当前我国土地财政“倒逼金融”现象分析及对策研究，本文主要内容关键词为：当前我国论文,现象论文,财政论文,土地论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方财力不足催生“土地财政”
（一）地方政府形成“土地生财”依赖。
现阶段，财权小于事权的状况造成地方政府入不敷出：仅仅依靠预算内收入，地方政府已无法维持收支平衡，不得不依靠税外收费来弥补，在某种程度上也导致了行政权力的滥用。于是，扩大预算外收入来源便成为地方政府的“理性”选择。正因如此，一些地方政府打着“经营城市”的口号，大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁，不断扩张城市规模，竭力发展城市建筑业和房地产业，通过拍卖土地带来滚滚财源。地方政府过分依赖土地出让收入以扩大财源所催生的“土地财政”，客观上是为当前房地产市场泡沫推波助澜。
（二）地方财政中“土地出让金收入”、“房产税收”迅猛增长。
土地出让金最早源于1987年全归地方的“土地使用费”，1988年改为中央与地方五五分成的“土地使用税”，1989年先是变为“中央与地方四六分成”，后将中央比例降为32%，1992年改为中央分享比例仅为5%的“土地出让金”。
根据国土资源部公报披露的信息：1992年至2003年，全国土地出让金收入累计超过1万多亿元，其中近3年累计达9100多亿元；2005年在国家收紧“地根”的情况下，属于地方财政的“土地出让金”总额仍达5505亿元，占当年全国财政收入的1/6还多。而土地出让总价款自2006年增长三成、创下历史性的7676.89亿元以后，2007年再度大幅增长，据国土资源部财务司提供的数据，2007年1～11月底，全国土地出让总价款为9130亿元，同比增长58.9%。①
值得关注的是，近年来在各地房价扶摇直上、高歌猛进的同时，地方税收和财政收入也随之迅速攀升、大幅增长，与土地和资源有关的税收快速增长。国家税务总局的相关统计显示，2007年城镇土地使用税、土地增值税和国有资源有偿使用收入分别比上年增长117.9%、74.3%和141.7%，房地产营业税收入比上年增长40.3%。
由于楼市行情火爆，房地产业已成为地方税收的最主要来源之一：在北京地税2007年累计完成的1300多亿元各项税费收入中，房地产业完成税收317.2亿元，占了近1/4，是北京市第一个增收税款过百亿的行业。这其中，房地产业营业税、企业所得税和土地增值税成为房地产业税收增长的主要动力，对房地产业税收的增收贡献率达到88.2%。②无独有偶，与首都遥遥相对的广东，地税增收中同样“弥漫着地产气息”——由于金融保险业和房地产业发展迅速，2007年1～11月份，来自房地产业的税收收入增长32.3%，为近年同期最高增速。③
显而易见，卖地已经成为地方财政收入的重要源泉。土地出让价的不断飙升，让地方政府赚得盆满钵溢。更有甚者，一些城市财政收入的一半来自土地转让收入，堪称“土地财政”、“房产税收”。
二、土地财政“倒逼金融”现象分析
（一）地方政府债务中土地储备贷款、开发性金融贷款比重上升助推“投资过热”，加大了宏观调控的难度。
受多种因素的影响，我国地方政府债
务规模急剧膨胀。省、市、县、乡（镇）各级政府均有不同形式的举债行为，层级越低的地方政府负债的相对规模也越大，债务风险凸显。
而这其中，一个值得关注的现象是：当前土地收购和开发过程中由于介入了很多政府意图和政府行为，使得土地购置和开发非常容易获得商业银行巨额贷款。在很多地方，巨额的银行信贷资金使土地储备运作机构的贷款利息负担十分沉重，地方政府为此承担了巨大的债务包袱。
与此同时，开发性金融机构贷款在地方政府债务中也占据了较大比重。在此过程中，各地纷纷组建“城投公司”作为向开发银行贷款的融资平台。地方政府出具了还款承诺函或提供其他形式的担保，进而构成了财政的或有负债，对受贷地方政府来说，财政兜底风险加剧，成为财政风险的来源之一。不仅如此，部分开发性贷款资金不可避免地投向了一些地方政府热衷的开发区、房地产、旅游区等“形象工程”、“政绩工程”，这在某种程度上助推了经济运行中的“投资过热”，加大了宏观调控的难度。
（二）土地出让金等预算外收入大幅增加导致银行体系财政存款资金上升过快，货币供应量（M2）高位增长，加剧“流动性过剩”。
国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。④
土地出让金收入迅猛增长使得地方政府预算外收入激增，银行体系财政存款资金随之急剧上升。央行数据显示，2007年，金融机构人民币各项存款新增5.4万亿元，较2006年末增长16.1%，其中财政存款余额1.8万亿元，比年初增加6633亿元，同比多增3714亿元。
与此同时，货币供应量（M2）高位增长，加剧了“流动性过剩”。2007年全年尤其是下半年货币供应一直维持高位增长态势：自2月份以来，M2增速连续11个月高于央行16%的目标值，6～12月M2增速分别为17.06%、18.48%、18.09%、18.45%、18.47%、18.45%和16.7%。
（三）“土地财政”驱使各地竞相招、拍、挂土地，地价上涨推升房价产生的房地产泡沫直接危及银行信贷安全。
就土地供给制度而言，当前我国土地一级市场由地方政府垄断。地方政府可以利用从一级市场得到的土地在二级市场上高价出售以获利。其中的机理很简单：由于各级地方政府尤其是城市政府独家垄断着土地供给，其以极低的价格甚或近乎无成本地从农民手中征地（农民获得的土地补偿金仅占土地转让收入与增值收入的2—3％，相当部分地区还不到2％），再转手以市场高价“卖”给房地产开发商和各类工商企业，轻而易举便能稳获巨额收益。
近10年来，土地价格和商品房价格都处于上涨的趋势，房价连续快速上涨，为地价大幅上涨提供了空间。从全国范围来看，1998年至2006年，其中有6年地价上涨的幅度超过了商品房价格上涨幅度。
《2007年国土资源公报》显示，2007年全国招、拍、挂出让土地11.53万公顷，占出让总面积的50.9%，比上年提高了20.4个百分点。与此同时，2007年也成为近年来房价和地价涨幅最高的一年：房价增长率提高了约9个百分点，地价增长率提高了8.18个百分点，全国平均地价水平增长速度明显高于2006年。地价与房价相互推升产生的房地产泡沫直接危及银行信贷安全。
三、“土地财政”风险波及宏观调控、粮食安全甚或金融体系
（一）“土地财政”引发宏观调控“失灵”风险。
就宏观经济而言，土地等要素价格的不断上涨，不仅推升了食品、住房等价格上涨，致使居民消费价格总水平持续攀升，而且强化了人们的通胀预期。在经济增长由偏快转为过热过程中，地方政府同样“功不可没”。
相关数据显示，2007年以来全社会固定资产投资保持高位运行，达137239亿元，比上年增长24.8%，全年城镇固定资产投资为117414亿元，同比增长25.8%。其中：房地产开发完成投资25280亿元，比上年增长30.2%。个中缘由就在于，房地产业对GDP有着显著贡献，所以备受地方政府呵护与“青睐”。受制于发展经济的片面政绩观的引导，地方政府为了速度和效率，干脆以企业化的思路来“经营城市”，于是便乐此不疲“卖地生财”、“热衷房产”。
地方政府的“土地财政”在很大程度上影响着当前“双防”宏观调控目标的实现，进而引发宏观调控“失灵”风险。
（二）农业耕地锐减危及粮食安全。
耕地作为极为稀缺的战略性资源对于中国的重要性不言而喻。令人忧心的是，当前我国耕地面积迅速萎缩，几乎达到了政府规定的保护下限。来自国土资源部的报告显示，从1996年到2005年，我国耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地总量的6.6%。根据《2007年国土资源公报》，我国耕地面积只有18.26亿亩，占国土面积的12.86%；人均耕地仅为1.4亩，相当于同期世界人均耕地2.88亩的48.6%。其中北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低。
更令人不安的是，我国人均耕地继续呈现不断递减的趋势。相关测算表明，要实现产需总量的大体平衡，近中期内我国农业生产的耕地面积至少要稳定在18亿亩左右。而伴随轰轰烈烈的地方政府强势主导的占用耕地进行开发的“圈地运动”，农村土地资源利用的短期行为以及由此引发的农业、农村生态环境失衡等问题，已经到了触目惊心的地步。国土资源部在2007年9月中旬到年底进行的“全国土地执法百日行动”中发现，违法违规侵占土地数量惊人：共清理出违法违规案件32000宗，涉及土地330万亩，被侵占的土地中大量农业用地被用来开发成了小产权房。一段时间以来包括粮食在内的食品价格上涨原因由此可见一斑。可以说，违规违法用地极大威胁着中国的农业生产和粮食安全。
（三）房地产金融风险日益凸显。
从房地产市场资金链的实际情况看，商业银行基本参与了土地储备、交易、房地产开发和房产销售的全过程，成为房地产市场相关主体的主要资金提供者。粗略估计，在目前的房地产融资结构中，直接或间接来自于商业银行的资金超过了60％。令人担忧的是，我国房地产业与金融保险业的关联度已经接近甚至超过日本地产泡沫形成时的水平，理应引起重视。
截至2007年末，全国商业性房地产贷款余额为4.8万亿元，比年初增加11261亿元，增长30.6%，增速比上年提高8.5个百分点。其中，房地产开发贷款余额为1.8万亿元，比年初增加3613亿元，增长25.7%，增速比上年低1.3个百分点；购房贷款余额为3万亿元，比年初增加7622亿元，增长33.6%，增速比上年快14.6个百分点。值得关注的是，在从紧货币政策调控的“高压”态势下，多年的惯例年初的“信贷高峰”如期而至——2008年头一个月8.36亿元的贷款增量，已占全年目标增量3.63万亿元的22%、第一季度目标增量的65%。而一旦房地产泡沫崩溃，银行业将受到沉重打击。
于是，现时期“土地财政倒逼金融”的循环链由此显现：地方财力不足——依赖土地财政——各地竞相招、拍、挂土地——地价上涨推升房价——房地产泡沫堆积——危及银行信贷安全——房地产金融风险日益凸显。
四、扭转“土地财政倒逼金融”的对策研究
（一）加快政府职能转型与事权划分，改变地方经济过度依赖房地产业的状态。
通常，在“无限政府”和支出范围不甚明晰的情形下，财政收入总会处于不足、短缺状态。正因如此，政府职能转型与事权划分就显得尤为迫切和重要。一方面，应按照“不越位、不缺位、不错位”原则来重新界定财政的职责范围，不断扩大和强化地方政府的公共服务职能，调整与优化财政支出结构，使其把主要精力和财力集中到扩大公共产品供给、推进基本公共服务均等化上来，进而摆脱“地方政府过多参与、直接介入经济运行，地方经济发展过度依赖房地产业”的状态。另一方面，在政府间事权划分上，地方政府事权尽可能具体化，以使各级政府更好地发挥各自的职能作用。与此同时，应更多强调中央与地方彼此独立行使职责，减少中央对地方政府的干预事项，处理好二者的分权制衡关系，走出“放乱收死”的恶性循环。
（二）健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，彻底扭转地方政府“借地生财”的内在动力。
地方政府之所以对“卖地生财”情有独钟、乐此不疲，其中一个重要因素在于事权与财权搭配不合理。可以说，地方财政陷于困境迫使地方政府紧盯房地产、建筑业和土地征用，进而形成“土地财政倒逼机制”。
要想扭转地方政府“卖地生财”的无序状态，必须采取“釜底抽薪”之策，完善现行分税体制、调整分配格局。中央财政应把部分财权下放，使得地方政府财力和事权相匹配。目前地方财政体制面临的首要问题是缺乏主体税种，地方税规模太小，主要涵盖房产税、城镇土地使用税、土地增值税、资源税、车船税、耕地占用税等。国家税务总局的数据显示，2007年地方税收收入占总税收收入的比重只有9%。基于此，营业税、物业税、资源税、车船税未来均应成为地方税收收入的重要来源。尤其重要的是，应尽早把营业税真正意义上归为地方税，有效发挥其作为地方税主体税种的功能，以彻底扭转地方政府“借地生财”的内在动力。
再比如，可以考虑对现行共享税（如增值税和企业所得税等）的分配比例进行重新划分，适度提高地方政府的分享比例；根据地方经济活动状况不同，允许地方政府拥有一定的设税权，有差别地设置一些符合地方客观现实的税种。而按照比较规范的财权配置，欠发达地区限于财力状况，无法满足政府职能的需要，有必要得到中央和省一级政府规范、透明的转移支付。
（三）改革现行土地供给制度，截断“土地财政”的根源。
地方政府通过手中握有的“批租权”对土地实行垄断性供给，是“土地财政”形成的根源。当前国内建设用地供应，分为存量和增量两部分：增量部分主要通过农地转为建设用地的供应，即所谓一级市场；存量部分则通过现有土地使用者之间交易的供应，即所谓二级市场。在一级市场上，由于建设用地是政府从农民那里征来的，因此政府很容易利用行政权力对这类土地实现供应垄断。
政府垄断土地一级市场不仅损害了农民的权益，有碍于经济社会稳定，而且隐藏着巨大的财政、金融风险。从这几年越来越高的地价与房价可以看出，中国现行土地批租制度已到了必须重新梳理的时候了——当地方政府将手中握有的批地权由“行政手段”变异为“垄断经营”时，注定了其将自己置身于房地产利益链条的起点并融入其中难以自拔。
因此，要打破“土地财政”格局，就必须改变政府垄断土地一级市场的现状，转变地方政府作为“地主”和土地经营者的角色，实行土地垂直、集中管理；打破土地制度二元结构现状，实行农村集体土地和城市建设用地的同地、同价、同权，切实保护农业耕地和农民合法权益，确保粮食安全。在此基础上，探索征收以市场价值为基础的财产税，作为地方政府财政的一个可选来源。
（四）完善房地产金融体系，有效化解房地产市场泡沫。
当前房地产宏观调控之所以出现某种程度上的“调控失灵”，应当说同地方政府政绩观、银行利益诉求与宏观调控目标之间的冲突不无关系。对于商业银行而言，包括个人房贷和房地产开发贷款在内的房地产贷款都备受青睐。而单个主体看似合理的逐利行为叠加在一起时，往往会演变成疯狂的“合成谬误”：银行纷纷“扎堆”房地产贷款，导致信贷投放过多、投资增长过快，结果却助长了房地产泡沫。
基于此，当前应着力完善房地产金融体系，有效化解房地产市场泡沫。明确政府土地储备功能，规范土地开发贷款，在地方政府与银行机构之间构筑防范政府债务风险和银行信贷风险的“防火墙”。同时还要减少政府投资对开发性金融贷款的过度依赖，建立多元化的城市公共投资和融资机制。
针对当前房地产融资渠道单一、过度依赖银行信贷投放的情形，应加快改变金融资源配置结构性偏斜状况，促进房地产金融体系由间接融资主导向间接融资与直接融资并举的格局转变；建立专门的住房储蓄信贷机构，加大保障性住房金融供给力度。
（五）把握“流动性过剩”契机，推动经济发展方式转变。
从某种意义来讲，“流动性过剩”带来的更多是一种契机。当前国内财政存款高企、财政收入大幅增长，恰恰可以因势利导、整合利用，加快经济发展方式的转型，建议实施“和谐财政政策”，优化财政支出结构，改变政府净储蓄的状态，加大公共产品与公共服务的供给，如通过对教育、医疗、住房、社保等进行大规模投入，形成有效的“社会福利输送机制”，以此改变居民的谨慎预期，从根本上促使居民储蓄转化为即期消费，进而推动经济发展方式由政府主导下的“投资拉动型”经济增长与“出口导向型”战略模式，转向依靠消费、投资、出口“三套马车”并驾齐驱、协调拉动的可持续良性发展模式。
注释：
①《去年前11个月全国土地出让收益上涨六成》，《经济观察报》2008年2月16日。
②《房地产业已成北京地税最主要来源之一》，《中国证券报》2008年1月9日。
③《广东地税收入首次突破2000亿元》，《南方都市报》2008年1月6日。
④《房价飙升背后的行政力量》，《经济观察报》2006年5月27日。