调节居民收入分配的税制改革设想，本文主要内容关键词为：税制论文,收入分配论文,居民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
收入差距的扩大、贫富悬殊的加剧已成为我国构筑和谐社会的发展进程中一个不容回避的问题。合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现，为此，有必要加强税收对收入分配的调节作用。
一、税收调节收入分配的作用机制
税收对收入分配的调节不仅体现在政府主导的再分配领域，而且可以向前延伸至初次分配领域，向后延伸至第三次分配领域。
(一)初次分配领域的税收调节
在初次分配领域，市场机制发挥主导作用。我国目前的收入分配不公问题在很大程度上是由于市场机制不完善造成的。在初次分配领域，税收的调节作用主要体现为营造公平的市场竞争环境，促进社会平均利润率的形成。其发挥作用的方式如下：一是借助资源税、城镇土地使用税两个具有“地租”性质的税种直接参与国民收入的分配过程中，消除企业由于占有自然资源条件不同而获取的超额利润；二是发挥流转税的调节功能，通过征税范围的选择、差别税率的设定，直接或间接地影响不同产业、行业、产品之间的利润水平。虽然现代流转税，特别是增值税遵循中性原则，但消费税应税消费品的选择、相差悬殊的税率档次的设定以及增值税中基本税率与低税率的区分，仍然能够体现出政府对不同产业、行业、产品的调节意图。
(二)再分配领域的税收调节
在再分配领域，政府发挥主导作用。作为政府掌握的最为重要的经济杠杆，税收调节收入分配的职能得到集中体现。从国外实行市场经济体制国家的实践情况来看，除通过征收公司所得税直接影响企业利润水平之外，税收杠杆的再分配调节对象集中于个人。对个人收入的调节主要体现在两个方面：一方面是通过征收个人所得税和房产税、遗产税等财产税，将高收入者的一部分收入转移到国家手中；另一方面是以征收社会保障税的方式筹集社会保障基金，然后再通过支付社会保险金的方式为参保人提供养老、医疗、失业等方面的基本保障。上述各税分别具有不同的政策作用点和特定的征收对象，共同构成调节个人收入的多维体系。
(三)第三次分配领域的税收调节
西方国家把通过捐赠行为实现的社会财富再分配称之为在市场分配和财政分配之后进行的第三次分配。运用税收杠杆鼓励企业和个人实施公益性捐赠是当今各国政府的普遍选择。此类税收优惠政策的基本作用机制是允许捐赠者在计算缴纳所得税、遗产税时将捐赠额从税基中扣除，以降低其捐赠的净成本，形成对公益性捐赠行为的税收激励。虽然促使公益性捐赠行为产生的原因是多方面的，但税收优惠的激励作用不容小视，有的捐赠行为实际上就是一种顺应税收政策意图的税务筹划行为。
二、我国现行税制在调节收入分配方面存在的缺陷
笔者认为，我国现行税制在调节居民收入分配方面存在的缺陷可以分为功能性缺陷、制度性缺陷和管理性缺陷三个方面。
(一)功能性缺陷
虽然税收杠杆是市场经济国家调节收入分配的最重要的经济手段，但税收调节不是万能的。矫正性的税收调节并不能代替基础性的市场机制，也不能代替微观经济主体的收入分配制度，尤其在初次分配领域不能过高估计税收对收入分配的调节作用。收入分配格局的影响因素中有税收调节功能作用不到的领域，依靠完善税制与加强征管依然难以对其施加影响，存在税收调节的“盲区”。我国目前的收入分配差距是全方位和多层次的，表现为城乡之间、行业之间、地区之间以及微观经济主体企业内部高管与普通职工之间等等。如果不从消除二元经济结构、限制政策性行业垄断、调整区域发展政策、限制国企高管薪酬过快增长等根本性或直接性因素入手，税收的调节功能毕竟是有限的，很难达到社会公众期望的公平程度。
(二)制度性缺陷
税制本身存在诸多制度设计上的缺陷，需要借助税制的改革加以完善。当前税制不利于调节收入分配的主要问题有：
1.税制结构中间接税比重偏高。直接税对收入分配的调节作用要优于间接税，经济学中税收公平收入分配的职能主要是针对直接税而言的。目前，我国税制结构过于依赖流转税，在调节收入方面有如下弊端：一是流转税容易实现税负转嫁，我国的增值税和营业税的征税范围覆盖了日常生活中绝大多数商品和劳务，在商品劳务需求弹性较低时，税负会由企业转嫁给居民，这是造成在由政府、企业、居民三大主体共同构成的国民收入分配体系中，居民收入所占比重较低的一个重要原因；二是根据低收入者的消费结构特点和其边际消费倾向高于高收入者的经济学原理，采用比例税率形式的流转税会使低收入阶层缴纳的税收占毛收入的比重高于高收入阶层，体现出税负的累退性。
2.对资源型、垄断型企业盈利水平的调节力度不足。从初次分配环节看，资源税征收制度有待改进。我国目前资源税从量定额的计征方式既不能体现出资源价格上涨对财政收入的影响，也不利于资源的合理开采和利用。从再分配环节看，国有垄断行业获取了超过社会平均利润水平的盈利，目前对国企的税后利润除征收不超过10％的国有资本收益金之外，没有利用其他财税手段加以调节，而且收取的收益金绝大部分还是用于该行业的发展，未能真正惠及民生，使全体国民从中受益。
3.个人所得税的税负“重”劳动、“轻”资本。个人所得税应承担调节收入分配的主要职责，但现行个人所得税对属于勤劳所得性质的“工资薪金所得”采用九级超额累进税率，最高边际税率达到45％，对“劳务报酬所得”实际上也采用了三级超额累进税率，而对属于非勤劳所得性质的“利息、股息、红利所得”、“财产租赁所得”、“财产转让所得”采用20％的名义税率，并先后出台了多项针对非勤劳所得的优惠政策。如对股票转让所得暂免征税(对转让方征收证券交易印花税)，个人储蓄存款的利息所得暂免征税，对股息所得减按10％征税，个人租赁房产租金减按10％征税，等等。由此造成资本税负轻于劳动税负的局面，有悖于社会主义分配原则。
4.消费税、房产税设计欠合理，对高收入者调节不力。我国目前对14类应税消费品征收的消费税具有特殊调节的政策意图，无论是设置在生产环节的消费税，还是设置在消费环节的消费税都具有一定的调节个人收入的作用。笔者认为，现行消费税的课税范围偏窄，对部分高档消费品和消费行为调节不力。有资料显示，中国目前已经是世界第二大奢侈品消费国，在三年后可能跃居世界第一。但我国尚未将高档时装、皮具箱包等标志性的奢侈品列入消费税征税范围。
作为大宗商品的房产在个人财富总量中占有较高的比重，高收入阶层拥有的房产价值更为可观。而现行房产税调节收入分配的功能并不显著，一是因为对个人所有非营业用的房产免征房产税，使得征税范围大大缩减，即使富裕家庭与普通家庭居住房屋价值相差悬殊，也无法通过房产税调节其财富差距；二是财政部、国家税务总局在2000年出台了针对房屋租赁市场的税收优惠政策，将租金收入的税率由12％税率降为4％，①虽然客观上有利于降低租金水平，但也使得房产税的收入调节功能大打折扣。
5.遗产税和社会保障税尚未开征，税收调节“缺位”。按照库兹涅茨假说，我国目前已经进入了经济增长效率与收入公平分配之间矛盾日益突出的历史阶段。为促进社会经济稳定健康发展，开征遗产税已势在必行。改革开放以来，我国经济的迅速发展及国民收入分配结构的变化，使得私有财产的拥有量和遗产继承规模明显增加，为开征遗产税提供了充沛的税源。尽管许多改革开放后首先富裕起来的第一代人正值壮年，我们还是应该未雨绸缪，以前瞻性的眼光来看待遗产税制度的建立，以免未来陷入被动。
社会保障税的作用侧重于对中低收入者的保护，其专款专用的特点能够有效地避免普通民众陷入失去基本生活保障的困境，从而缩小贫富差距。目前，我国社会保障资金的筹集主要依靠收费的方式，但筹集的社会保障资金并未纳入预算管理，一些地区出现挪用、贪污社保资金的现象，暴露出“收费制”分散管理的漏洞。与收费方式相比，开征社会保障税具有明显的优势。税收具有强制性特征，由税务机关征收社会保障税，税金纳入政府预算管理体系，较收费方式具有更高的效率和更强的约束力。
6.在第三次分配领域，税收调节收入分配的力度有待加强。由于我国尚未开征遗产税和赠与税，鼓励公益性捐赠的税收优惠措施主要体现在企业所得税和个人所得税中。目前，税收优惠制度存在的主要问题：一是无论是企业所得税还是个人所得税，对于超过当年扣除标准的捐赠额均不得向后结转，不得在以后纳税年度递延扣除；二是对于大量存在的企业实物捐赠，虽然企业所得税设定了优惠政策，但流转税仍然是要正常缴纳的，增加了捐赠方的税收负担。
(三)管理性缺陷
调节收入分配的税种主要集中在国民收入再分配环节，涉及所得税、财产税等税种，相对于流转税而言，具有税源分散、纳税人数量众多等特点，对税务机关的征管能力提出了更高的要求。从技术手段看，以“金税工程”为代表的信息化征管系统主要适用于增值税等流转税，税务机关对所得税的管理手段较为薄弱。
此外，税务机关自身工作存在的问题也会影响到税收调节目标的实现。一是服务宣传不到位，不能有效降低纳税人的遵从成本，从而增加了征管工作的阻力；二是个别征管人员随意使用税收执法的自由裁量权，利用权力寻租，影响了税收执法的公正性和税务机关的公信力；三是对部分逃避缴纳税款行为处罚不力，诱发更多的纳税人存在侥幸心理，铤而走险，影响到税收政策的执行效果。
三、调节居民收入分配的税制改革设想
(一)调整税制结构，逐步提高直接税比重
1994年税制改革，名义上确立了流转税与所得税并重的“双主体”税制模式，但从近十几年的发展看，当初的设想始终未能真正实现。流转税在我国税制体系中所占比重一直居高不下，1994年以后，流转税占全部税收收入的比重一直保持在70％以上。无论从强化税收调节收入分配功能的角度考虑，还是从发挥所得税内在稳定器功能、熨平经济周期、促进经济稳定的角度出发，都应努力提高所得税比重。此外，财产税在税制体系中的地位也有待提高，应使它和所得税共同发挥作用。
(二)完善个人所得税，更好地贯彻公平原则
一是改分类税制为分类综合税制；二是细化费用扣除标准，考虑纳税人子女教育、医疗、住房等重大支出项目，并使费用扣除标准指数化，以适应通货膨胀对生活费用支出的影响，切实保障工薪阶层最基本的生活需要，降低其税收负担；三是按照社会主义分配原则重新调整不同所得项目的税率水平，适当降低工资薪金所得累进税率的最高边际税率；四是清理针对股票转让、房产租赁、利息所得的各项补充性政策规定，时机成熟时取消不必要的税收优惠措施，避免将其制度化。
(三)以物业税代替现行的房产税、土地使用税，调节不动产税收负担
建议将房产税、城镇土地使用税合并为物业税，以平衡房产取得环节与保有环节的税收负担。未来物业税的课税对象应根据房地产的用途进行细分：土地根据《土地管理法》的分类，分为农用地、建设用地和未使用土地；房屋建筑物按国际惯例分为住宅、商用、工业用和农用房产。在计税依据的选择上，建议暂时采用成本法确定计税价格，以减少目前房地产评估制度不健全的负面影响。在税率的设计上，对城镇和农村、普通住宅和高档住宅、在用地与闲置地应区别对待，采用差别比例税率。
(四)改革消费税，限制奢侈性消费
一是为抑制过度消费、增强对居民收入的调节作用，应将更多的奢侈品和高档消费品纳入消费税的征收范围，如高档时装、高档皮具箱包，以及高档保健品、鱼翅、鲍鱼、鱼唇等贵重食品；二是打破现行消费税与增值税相配合、单纯对货物征收的税制格局，将现行营业税“娱乐业”税目中的高尔夫球等贵族型娱乐项目和“服务业”税目中的桑拿浴、按摩服务及高档餐饮和住宿等项目在继续征收营业税的同时，也纳入消费税的征收范围，构建消费税与增值税、营业税相配合，双层次调节的流转税模式。
(五)适时开征遗产税、社会保障税，弥补税收调节的缺位
遗产税税制模式应选择总遗产税制，对遗产总额，包括被继承人死亡前5年内赠与的财产一次合并征税，不再单独设立赠与税。该税征税面宜窄不宜宽，需设定较高的免征额标准。在税率的选择上，应采用超额累进税率。
从国外的情况看，在建立社会保障制度的国家中，有60％是采用征收社会保障税的方式筹集社会保障资金的，并且都收到了较好的效果。有关该税的基本设想是：在保障项目上，设置养老、医疗、失业三个税目；纳税人为雇主、雇员和个体经营者(今后可以将农民也列入纳税人行列)；计税依据为雇员的工资薪金收入总额及个体经营者的营业利润；税率采用比例税率，不同税目有所差别。
(六)注重发挥税收在初次分配和第三次分配中调节收入分配的作用
在初次分配领域，除前文述及的消费税以外，税制改革应主要围绕资源税进行，建议扩大资源税的征收范围，改变计税方法，由从量定额征收改为从价定率征收，使政府能够参与到资源价格上涨的收益分配之中。在第三次分配领域，应强化税收对公益性捐赠的激励机制，鼓励更多社会力量积极投身慈善事业。具体可以从以下三个方面入手：一是建议提高公益性捐赠税前扣除比例；二是取消超标捐赠额不得向以后年度结转的规定；三是对企业的实物捐赠，流转税政策应与所得税政策保持一致，即免征或减征捐赠物资的流转税。
另外，建议提高资源垄断行业税后利润的上缴比例，采用行业差别比例税率，并将收取的国有企业收益金首先用于弥补社会保障的资金缺口。
(七)加强税收征管，完善相关配套措施
一是税务机关应利用一切渠道，开展形式多样、行之有效的税法宣传、辅导和培训，形成强大的舆论攻势，让税法深入人心，提高民众的纳税自觉性；二是在提高服务意识、优化服务手段、降低纳税人遵从成本的同时，严厉打击高收入者和部分社会名人逃避纳税义务的违法行为；三是强化税务人员自律与监督机制，严格限制税收征管中的自由裁量权，避免执法不公情况的出现，对税务人员的职务违规违法行为应给予纠正和处罚；四是建立和完善重点税源监控体系，完善相关配套措施，具体措施包括：推广个人所得税自行申报制度、加强对扣缴单位管理、完善自行申报与扣缴税款的双向核实制度、推广个人收入及财产申报登记制度等。
注释：
①根据《财政部 国家税务总局关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》(财税[2008]24号)，对个人出租住房仍然按4％的税率征收房产税。
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