共同努力。如果说应急规划是相关利益主体做出承诺、分担责任与角色的活动，则应急预案则是记录其承诺的文书。应急预案工作要体现水平方向上不同利益主体的分工与协调。 西方学者认为，应急响应系统可以分为两个层次：(1)操作层面(operational level)：第一响应者最接近灾害现场，利用专业知识，消除威胁，将影响最小化，并提供及时的救助；(2)战略层面(strategic level)：政治—行政人员履行政治责任，进行指导，就可能造成长远影响的事宜进行决策，对一般公众和响应网络成员进行指导。不同层次的响应系统需要有内容不同、要求不同的预案。[11]359-360应急预案工作要体现应急响应体系不同层面的分工与协调，即垂直方向的分工与协调。 从某种意义上说，应急管理是相关利益主体为了预防与应对突发事件而彼此合作、形成合力的过程。应急管理不仅需要不同利益主体之间以及应急响应体系不同层面之间的角色分工，更需要彼此之间协调与合作。惟其如此，全社会的应急预案才能形成一个体系，彼此衔接，而不是相互冲突。 在各国应急管理实践中，应急预案工作存在着不同程度的部门分割的缺点。这导致了应急响应过程中的协调缺失。卢瑟尔(Russell)认为，美国相关研究显示，应急规划主要为两个部门所重视：一个是城市服务部门，主要包括警察和消防；另一个是福利相关部门，主要包括医院、红十字会及辅助性医疗力量，但两个部门老死不相往来，在预案制订过程中缺少有效的沟通，更不用说在应对突发事件的过程中进行协调。[12] 为了有效应对重大突发事件，应急管理部门必须有效地开展社会动员，调动一切可以调动的人力、物力和财力。这使得常态下部门与组织的界限变得模糊。如果应急预案工作缺少统筹和协调，这必然会导致应急动员准备不足、效率低下以及各应急利益相关者之间的角色冲突，水平方向上的协调难以实现。 此外，在应急响应的不同层面，应急预案工作的具体环境不同，即其所面对的问题与任务不同。不同层次的预案应该有各自的特点。国家层面可指导地方层面的应急预案工作，提供知识及技能帮助，但不能越俎代庖。否则，应急预案势必会缺少针对性。突发事件及其应对所产生的需求不同，没有一个放之四海皆准的应急预案模式。特别是，在应对非常规突发事件时，人们不能寄希望于以一纸预案来“以不变应万变”，而应该追求“以万变应万变”。 中国应急预案的完善应在避免“模板”依赖的同时，加强顶层设计，改变画地为牢、互不沟通的局面。不同层次的应急管理利益相关者通过应急预案制订与修订、联合培训与演练，熟悉彼此的使命与任务、组织与结构、运行模式、沟通能力与局限、应急资源配置机制等。应急管理多元利益相关者要对预案进行仔细的审查与检视，反复进行合成演练，形成协同应急能力。 六、详细与灵活 中国完善应急预案常犯的错误之六是：重视细化，忽视灵活。它特别强调“细化预案”，实现“谁来做、做什么、何时做”。殊不知，“细化预案”只能强化常规突发事件的应对能力。对于非常规突发事件而言，这只会使得应急管理响应体系更加僵化，进而愈发缺少必要的灵活性与创新性。 应急预案应详细，才具有可操作性，便于快速地执行与实施，这是因为过于抽象化、原则化、概括化的预案没有执行的价值，但在应急预案中，灵活性是一个不可忽视的关键要素。没有灵活性，应急预案执行与取得实效的可能性必然低下。 西方学者更重视应急预案的灵活性而不是详细性。“人们必须知道，所有的灾害都会产生动态变化的环境，谁都不可能覆盖每一个与未来灾害事件相关的紧急情况。因此，规划过程必须强调响应的灵活性，目的是让参与响应行动者适应不断变化的灾害需求，包括灾害自身产生的需求(agent-generated demands)和响应产生的需求(response-generated demands)。”[4]342过于强调恪守细致的应急预案，这会降低应急响应者的创新、适应能力。特别是当非常规突发事件发生后，面对预案所未能预测的情境，响应者的表现必然是无所适从或机械地从事着毫无意义的工作。 应急预案过于详细意味着太多的空想成分。同时，这也会限制应急响应者的创造性空间，使应急响应活动缺少必要的灵活性。过于详细的预案势必项目繁多、程序繁琐，这为应急响应人员界定应急行动的优先序造成困难，容易引发主次不分的弊端。不仅如此，现实的情况是瞬息万变的，过于详细的应急预案很快会因时过境迁而失去价值。如果预案篇幅庞大、内容复杂，则不利于应急管理人员明晰自身在应急响应行动中的角色定位。 在西方学者看来，提升预案执行价值的途径不一定是增强预案的详细性。[4]342-343应急预案制订的基础是确知威胁及人们可能采取的响应行动。应急管理者不应采取想当然的态度，陷入思维定式，而必须着眼于社会发生的真实变化。否则，应急资源的配置及信息的传递就会出现严重的失误。 此外，应急预案应该鼓励应急管理者采取适当的行动，以提升灵活性。在应急预案中，强调详细的目的是利于快速响应。实际上，当突发事件发生后，获取有效的信息比立即采取行动更加重要。此外，应急预案的一个重要目标就是要使应急管理者采取正确的行动，避免冲动性的反应。如果快速反应基于不完整的信息或错误的判断，则可能导致应急响应过程中的保护性措施不足，造成不必要的次生灾害。“尽管快速响应是重要的，但它不是应急规划的惟一目标。库兰特里(Quarantelli)论证过，响应的适当性重于速度。”[13]由此可见，正确响应与快速响应同样重要，甚至前者更为重要。 与详细性相比，预案的灵活性更重要。中国应急预案的完善必须遵循的一个原则是：以实际的应急需求为导向，鼓励适当的响应活动，而非片面强调详细与速度。灵活与适当是第一层面的问题，而详细与速度则是第二层面的问题。 七、集权与分权 中国完善应急预案常犯的错误之七是：强调集权，忽视分权。它往往从便于政府管理的角度出发，强调统一指挥、权力集中，而缺少对突发事件发生后社会变化的关照。应急规划这一术语来源于军事及国家安全领域。突发事件被看作是敌国攻击情境的延伸，必将造成社会混乱，可通过指挥与控制得以矫正。[14]应急预案若带有明显的指挥—控制模式的色彩，会使权力过于集中，不利于突发事件，特别是非常规突发事件的应对。 指挥—控制模式假定，突发事件对社会生活造成了严重的扰动，降低了个人行动的效率和社会系统的能力。中国应急预案完善的一个重点是创设、强化各种机制，控制社会公众的不适应性行为，人为建立新的临时性社会结构。按照指挥—控制模式的设想，社会需要一个强有力的权威部门来应对灾害所引发的整合性缺失问题，人们也需要新规范的约束，以便采取适当的应急行动。 但是，指挥—控制模式具有强烈的理想主义色彩和主观臆断性，其基础并非社会响应的现实，而是对社会响应的推测。如政府经常会想当然地认为公众在突发事件中惊恐不堪，失去理性。可大多数人在重大突发事件中并不会过度恐慌，做出非理性的行为。应急预案如果对社会变化及人们反应行为的预想存在严重错误，其对应急管理实践的指导作用也必然有限。所以，完善应急预案要以社会行为方式为基础，摒弃政府的主观臆断。 分权有助于人们在应急管理中创造性地采取适当的应急行为。特别是非常规突发事件应急管理需要灵活性与创新性。而灵活性与创新性的培养应该在应急规划阶段开始做起。如国外许多社区调动社会公众参与应急预案的制订，集思广益。即便应急预案本身无助于非常规突发事件的应对，但应急预案工作的过程可以磨合各种应急救援力量之间的关系，增强彼此之间的了解与信任。 中国是行政主导型的社会，应急预案体现出明显的指挥—控制模式的特点。在预案完善管理的过程中，应加强对紧急状态下公众心理、行为特点的社会学研究，正确地处理集权与分权的关系，不要囿于指挥—控制的思维定式，使得应急预案规定的制度安排更能体现以人为本的特点，易于社会接受，进而有助于提升突发事件的应对效率。 总之，中国完善应急预案必须遵循以下重要原则：既要关注预案文本内容，又要重视预案编制与管理的流程；既要按照应急需求设定应急预案的目标，又要具备实现应急预案目标的能力；重视突发事件的不确定性，变以预测为基础为以情境为基础；超越简单化思维，变基于威胁为基于能力；凸显不同层级、部门预案特点，并加强彼此之间的兼容与协调；该详则详，该略则略，兼顾可操作性与灵活性；根据公众心理、行为特点，处理好集权与分权的关系。 收稿日期：2014-03-24 注释： ①参见：2012年美国应急管理署发表的报告《2030年危机响应与灾害弹性：构建不确定年代的战略行动》。