政府规制理论及其在行政实践中的应用
张劭宁
摘要： 随着社会快速发展，诸多新的领域需要政府进行规制。同时，在行政国家的背景下，政府规制不再是单纯的管控角色，越来越需要扮演服务、引导、合作的角色，追求规制效果的最优化。值此既有的以行政行为形式理论为枢机的行政法无法满足优化规制政策，调整规制手段的要求，政府规制理论逐渐进入行政法理论与实践的视野。
关键词： 政府规制；优化规制；行政效果
20世纪下半叶以来，“信息社会”“风险社会”“预防国家”等概念的提出表明现代社会的急剧变化，由此带来对行政法、行政法理论的冲击。变动不拘的现代社会充斥着无数崭新的、需要法律调整的领域，新的技术与生产关系也常常需要行政决策于“未知”之中，这要求行政法发现新的行为形式和决策方式，规制理论应运而生。
一、亟须理论创新的行政法
我国行政法的发展历程始于1982年《宪法》，逐步确立了行政立法制度、行政裁决制度、行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度等，并进行机构改革，转变政府职能，服务于社会主义市场经济发展。在发展的整体过程中，虽然学术界对行政法的功能概括出管理论、控权论、平衡论、服务论，但在立法与实践中我国行政法的主要品格仍是控制行政权。国务院于2004年印发《全面推进依法行政实施纲要》，提出了依法行政的基本要求，也以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一作为依法行政的基本内容。在理论层面，我国继承并发展了大陆法系的“行政行为”理论，将公共行政划分为抽象行政行为与具体行政行为两大集合，再以概念、构成要件、体系等要素将具体行政行为分为行政许可、行政强制、行政处罚、行政契约等行政行为形式。在这些概念基础上，对每种高度抽象的行为类型进行规范化架构，从该行为的权限范围、程序要求、法律效果、诉讼要件与裁判类型等方面进行规范化对接。建构主义围绕“行政行为”设计出一幅美好的图景：某一行政主体在具体事务中能采取哪些手段，所应遵循的程序，此后的法律效果以及可能引发的救济问题都被囊括进立法之下，并获得“唯一正解”。
传统行政法的核心内容在于权力控制，但在当今行政国家的理论视野下，行政的范围已膨胀到“从摇篮到坟墓”，政府职能已不单是“国家——公民”“行政机关——行政相对人”二元模式中的管制性功能，公共行政还扮演着积极的角色，承担治理环境污染、防范风险、优化资源分配、增进社会福利等任务，公共行政也逐渐呈现出给付、激励、服务等功能，具体的行政手段也更多采用非正式行政活动，如利用经济补贴、劝告、义务免除、有奖举报、引导等手段，其中多种手段已由传统强制的行政转向非强制的行政。在这个背景下，抽象化、类型化的行政行为理论体系的缺陷日渐显现。
首先，行政职能的不断增加，以立法确立的行政手段并不能达成行政任务，复杂行政实践中存在类似价格规制、设立标准、协商性规制、信息规制、自我规制等新型规制手段，都无法套用立法中的原理加以分析。诸多非正式的行政手段也很难予以恰当的类型化，如行政机关同相对人的口头承诺、保证或者协议、信息咨询、威吓，甚至为了达成行政目的而使用私人行为，这都产生了规范缺位的情形。
其次，以控权为核心目的的行政法，实质上是以立法确立程序规则从而规训官员的权力运作，抽象的立法不以任务的特殊性、调整领域的不同而有所调整，这就使立法认识不到真实的社会情景、真实行政项目的潜在风险、多重的社会效果，最终极有可能导致行政效果不佳。
政府规制的手段有多种称谓，在美国常用 “政策工具”“规制手段”等词进行表述；在日本，多采用“行政手段”一词；在我国台湾地区，多采用“政策工具”一词；英国学者安东尼·奥格斯则以“规制的法律形式”为其书命名。伴随社会发展，规制手段也日趋多样。由于规制手段自身具有工具属性，因应不同的行政目的采取不同的规制工具且具有创新性。常见的规制形式大致可以分为以下几类：
闻一多的唐诗研究始于李杜是毋庸置疑的。熊佛西曾当面问过他:“你为什么从杜甫李白入手呢?——是否你对于他们特别喜爱?”闻一多“毫不犹豫地回答说:‘也许是的，不过主要的原因还不在此’”。［3］74美国留学时期，是闻一多诗歌创作的高峰期。当时他与梁实秋通信，屡次谈到《李白之死》的创作。
二、政府规制的基本理论
（一）政府规制的释义
2.协商式规制是为了缓解传统规制形式频繁使用强制力导致规制效用低下或引发冲突而采纳的一种规制形式。
（二）政府规制的手段分类
最后，行政行为类型化往往关注于最后产生实质效果的阶段，只截取行政过程中的一个片段，而对具有多面性、连续性的行政过程缺乏整体性回应，如多方主体之间的协商、讨论、听证等过程，而这些部分恰恰都影响着行政的内容与最终效果。
1.指令与控制规制模式，此类规制形式都以行政的强制力为后备保障，违反规制的内容都会导致相应的惩罚。常见的传统规制形式包括行政许可、行政处罚、行政强制、设定标准的管控等。
“规制”是指由特定的行政机关或专门设立的机构、委员会，以公共利益为目的，以多种形式或手段对市场进行干预的活动。“规制”一词源自英文词汇“regulation”或“regulatory constraint”。国内学者也将其翻译为管制、监管，但结合我国改革发展的历史，“管制”带有明显的统制经济的印记，与市场经济相伴的规制原意相悖；同时，由于治安管理中也存在“管制刀具”，《刑法》中存在“管制刑”的说法，容易引发歧义。“监管”一词，虽然能准确地表达“regulation”的原意，但其更多使用在行政实务中，不宜用作学术话语。译为“规制”更强调通过实施法律和规章来约束、规范和激励市场主体及其行为。
4.信息规制包括两个类型：第一类信息规制是对信息的规制，即行政机关强行披露被规制者或被规制行业的有关信息；第二类信息规制是通过信息进行规制，即在资讯发达的信息社会，行政机关将被规制者一定的信息记录公布，以起到警告、监督、督促、招投标限制等作用。
3.经济诱因式的规制形式，即采用以市场为导向的、富具弹性的、以激励为基础的管制策略。通常是由行政机关设定目标，并使用补贴、税负、技术与资金扶持等经济工具引导公众做出或不做出一定行为，具体的达成行政目标手段由市场解决。
5.契约式规制。社会公共生活日益复杂，尤其是福利国家兴起后，政府社会治理的能力受到挑战，政府难以高效地单方面提供众多类型的公共服务，合作治理、民营化已成为当今社会治理的一部分，以私法契约的形式实现公共任务也越来越普遍。国内也相继出现行政机关将治安工作、事业性收费权、公共基础设施的经营管理通过契约的形式发包私人运作的案例。
ANSYS软件是由美国ANSYS公司研制的，该软件能较好地迎合分析需求，而ANSYS Workbench正是为了组件的重新组合而设置的一个专用平台，因此增加了ANSYS产品的易用性和开发性[3]。
规制理论最先是在20世纪70年代由美国经济学界提出，它所研究的主要是在新的社会情景之下干预、改善市场机制的公共政策。对政府规制的研究本质上是一种问题导向的政策分析理论，它是对法律学科的整合，它不单是行政法，而且是为了彻底解决问题而综合运用各种法律手段、法律机制和法律思想的理论。随后，规制分析逐渐开始在英美行政法中占据重要地位，规制学派（government regulation scholarship）也逐渐兴起。他们认为“传统行政法永远不能告诉我们，什么才是好政策，什么才是理想的政治蓝图”。在这样的背景下，是英美当代行政法学中规制学派开始探索“规制国”的目的、“健全规制”的要件要素、“官僚政府”的“公共利益”等课题，他们以对法律规范和实践素材的把握，将程序问题与实体问题结合起来考虑，检视公共政策的形成过程，在行政国家之下对具体的行政活动加以探讨。我国台湾地区学者也率先借由规制工具理论，检视行政立法层面（决策层面）和行政过程层面，并提出相关研究方法。叶俊荣认为，对具体的行政案例应当进行三个层次的思考：第一层次是应用法律的解释技术，它以当事人之间的争议和实定法的适用为核心展开分析，立足于司法裁判的视角判断个案事实是否与法律的构成要件相匹配；第二层次是对行政的程序与制度进行研究，从宏观角度把握行政案例中的各种权力部门之间的功能、角色及相互关系；第三层次则是在前面两项的基础上，对整体政策和行政规制的策略予以审视，去探讨政府规制的正当性理由，政府有哪些可供选择的活动形式，政府事实上选择了哪种活动形式，政府是否选择了最为有效的行政规制形式。国内的行政法学者也提出应关注各类行政实务，强调横向地研究“问题”，重视“事务”而不是理论，注重对问题的解决能力，以及行政效果的最优化，而不再简单地从控制行政权力来讨论行政合法性问题。
（三）规制理论的发展
6.自我规制是由企业或行业组织设定自我管控的标准，相关标准被行政主管机关认可与采纳，并由行政机关提供经济诱因或处罚机制，最终促使公共利益的实现。
对应图3设计出来的几种横截面,采用计算机仿真方法进行了细胞检测能力对比。在仿真过程中,对3个细胞组成的细胞群穿过微通道时,微通道内截面进行仿真分析。图4为不同电极传感器仿真模型图与通过广义矢量模式匹配法(GVSPM)图像重构算法经行图像重建之后的结果图的比较。亮色代表高电导率的细胞群,暗色部分代表的是低电导率的蒸馏水。
三、规制理论的应用
规制理论的应用往往是在政府制定规制政策、选择规制形式的过程中加以运用并升华。笔者通过以下两个案例对其中的行政规制加以分析。
此后，我国多地政府对电动车的规制采取了更为灵活、更可行的方式。多地政府切中了电动车问题的要害，重新分配道路资源，采取了分道管制的策略，即区分快速车道（机动车道）、慢速车道（非机动车道）以及人行道，以“控制车道”的方式对电动自行车进行管理。同时，国家修订了相关标准，以电动自行车的重量与最高速度确定其是否为机动车辆，从而划定对其的规制依据。各地方也通过设定技术标准实现对电动自行车安全性的控制，这主要体现为在生产环节电动自行车的电池与电路设定标准，从而控制电动车的最高速度，减少事故风险。
（一）对电动自行车的政府规制
电动车是我国城市居民日常的通勤工具，但在诸多城市都有禁止电动车上路的规定。政府对电动车进行禁止的规制浅层上看是基于道路交通安全以及道路管理的角度进行考虑，但从深层次观察，是否允许电动自行车上路的问题实质是政府对道路资源进行再分配的过程，禁止电动自行车上路其实是排斥了一部分人高效利用道路的权利。作为人口大国，我国人民的人均生存空间小于世界平均水平，有限的城市道路资源断然不能容纳每个家庭甚至每个人都驾驶小轿车出行，而公交、地铁等公共交通网络职能满足“站到站”的运输服务，“门到门”“站到门”的交通需求仍然需要轻便、高效的电动自行车来满足。这也是多城禁止电动车上路的规制政策受到抵制、电动车屡禁不止甚至更为“壮大”的原因。
由于初中阶段的学生正处于青春期和叛逆期，所以在与他人进行讨论的过程中容易发生矛盾。当初中数学老师为小组设立讨论目标后，小组成员会针对老师给出的目标展开激烈的讨论，而在此过程中就会出现同学间意见不一的情况，而每个学生都觉得自己的想法是对的，这就会导致同学之间出现争执。
（二）北方“清洁取暖”工程中的政府规制
北方“清洁取暖”工程在很大程度上表现为“煤改气”“煤改电”，是我国近年来治理大气污染重要措施。2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》（也称《大气十条》），其中以2017年为终期，以具体的空气污染指数与污染天数划定了行政规制指标。随后，各省、直辖市政府也陆续出台“行动计划”“实施方案”，制定辖内政府规制的具体计划，包括减少排污的数量、消减燃煤消费的指标、淘汰燃煤锅炉的标准等。各地方政府为按时完成行政任务，采取了多种政府规制的手段推动政策落实——深入基层设定具体的节能减排标准，由政府向社会发包具体工程项目，广泛地对“清洁取暖”改造者进行补贴，针对违法售卖、使用散煤者进行严格的查处等。最终，各地“清洁取暖”工程顺利完成，《大气十条》所订立的任务指标也按期达成。但由于地方政府一味追求如期完成或超额完成政策指标，忽视了客观的居民消费能力与有限的能源供应，最终造成诸多居民无经济能力消费清洁能源，天然气（清洁能源）供应短缺，以及天然气价格飙升等，影响了社会各领域的正常运行。
员工对企业社会责任的满意度是员工对企业履行企业社会责任整体客观存在的主观感受、认知和印象所组成的一个有机复合体，其中包括“客观资源”和员工“主观感受”两个方面的内容，是两者“相互作用的结果”。员工的满意度是源于心理活动，是主观世界对客观世界的反映。这两方面并非孤立存在的，而是紧密融合。
在北方“清洁取暖”工程落实过程中，政府虽然采用了多种规制形式，但具有指令与控制型规制的形式发挥了最大的作用。政府将禁止燃煤消费、进行清洁能源改造设定为标准，严格且强力地执行标准，对无法满足标准的主体与怠于按标准进行改造的主体都将受到行政强制与行政处罚。这必然导致“一刀切”的执法现象，忽视具体社会情境下行政相对人的具体处境以及规制带来的社会效果。
国有企业属于股份制企业，企业的大部分控制权掌握在股东手中。由于沟通渠道广泛，人力资源丰富，“法人”管理多家企业，这样的管理模式导致管理不善，运行困难，无法保障少数股东的权力。同时，监事会和董事会的职责也没有明确界定。
“清洁取暖”工程本质是我国政府改善人民生活水平的民生工程，但政府规制忽视社会经济状况急于推进，造成负面效应，优化政府规制已箭在弦上。2018年国家生态环境保护部出台《禁止环保“一刀切”工作意见》，已明确要“制定措施，建立长效机制”“坚决禁止环保‘一刀切’，针对可能产生‘一刀切’现象的环保领域实行监管措施”。政府对环保领域的规制进行完善，要求根据不同产业、不同地域出台细则方案，特殊领域乃至不同的规制主体“一家一策”“一事一办”，同时在规制过程中重视群众来信来访意见，增强政府的回应性与灵活性，进而保护市场主体的财产权利。
不断变化的社会环境为行政法提出了新的课题，规制理论对传统行政行为形式理论造成冲击，也为弥合理论与实践的差距带来新的契机。规制理论着重面向政策制定与实施层面，是一套务实的理论，推动政府规制取得更优的社会效果，与面向司法（救济）层面的行政行为形式理论相得益彰。
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中图分类号： D912.1
文献标识码： A
作者单位： 福建师范大学法学院
标签：政府规制论文; 优化规制论文; 行政效果论文; 福建师范大学法学院论文;