我国慈善机构监督机制的缺失与对策，本文主要内容关键词为：缺失论文,对策论文,监督机制论文,慈善机构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的慈善事业呈现出蓬勃发展的大好局面，不同层次的慈善机构发挥了巨大的作用。但是，由于法规滞后，管理制度、监督机制的缺失，一些慈善机构在资金募集、运作、使用，内部决策，财务管理等方面还存在不少问题。这些问题虽然是少数人所为，但如果我们不予以重视，就会影响我国慈善事业的健康发展。建立健全我国慈善机构的有效监督机制对于保证社会捐款使用的透明合理，对于慈善机构维持良好的运营状态，对于我国慈善事业的健康发展具有重要的现实意义。
一、我国慈善机构监管中存在的主要问题
纵观我国慈善事业近年来的发展，慈善机构监管中存在的问题主要有以下三个方面：
（一）捐赠款物被截留、挪用。从近些年有关慈善组织的负面报道来看，一些个人和企业所捐款物遭到截留、贪污、挪用的现象屡屡出现。据《东方早报》2005年11月15日报道：慈善家余彭年1988年给湖南捐赠10辆进口救护车，后知救护车被改造成某些领导的专车。盛怒之下，他将赠车收回，转赠连源县几家医院，可转赠的救护车又被挪用。另据《羊城晚报》2006年4月10报道，从1978年到2005年，海外华侨、港澳同胞在广东捐款赠物总额折合人民币达360亿元，兴办公益事业项目3万多宗，捐建学校、医院、图书馆、体育馆等项目逾2.4万个，建立各类事业基金会近3000个。法律规定华侨捐赠项目是社会公共财产，但仍出现不少华侨捐赠资产变成了小团体、个人财产的情形。由此引起了人们对慈善机构的质疑，导致许多人由质疑而对慈善失去热情。
（二）捐资的运作使用、内部决策缺乏规范。就慈善组织的本质而言，无论什么形式的公益慈善机构，慈善公益性、利他性是其根本宗旨。作为公益慈善机构，是没有其组织利益的，项目运作的公开与透明以及对捐赠人的善举负责是一项基本的原则。然而，由于法律法规的不健全和监管的缺失，一些慈善机构在运作中出现了一些问题。曾闹得沸沸扬扬的中国青少年基金会事件，就是一个例证。应该说，青基会是我国目前影响比较大且做得最好的公益机构，为中国的慈善事业发展做出了巨大的贡献。但由于中国基金会管理相关法律法规的不健全和相关监督机制的缺失，青基会被质疑内部管理制度不健全，资金运作、内部决策以及财务方面存在不少问题，虽然青基会事后对一些问题做出了解释，但依然遭遇信任危机。笔者最近在青基会的网站看到其近几年的财务审计报告，但是，在我国慈善机构监督机制不完备的情况下，这并不能说明类似的事件已经杜绝。
（三）一些慈善机构账目不清、弄虚作假、中饱私囊。在我国的慈善队伍中，有相当一部分是民间自发成立的。这些民间慈善机构的发起人出于一种高尚的道德、良知和善心从事公益事业。有的人为了实现自己的道德理想甚至不惜倾家荡产。应该说，他们为中国慈善事业的发展做出了积极的贡献。但是正如马克思所说：没有监督的权力必然产生腐败。在我国缺乏完备的慈善机构监督机制的情况下，民间组织腐败问题比较严重，我们可以从“丽江妈妈”胡曼莉事件中可见一斑。2001年6月，先后为“丽江妈妈联谊会”捐赠近300万人民币的最大资助者——“美国妈妈联谊会”一纸诉状将胡曼莉告上了法庭。起诉的原因是：胡曼莉在收到这些捐赠给丽江地区孤儿的款项后未完全按“美国妈妈联谊会”的要求使用该款，在财务管理中账目不清、弄虚作假、公私混淆，极大地伤害了捐赠者的公善之心。此次事件，虽然“丽江妈妈联谊会”提出“原告无书面协议证明过捐款用途意愿”的回应，但由此不难看出，我国对公益慈善机构监督的严重不足。
二、我国慈善机构监管中问题原因分析
慈善机构出现的上述问题，虽然是少数人所为，但其负面影响力是很大的。我们有必要对这些问题进行深入的研究分析，以促进我国慈善事业的健康发展。
（一）公益慈善组织权力性质认识模糊。在一般人看来慈善公益组织似乎没有什么权力，殊不知，任何一种组织都具有其组织特定的权力。从慈善资源的来源看，一般的财产或者是私有产权，或者是国有产权，而慈善组织的资源是一种特殊的财产形式。有学者把它称之为公益产权。从严格意义上讲，公益财产是属于整个社会的，其产权主体是虚拟的、非实体形式。无论是国家、捐款人、受益者还是慈善组织本身都不能对其形成完全产权。由于这种公益产权制度本身的缺陷，必然会引起很多问题的发生，其结果必然导致人们怀疑慈善组织、基金会的诚信。这不仅影响到个别组织自身的运作，更会影响到整个社会慈善事业的持续健康发展。造成失范、腐败的原因是多方面的，但其中最重要的一条就是缺乏健全的监督机制。只有健全监督机制，使公益资产的运作有一种外在的硬约束，并通过某种形式向政府、捐赠人、受益者以及全社会公民公开资金运作的全过程，才能使这种公益权力在阳光下运行。
（二）法律体系不健全，监督管理主体不明确。目前，我国有关慈善事业方面的法律法规严重滞后和缺乏。迄今为止，我国还没有出台用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性的《慈善法》或《慈善事业促进法》等基本法规，有些方面的监督如网络捐赠、短信捐赠、电话捐赠的监督还是空白。慈善事业的进入、评估、监管、激励、公益产权界定与转让、融资投资等完整的法律框架尚未形成。涉及慈善监督管理方面的内容主要是1998年《社会团体登记管理条例》的第六条，第27条、第28条和第30条之规定：民政部门、业务主管单位、财政部门、审计部门为社会团体的官方监督部门，《基金会管理办法》则规定基金会还应当接受人民银行的监督。这种多元主体实施的监督模式往往产生不同主体之间相互扯皮、互相推诿和摩擦的状况，导致监管效率低下。
（三）一些民间慈善机构行为人道德规范缺失。尽管民间性质的慈善机构，其资金完全来自民间，其工作人员也非公职人员，似乎一切都与政府毫无关系。但是，民间慈善机构接受爱心人士的捐款和施善救助的对象们与政府却有直接关系，慈善事业已经发展成为国家社会保障体系中不可或缺的内容了。因此，对于慈善机构来说，一方面要致力提高慈善事业人才的业务水平；另一方面则是对慈善机构人员职业道德的培养。慈善事业也可以说是道德事业，要求从业者有爱心、善心、诚心和为受助者无私奉献的精神。一些慈善机构的发起人、执行人之所以在金钱面前改变了初衷，就是因为道德规范缺失、意志不坚定、行业自律性不高。
（四）社会公众、捐助人的监督缺失。中国自古就有“上善不求回报”，“大恩不言谢”的观念，所以，大多数捐赠者在捐赠之后，对款项的实施环节不再过问。一般捐赠者也不了解这些捐赠项目的实施情况，即使想了解，也很难了解到详细的情况。同时，人们在捐赠时，往往出于对慈善公益组织的信任，从一种善良的愿望出发，认为这些慈善公益组织也一定能够对捐赠者和受助者负责。我国一些慈善机构的发起人、执行人也认为民间公益事业不需要监督，不存在腐败行为。从而导致社会公众、捐助人忽略了对慈善公益机构的监督。
三、完善我国慈善机构监督机制的对策建议
党的十七大将慈善事业纳入社会保障体制范畴，而要最大限度地发挥其社会保障作用，慈善机构的治理、监督问题不能忽视。笔者结合中国国情，提出慈善机构综合监督机制的设想（见下图），从而提高我国慈善公益组织的管理水平，增强其公信力，促进我国慈善公益事业蓬勃健康发展。
（一）推进立法和制度创新。加快推进包括慈善组织在内的公益机构的法律、法规、章程体系的建设，建立一套适合我国国情的慈善公益机构监督体系。规范慈善公益事业的进入、评估、监管、激励、公益产权界定与转让、融资投资以及涉及慈善组织、慈善捐赠、慈善义工和慈善监管等方面的一系列行为，使我国慈善公益事业走上规范化、法制化轨道。只有在完善的法律体系下，才能建立行之有效的对包括慈善组织在内的公益机构的监督机制。
（二）明确政府的监督主体地位，加强监管工作的组织建设。政府应当把建立适合我国公益慈善组织的监督机制纳入社会管理的大格局中去考虑，建立专门的具有一定权威性的公益慈善组织监管机构，使其具有法定的监督权，实施对包括慈善组织在内的（不论是有官方背景、半官方背景的，还是民间自发成立的慈善机构）公益机构的统一监管，明确监管部门的职责。
（三）完善慈善组织内部监管机制。在国外慈善事业发达的国家和地区，内部监管作为自律的一种形式被各类公益慈善组织所采纳。他们都建立了约束自己组织和成员的比较完善的标准、规则，通过内部监管提高自己组织和成员的自律性，形成了内部工作程序规范、项目运作透明的工作机制。我国慈善组织的发展参差不齐，有官方背景、半官方背景和民间自发成立的，其内部管理也是良莠不齐。只有建立完善的内部监管机制，才能提高组织和成员的自律性，保证慈善组织的健康发展。
（四）建立社会监督的网络。社会监督是慈善公益组织监督机制中至关重要的部分，充分发挥社会力量的监督作用，是慈善公益组织监督机制的发展趋势。社会力量监督主要包括以下几个方面：（1）捐赠者与公众的监督，每个公民都拥有对慈善捐款使用情况的知情权，一方面慈善组织要通过一定的方式向公众宣传自己的社会价值，公布自己募集资金和实施项目的状况，接受社会公众的咨询、查询，使其运作透明化；另一方面要畅通社会监督渠道，从制度上予以保障，增强公众监督的主动性。（2）媒体的监督。媒体是公众获取信息的主要渠道，普及范围广、影响力大，具有导向作用和威慑作用，媒体的监督能够对慈善公益组织的管理者形成强有力的约束。通过各类媒体的作用，建立起社会监督的网络化平台。（3）借鉴国际经验，建立对慈善公益组织的第三方评估制度。西方慈善公益事业发达国家都很重视独立的第三方评估的监督。例如美国建立了独立的第三方评估制度，它不仅有利于好的慈善公益机构更好地发展，还会淘汰不良的慈善公益机构，促进慈善公益事业健康发展。全国慈善信息局（NCIB）是美国最早成立的民间评估机构之一，其最主要的工作是对慈善组织的非营利性进行评估，帮助捐款人掌握慈善组织全面的信息，使公司、公司基金会、小企业、个人等捐赠者更明智地捐款。