论行政处罚的“一事不再罚”原则，本文主要内容关键词为：行政处罚论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于行政管理权限和行政管理法律规范的重合交叉，单一的违法行为常常就会同时触犯两个以上的行政法律规范，而不同的行政管理机关则可能依据不同的行政法律规范对同一行为进行处罚，从而会导致行政处罚的重合。为此我们必须研究“一事不再罚”这一基本原则。
一、一事不再罚则是的涵义
目前，我国行政法学界关于一事不再罚的涵义有三种认识：一是认为一事不再罚是指行政机关对于个人、组织的某一违法行为只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。二是认为一事不再罚指个人、组织的某一违法行为不能同时受两个机关处罚。三是认为一事不再罚指个人、组织的某一违法行为，一个行政机关只能处罚一次，但其它行政机关依法也可以给予处罚。
上述几种观点都有可取之处，但都没有指出“一事”的实质和“一事不再罚”的前提。笔者认为：“一事”是指只符合一个构成要件的违法行为，必须是个人、组织的某一行为。如果个人、组织实施两个或两个以上的行为，即不存在一事不再罚的问题；同时，一事还必须是违反同一个行政法律规范的一个行为。这里的“同一”不仅仅指同一个法律文件，还包括同一行政管理领域的不同效力等级的法律文件。所谓一事不再罚原则，是指相对人只符合一个行政违法构成要件的行为，行政主体只能对该相对人进行一次处罚。对于一个行政违法行为，不论行为的实施者是一人还是数人，数人是同住一地还是分住数地，也不论行为和行为的结果是属于一地还是数地，不论该行为的主管行政机关是一个还是数个，都只能对之处罚一次，而不能由几个执法机关重复对之处罚数次。设置一事不再罚原则，旨在维护和确保行政处罚的公平、合理，避免行政重复处罚，滥施处罚，保障相对人的合法权益。我国《道路运输违章处罚规定》第16条规定：“在一次运输过程中，同一违章行为已由一个道路运输管理机关作了处罚的，其它道路运输管理机关不得重复处罚。”这一规定就充分体现了一事不再罚的基本内容。“一事不再罚”原则是指：
1、相对人只符合一个行政违法构成要件的行为，即相对人违反同一行政法律规范的行为。已受处罚的这一违法行为不能以同样的事实、理由，依同样的法律规范再进行处罚。但如果同一行为同时触犯两个以上的法律规范而构成两个或两个以上符合各自构成要件的违法行为，行政主体则可依法各自进行处罚而不适用一事不再罚原则。例如，无执照商贩在市中心销售变质食品的行为，形式上是一个行为，实际上却有二个违法行为：一是无营业执照进行买卖交易，违反工商管理规定；二是卖变质食品，违反了食品卫生方面的规定。针对上面这种情况，有权处罚的行政机关应该从不同角度有针地性地实施行政处罚，从多方面予以制裁，而不同于对一行为实施的再处罚。
2、对于个人、组织的某一违反同一行政法律规范的行为，某一行政机关对其已作出处罚以后，该机关不得再处罚，其它机关也不得以同一事由再处罚。例如，对于在农村违章建筑这一问题，土地管理部门和乡政府都有权给予处罚，但如果该违法行为已被土地管理部门处罚，则土地管理部门不得再处罚，乡政府也不得以同一事由再处罚。如果有处罚权的机关认为前一行政处罚违法，只能通过法定途径进行监督，由有权机关撤销前一行政机关的处罚决定，然后再由有权实施处罚的机关重新依法处罚。然而，由于行政处罚和刑罚在实施主体、法律依据等方面存在较大的区别。行政法没有一部完整的法典，它散见于众多的单行法律、法规之中，对各类违法行为的处罚，也都是由各单行法律、法规规定，而且有些法条重合，造成了各行政机关适用法律进行处罚的重合，带来了许多同法实践中的不利因素。各单行行政法律、法规将行政处罚权授予不同的行政管理部门，行政处罚由多个行政部门作出，最先查处的部门难以判断其查处的违法行为还会受到哪些部门的处罚，是否会与后者的行政处罚相重合。因此，在实践中，我们要依据行政违法行为本身的特点及所触犯的法律、法规，进行公正、合理、有效的行政处罚。
“一事不再罚”原则是行政处罚的一项重要原则。首先，它有助于保证行政处罚的公正、准确，避免使无辜的人受到处罚和避免使应受处罚的人受到与其违法行为性质，情节不相适应的处罚。其次，它有助于保证行政处罚的有效，避免放纵行政违法行为。再次，它有助于促进行政执法人员廉洁奉公，尽职尽责，避免以权谋私，滥用权力，执法犯法等现象的产生。但是，也不能以“一事不再罚”为由放纵相对人的违法行为，及其所应承担的相应的法律责任。
二、“一事不再罚”原则适用例外的范围
基于上述“一事不再罚”的基本涵义，下列情形不适用“一事不再罚”。
1、法律、法规有特别规定可以再行处罚的，例如，某妇女卖淫，公安机关依法处以拘留15日处罚，按照一事不再罚原则，其它机关不得再行处罚。但是依照《治安管理处罚条例》和国务院有关劳动教养的规定，劳动教养委员会有权决定对该妇女实施劳动教养。
2、行政相对人的一个行为违反了多个法律规范。在这种情况下，应该由有处罚权的行政机关依据具体的法律、法规进行处罚，而不适用“一事不再罚”原则。但后处罚机关在裁量处罚时，应考虑被处罚人已被处罚的因素，不宜作出与前处罚机关相同或类似的处罚。例如，采取以次充好，降低质量等手段，变相提高价格或者收费标准的价格违法行为，该行为已由物价部门先行查处，给予罚款，没收非法所得等处罚后，如某工商行政管理机关认为制裁过轻，则可采取吊销营业执照，通报批评等其他处罚方式。对这种情况，既要避免重复处罚，又要体现错罚相当。
3、持续行为的处罚。个人、组织违反同一行政法律规范的行为，在一定时间内其行为的状态仍处于持续之中，在给予一次处罚后，如该行为没有终止，则应再行处罚。
4、对于行政违法中的屡犯，相对人在刚刚因某一违法行为被处以行政处罚后不久，不但没有感受到法的威慑力，反而又重新实施与已处罚过的违法行为同一性质的违法行为。为了对其进行彻底的教育，以维护法律的神圣和尊严，行政机关可以再次予以处罚，而不应该受“一事不再罚”的限制。
5、行为人的一个行为既违反行政法中某个法条的规定，同时又触犯刑律或民法通则中的某个法条规定，从而构成行政违法行为与犯罪的重合。在这种情况下，笔者认为，由地两种法律责任的性质完全相异，一个是行政机关给予违法者以行政处罚，一个是人民法院给予违法者处以刑罚或是违法者向受害者承担民事侵权责任。在责任的承担上既不发生冲突，又不显失公平的情况下，违法者应当同时承担两种法律责任。否则，不足以消除和防止其犯罪行为给社会和国家造成的危害后果。例如，《中华人民共和国集会游行示威法》第32条规定：“在举行集会、游行、示威过程中，破坏公共私财物或者侵害他人身体造成伤亡的，除依照刑法或者治安管理行罚条例的有关规定予以处罚外还应当依法承担赔偿责任。”
整个行政法体系不是彼此割裂的，它是一个有机联系，互相协调的体系。不能因为已经有行政机关进行处罚，其它行政机关根据此情况而不再处罚，就否认了其他行政机关依法行政的职权或者否定其他行政机关所依据的行政法规的效力。在具体实践中，如果前一处罚重的，其他行政机关不再行处罚，前一处罚轻，可以依据重合中处罚最重的法规规定，补充处罚。由于每一个行政法规所规定的处罚种类都是以特定的调整对象和行政法规的目的为基本要求。因此，不同种类的处罚措施不能完全排斥，不同的行政处罚措施有不同的实际效果。例如，基于迅速恢复秩序的最急需要，治安处罚可优先实施，同时吸收受罚者应受的其它处罚。
三、避免出现一事再罚
若某一行政相对人同时或先后作出几个违法行为，如无照占路，销售变质食品，逃税，对之进行分别处罚是应当的。但以某一行为同时触犯了几个行政法规为由，一事重复处罚，即实行重叠制裁，显然会超出行政法律制裁的强度极限，施罚过重过苛，有悖于公正合理的法律原则。应该避免出现一事再罚，更好地适用一事不再罚原则，确保有权处罚的行政机关不失职也不滥施行政处罚权，使各处罚之间互相协调，共同体现国家的意志。既实现各自的职能，完成制裁违法行为的目的，又能体现整个处罚公正、合理，不损害相对人的合法权益。
1、提高立法质量，明确行政管理权限。因为行政法规的竞合是行政处罚重合的前提条件，行政处罚竞合常常是行政法规重合的结果。例如，《中华人民共和国计量法》第57条规定，使用不合格的计量器具或者破坏计量器具准确度，给国家和消费者造成损失的，责令赔偿损失，没收计量器具和违法所得，可以并处罚款。而《中华人民共和国价格管理条例》第29条和《城乡个体工商户管理暂行条例》第19条都规定，短尺少秤的行为属于违法行为。这样就导致了行政法律规范的重合，而某一行政法律规范又是行政机关权限的依据，行政法律规范的重合就必然导致不同的行政管理机关各自依据不同的行政法律规范对同一违法行为进行处罚，从而构成行政处罚的重合。因此，本文认为，提高立法质量，明确行政管理权限，可以减少行政处罚的重合，从而可以更加有效地避免产生一事再罚。
2、应该增强各处罚主体的协助配合。这种协作配合对于防止行政处罚中重复处罚及防止行政机关对于处罚权的互相争夺和推诿是非常重要的。例如国家工商行政管理局、国家物价局在1986年8月发布的《关于在查处经济违法案件中加强协作配合的联合通知》中就作了明确的规定。
3、应当依法、公正、合理地进行处罚。即每个行政机关都应严格依照法律、法规、规章的规定，确定违法行为的性质、情节、危害程度等，在法定职权范围内选择具体的处罚种类，不得超越职权，也不得放弃处罚。
4、设立救济程序。对于被处罚人来说，救济程序是为其提供免受错误处罚，获得公正处罚的保障。被处罚人如果认为自己不应受罚或所罚不当的，可以向处罚机关提出异议，向上级机关申请复议，向人民法院提起诉讼。处罚机关在科处行政处罚中，无论是认定事实的错误，还是适用法律错误；无论是实体处理不当，还是程序不当，均可能通过救济程序得以发现、纠正和补救。设立救济程序，还可以对执法人员事先形成一种潜在的制约，成为其公正、准确执法的一种无形的鞭策，为其正确、合法地行使行政处罚权提供监督、制约和保障。
5、为避免出现一事再罚，还可以采取事后补救的方法。采取消除管辖冲突的措施，即清理法规，使法规之间相互协调统一，并可以设立一机关来解决争议，纠正一事再罚，更好地为“一事不再罚”原则提供保障。