论我国政策银行运作中应界下的几大关系，本文主要内容关键词为：几大论文,中应论文,关系论文,政策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策性银行与政府的关系
政策性银行是政府机构还是财政机构抑或是银行？若是银行，又如何处理好政府（主要是财政）与政策性银行两者之间的关系？
对上述问题的回答，实质也是界定政策性银行与政府的关系问题。政策性银行是由政府创立、参股、或保证下，不以盈利为目标，专门为贯彻配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理的金融机构。它具有以下几个特征：由政府创立，参股或保证；不以盈利为目标；具有确定的领域和对象；特殊的融资原则；独特的法律依据。按国务院文件规定，我国政策性银行是独立的法人，实施独立核算和保本（或微利）经营，企业化管理。说明我国政策性银行是一种金融企业，是直属国务院的政策性金融机构，说明政策性银行受政府领导。因而，我国政策性银行可以高度概括为国务院领导下的执行产业经济政策的特殊的金融企业。政策性银行无疑与政府有密切的联系。政府成为政策性银行的坚强后盾，并依法进行监管和行政领导；政策性银行为社会经济政策服务，成为政府发展经济，进行宏观管理，干预经济活动的有力工具。
在具体运作时，政策性银行经营是为政府服务的，但又是金融机构，是具有金融行为的银行，如何体现政策性（为国家经济社会政策服务）的基础上坚持金融行为的特性，在遵循金融行为（主要是信贷资金的有偿使用），按银行规矩办事的同时为政府服务，这两者达到最佳粘合，也就达到了组建政策性银行的初衷。而这两方面的最佳粘合，又集中体现在如何界定政策性银行与政府的关系上。政策性银行与政府的关系主要表现在政策性银行与财政的关系。即政策性银行资本金由政府拨给，筹资由政府担保，筹资成本和贷款利益由财政补贴，呆帐损失也最终由财政补贴。由此而引发的问题有：(1)对政策性银行自身来说，由于有政府财政作后盾，就会弱化金融行为，不重视保本（微利）经营金融式的企业化管理。(2)社会公众的印象来说，政策性银行是无风险的，政府与政策性银行的关系是政府制定产业，社会经济政策，立项，政策性银行掏钱，也就是所谓的“你点菜，我出钱”，“你挖坑，我裁树”，把政策性银行看成是完全依赖政府的附属机构。(3)对商业银行来说，在进行政策性业务与商业性业务分离时，把应划未划效益好的政策性业务留给自己，把不该划已划效益差的商业性业务甩给政策性银行。(4)从政策性银行来讲，几十年的信贷资金供给制这种观念根深蒂固并无很大转变的条件下，企业借款理直气壮地不还或以挪作他用，形成不良资产、呆滞、呆帐，使政策性银行一开始运营就附上“医疾”。
综观任何已经设立政策性银行的国家，一开始组建时，政策性银行对政府的依赖程度比较大，这主要取决于政策性银行成立时，资本金由政府注入，运用资金由政府出面解决，人员组成由政府任命，经营方针，政策自决性不强。随着政策性银行多年的良好运作，实力不断增强，对政府的依赖程度就逐渐减弱，政策性银行就会向相对独立型发展。我国政策行的发展道路也不例外，在我国政策性发展之初，为了避免对政策行设立引发的错误认识（比如本文第三段所述的四点），因此，必须要界定政策性银行与政府的关系，笔者认为应从以下几个方面进行决策：
一是坚持政策行的金融行为，并明确政策行的政策性金融与财政性的密切关系。政策行运作实际是财政与金融相互渗透，互为利用的一种形式。一方面，政策性金融中利用财政分配的某些特点，另一方面，财政分配又利用金融手段，使财政资金的使用具有有偿性。而财政性资金分配又具有较好的方向性，而不足之处则是其方向性决定资金盈利水平，不利于配合政府意图。政策性银行将两者相互渗透，互为利用，则可扬长避短，相得益彰，由此形成政策性银行的独特的职能与作用。因此，政策行不是财政活动，而是金融活动，政策行作为银行必须根据银行的运作来经营，按银行的规矩来办事，否则，政策行就会成为政府机关，第二财政，信贷资金财政化，政策行成为不必要的重复的机构设置。
二是地方政府与政策行关系上，要尽量避免地方政府对政策行的干扰。由于地方政府对投资始终保持热情，认为政策行就是为政府服务的，因而，地方政府必然要利用政策行为当地政府办事，就会想方设法使政策行加大在本地方的项目投入，出现各地方争政策行资金投入问题。
三是项目先行还是资金先行，是有多少钱办多少事，还是有多少事出多少钱问题。我国进出口行的出口卖方信贷业务，农业发展行的农副产品收购任务，开发银行的国家重点建设任务，对这些政策行如何发挥其积极作用。例如，国家开发银行对国家计委、国家经贸委批准立项的，对于确实没有效益和不能还款的项目，开发行是否一定照办，若办，资金不能收回的责任由政策行承担还是由政府承担。如果项目所需资小于政策行可用信贷资金量，好办。若项目所需资金大于政策行可用信贷资金量，资金缺口如何弥补，而在弥补时涉及到国家信贷总规模下的重新分配问题。
四是政府对政策行的事权界定问题。即政府要如何把握对政策行干预的“度”。政府与政策行的特殊关系决定了它对政策行的多方管理，其事权范围主要包括：政府对政策行的设置与取消；政府利用财政资金规模控制政策行的运作条件；政策行的职能，任务，经营区域，经营目标的非市场规律，必须由政府批准；政策行的业绩考察按对政府政策目标的实现来考核而不是按盈利去评价。与此同时，要赋予政策行的财务收支自求平衡，保本经营的基本权。显然，一部专门的政策银行法来明确政府与政策行的责权是最佳的选择。
二、政策性银行与中央银行的关系
政策行与央行的关系比较松散。央行的重点在于组织领导和管理商业性金融机构，央行通过收益、成本、流动效应影响商业性金融机构的盈利水平，指导其经营活动方向、规模，从而将商业性金融机构内在逐利动机化为国家宏观经济目标的活动。而政策行是由政府创立的，专门配合经济政策，不以盈利为目标，所以央行一般不直接管理政策性银行。
尽管央行一般不太直接管理政策性银行，但是仍给予必要的支持与指导，政策行也尽力跟央行的倾斜方向、政策目标保持协调一致。
政策行与央行的关系表现在：(1)政策行的金融业务受央行的指导和监督，在出现资金头寸短缺时，央行负责提供临时性贷款。但要注意财政拨款在政策行资金来源中占比过低问题。比如，农业发展银行1996年5月末，实收资本仅占资金来源2.2%，而央行借款高达88.1%。(2)央行负有责任对政策行信用创造规模进行控制和研究。政策行不交央行法定准备金，特别是农发行实行封闭式资金运行管理，可以吸收其业务范围内开户单位的存款，从理论上讲具有无节制创造信用的可能，必须引起高度重视。另外，国家开发行、进出口行所实行的委托代理制，政策行的信用创造间接地表现在商业银行的信用创造上。商业银行购买金融债券，由于可以用它作抵押向央行再贴现，同样可以扩大信用规模。还有央行向政策行的短期贷款，是一种基础货币的直接投放，条件成熟后央行必须切断基础货币与政策信贷资金的直接关联。(3)央行在执行货币政策时有必要把政策行的资金量纳入国家信贷收支计划之内。政策行是银行，具有银行的共性，即支付中介和一定的信用创造功能，政策行的运作必然牵引国家经济诸多要素，比如农发行发放农副产品收购专项贷款时，农民的手头收入就会增加，商业银行通过存款业务要吸收一部分资金，两者进而引发生活消费品市场和农业生产消费市场以及与商业银行资产业务有关的行业的变化，这些都涉及了央行的货币——稳定物价的执行。(4)央行对政策行筹资中各商业银行认购债券问题。政策行在其特定的资金来源中发行金融债券是其主要来源。例如，1994年国家开发银行发行的758亿元金融债券，四大国有商业银行认购了420亿元（建行148亿元，工行143，农行80，中行58亿元），其它银行，上海和深圳各金融机构，邮政储蓄，城市信用社共认购329亿元。在政策行成立之初，分配任务式的认购方式是必要的，但随着政策行业务的不断发展，政策行应向金融市场，有可能的话向海外金融市场上筹资，以分散风险，优化信贷资金来源结构。(5)央行对政策行金融业务监管问题。目前政策性银行业务实行委托代理制，进出口行委托中行代理，开发行委托建设代理，农发行已组建成“金字塔式”的多级机构，自成体系。央行不但要对政策行委托代理业务，自营业务的监管，而且要敦促政策行自觉地建立健全内部控制制度，加强对政策性业务的风险监管。
三、政策性银行与商业银行的关系
政策性与商业银行有鲜明的区别。政策行不得与商业银行竞争，不以盈利为目的，不介入商业性金融机构能够从事的项目，主要经营和承担私人部门和金融机构不愿涉足的项目；主要提供中长期的廉价的（低息）资金，有的甚至不能按期偿还和价格低于筹资金成本，为此而发生的亏损由政府给予补贴，以避开利益的诱惑和干扰；对其它金融机构能从事的符合政策性目标的金融活动给予偿付保证，利息补贴，以此予以支持、鼓励、吸引和推动更多的金融机构从事政策性融资活动。它必须从政策的角度和社会公共利益出发，并按政府的经济意图从事投资融资活动，从而鲜明地体现着执行政府经济的职能和特征。而商业银行在自主选择和竞争的前提条件下实现自身利益最大化为出发点来配置资源。政策行的资金来源、运用、投资目的、组织管理都异于商业银行。但由于我国政策性银行的业务（委托代理）需商业银行办理，政策行对商业银行所从事的符合国家政策要求的业务活动给予再贷款，利息补贴和偿还担保等鼓励与支持。因此，必须正视和界定好政策性银行与商业银行的关系。
一是处理好政策行与商业银行业务往来关系。政策行与商业银行委托代理业务是一种商业行为。两行在资金上应分别管理，不能相互挤占。特别是资金来源上要加强政策行对政策性资金的垄断，防止侵占、挪用、潜逃，分流政策性资金的情况，实行政策性资金的归口管理。商业银行不得吸收政策性资金。政策行与商业银行在财务上应分别核算，不能平调。
二是政策行与商业银行业务关系的建立应以经济为基础的契约化关系。以便分清双方的责利，确保政策性业务的贯彻实施。
三是制定科学明确的细则和可操作的程序来保证政策行与商业银行在投资、资金、业务，在这三方面的互补关系中能更好地发挥它们各自的作用。从而为“两行”之间分业经营不能相互替代提供了依据。进而解决了政策性业务与商业性业务分业经营问题，卸下了四大国有商业银行的政策性业务的包袱，加强了国家对重点建设的管理，提高了投资效益。
四是明确两者平等法人关系和地位。尽管目前商业银行对政策性银行提供了支持（对政策行发行的金融债券的认购和被指定代理业务）但并不意味着商业银行服从政策行。虽然政策行享受某些优惠待遇，但不是国家权力的代表，无权操纵和干预商业银行，凌驾于商业银行之上。
五是政策性银行与商业银行的信贷规模划分问题。熟多熟少，关系到“两行”各自将来的发展，但必须注意的是政策行发展不能脱离财政的承受能力而扩大信贷规模。
四、政策性银行与政策性银行之间的关系
国家开发银行主要任务是承担向国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设、技术改造等政策项目及其配套工程发放贷款的任务；农业发展银行主要任务是办理农副产品国家专项储备贷款等农业政策性业务，代理支农资金的拨付；进出口银行为扩大我国机电产品和成套设备出口提供政策的金融支持。三家政策行有明确的分工和指定的主要任务。它们之间的关系主要是，一方面，存在资产业务的交叉。一个大型项目往往包括了诸多的经济内涵，例如，我国的三峡工程的部分项目，所以，难免在项目归口上产生界限不清问题。有时，一个建设项目本身就涉及了进出口业务，基础设施开发和农业支援，因此，国家应制定相应的政策，准确地界定其分工和协作的范围，理顺不同政策行业务“重叠”造成的扯皮事，使工程开展顺利进行。另一方面，存在资金融通的侧重支持。三家政策银行有财政拨款、财政借款、发行财政担保债券、财政拨付资本金及向央行借款及向海外融资这几种融资方式。在总量一定情况下存在彼增此减现象，而各自侧重体现了国家的政策导向，政府应根据不同项目，不同时期，不同地点，不同情况，不同内容相机决策，体现政府运用政策行发挥经济调控高度运作工具的作用。
落实与政策行职能相适应的自主权，以提高政策性投资与信贷的质量；在完成政策性融资的同时，保证自身财务平衡达到保本经营；以及把政策行的业务纳入法制化，规范化之列；这些，是界定政策性业务科学分工的先决条件。
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