保障党员权利应是党的纪检委的核心职责，本文主要内容关键词为：纪检委论文,是党的论文,党员论文,职责论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保障党员权利，发展党内民主既是党的纪检委履行监督职责的核心内容之一，又是纪检委有效行使监督职权，充分发挥监督权能的基础，在这方面纪检委有很大的工作空间有待开拓。同时，要使纪检委发挥应有的作用，则需要改革和完善党内权力体制，为保障纪检委切实履行自身职责提供必要条件。
一、充分的党内民主与有力的党内监督互为基础互为条件
充分的党内民主是达到坚强而有力的党内监督的必要条件，是党的纪检委切实履行自身职责的坚实基础。党章第44条指出：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”择其要者，纪检委履行党内监督职能主要是两个方面：一是维护党章，检查各级党组织和党员执行党的路线、方针、政策，为实现党的目标而奋斗的实际工作状况；二是监督党内权力活动，纠正和惩治党内各种违规违纪行为。实质是遵从和维护全党共同意志，保障和实现党员民主权利。
政党要作为一个整体具有强大的力量，必须依党章规定来指导和统一全党的行动。党员是党的事业的主人，党章是全体党员共同意志的凝聚和表达，而凝聚和形成全党整体意志的思想基础和政治基础是全党对共同价值目标的追求、党员在权利一律平等前提下对党内事务的充分参与。由此，是党内民主赋予党章以党内的最高权威。党的各级纪检委履行维护党章的职能，既是执行和维护全体党员意志的体现，又是发展党内民主的必要保障。
如果说，维护党章的实质是遵从和维护全党共同意志，为实现党的奋斗目标进行必要督促的话，那么监督党内权力活动，从根本上说就是依据党章规定，保障党员权利，防止和纠正党内权力对党员权利的侵犯。就此而言，党内监督的实质是发展党内民主。并且，只有党内民主健康生长达到足够强大，才能切实有力地制约与限制党内权力，实行有效的党内监督。
就党内管理和运行而言，党内权力的适度集中与权威是完全必要的。然而，党内权力来源于全体党员的授权，党内权力的运行必须置于全体党员的监督制约之下。由此，党内民主与党内事务的管理职权集中之间，客观上形成了相对意义上的悖论和实际博弈。当党员将权力委托出去后，有可能使权力执行主体凭借所获得的委托权力，脱离党员的控制，甚至有可能出现某些职能部门和党员干部把工作职权演变为党内的政治特权，再以党的名义来限制党员权利。而且，在我们党长期执政的条件下，党内权力也可能凭借执政地位而与国家权力力量结合在一起，“名正言顺”地谋取部门和某些个人的利益，将少数人不正当的利益行为“合法化”甚至“神圣化”。因此，党内权力的委托与委托执行，党内工作职权的行使，必须要有健全而权威的党规党纪来规范，而党的纪检委就承担着监督执行党规党纪，防范和纠正权力不规范活动的重大职责。这一职责的行使同样是受全党党员的委托，其权威性基础就在于纪检委产生于党的各级代表大会。
充分履行纪检委的党内监督职能，需要形成强大的党内民主氛围，以党员民主权利的充分行使为条件。实践表明，尽管纪检委在党内监督方面做了大量的工作，取得了显著的成绩，但在一定意义上说，缺乏党内民主的强大支撑而仅仅凭借纪检委自身的力量，有时在行使党内监督职能时相对比较软弱。有的纪检委事实上不但难以监督同级党委主要领导干部，甚至堕落成为党内少数腐败分子压制党员民主权利的工具。之所以出现这种情况，根本责任不在于纪检委本身，而在于党内民主不足，个人权威高于党规党纪权威，使纪检委也难以有效行使自己的工作职权。要充分发展党内民主，保障党员实现民主权利，党的纪检委必须是党员的坚强后盾和组织依靠。正如工会是职工的维权机关一样，党的纪检委是党员民主权利的维权机关。就此而言，充分的党内民主与有力的党内监督互为基础互为条件。
二、加大查纠侵犯党员权利、扭曲执行党内制度的问题
在保障党员权利方面，纪检委做了许多努力。但以往注重的多是对个别领导干部侵犯党员权利导致直接损害党员个人切身的物质、精神利益问题的查纠，而对以“组织要求”的名义在执行党内制度规定方面存在明显缺陷而导致侵犯党员权利的问题查纠不够，甚至还将此当作是党内的正常现象。切实履行纪检委职责，促进党内民主建设，需要高度重视这个问题，切实纠正这一偏差。
从党内生活的实践看，发展党内民主最主要的是要充分实现党员以下几方面的权利：充分保障党员的选举权与被选举权；充分保障党员对党内事务的知情权、参与权；充分保障党员在党内发表意见的权利；充分保障对党员领导干部的选择权、监督权。但事实上，尽管有了一些制度规定，党员权利仍然不能得到充分保障。
理论上党员是党内权力的主体，党内有党员选举授权的制度安排，但有的地方党组织在党内选举中以种种做法来限制党员的选举权利与被选举权利。如在选举程序上搞“同意的不动笔，不同意的就动笔”，实际上是限制党员表达选举意愿，而当选举中出现“组织”内定候选人可能落选、党员提名候选人可能当选的“危机”时，有的以“党组织”为名，要求被党员推举的候选人“自动”退出选举。这种行为，既侵犯了提名党员的选举权利，又剥夺了候选人党员的被选举权利。
理论上党员应该以直接或间接的方式参与党内事务包括党内重大决策，然而党员对党内事务的知情权不能得到充分保障，参与党内事务的能力也自然削弱。党员知情权的限制一方面是不适当地延续与放大了战争年代需要的党内保密观念，另一方面是缺乏党员知情权的明确规定。这导致党务是否公开和公开什么、怎么公开由某些领导干部个人意愿决定：推荐领导干部后备人选时，需要党员投推荐票但不当场公布推荐票数情况；评议领导干部时，需要党员在评议卷上画钩但不让党员知道评议结果；党员参与党内事务，有时越是重大事务越是强调保密，结果党员就成了党内事务被动的接受者和执行工具。知情权是党员实现选择权、参与权和监督权的前提，在信息严重不对称条件下，党员的权利实现往往成了形式。
理论上党员拥有在党内充分发表意见的权利，这是党努力做到正确决策的基本前提和基本要求。列宁曾经强调过决策前党内要有讨论自由，决议后全党必须行动一致。党章规定：党员对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。然而，有些党组织内党员在党内发表不同意见的权利，要遭到“上面”的种种限制（“上面”是个模糊概念，可以指领导干部，可以指上级党组织，还可以指党的工作职能部门），而难以向上级直至向中央提出自己的不同意见。
理论上党员对党内领导机关、领导干部拥有监督权，但是要监督除了知情外，还需要一系列具体操作程序来实施质询、审计、罢免等制度规定。而在制定和实施具体操作程序中，有的党组织内部也往往以工作安排等名目，虚化或淡化质询、审计、罢免等制度规定，造成党员事实上难以有效制约领导机关和党员干部。
从上述现象看，在党内生活中比较多的是以“组织”、“原则”、“规定”等名目出现的对党员权利的集体侵犯、限制和削弱，但又不一定直接损害党员个人切身利益，致使党员集体保持“沉默”，甚至是被迫执行违反多数党员意愿的所谓“组织决定”。可以说，这一现象长期存在，已成为发展党内民主的严重阻碍。
因此，加强党内监督，需要把依党章规定保障党员充分实现权利，防止和纠正那些以“组织”、“原则”、“规定”等名目出现的对党员权利的集体侵犯、限制和削弱作为纪检委新的工作重点。这种监督不是在事后，必须贯穿党内生活的全过程。由此，就要主动介入到党内干部选举、干部评议、党代表大会筹备与召开、党内事务通报和决策等各个工作环节中去，重点监督这些环节中对党内制度规定的执行情况，以保障党员在党内生活过程中充分实现民主权利。当然，纪检委如何介入这些工作还需要做进一步研究。
三、以保障党员民主权利为价值取向 健全完善党内制度规定
保障党员权利，推进党内民主建设，必须以保障党员民主权利为价值取向，不断健全完善党内制度规定。改革开放以来，党内生活中的一些基本的、重大的、关键的制度陆续颁布执行，党的制度建设取得重大进展。但就实践效果看，还有些问题需要思考：
1.党内制度规定的理念在一定程度上以强化权力主导作用为倾向，而没有明确以保障党员权利为基点。比如，要遏止吏治腐败就必须在党内干部工作中保障党员的参与权、选择权、监督权等。尽管《党政领导干部选拔任用工作条例》针对党内用人问题，就干部选拔任用的推荐提名、考察考核、酝酿讨论、任免、监督等各个环节，做出了更加规范的程序性规定，但是党员如何参与对执行程序规定情况的监督，却又是一个“空挡”。如何执行程序规定及对执行情况的判断实际是由主要领导干部和工作部门自身来判定。黑龙江马德的大规模吏治腐败案件就是表面圆满执行程序性规定，实际依然是“少数人选少数人”的典型案例。并且马德自己说：当一个市委书记“连程序都玩不转，那水平也太次了”。为什么马德们可以“玩”程序？关键在于我们在制定规定时，恰恰忽略了保障党员权利、限制党内权力这一关键理念，而是停留在以上级权力管住下级权力，用大权管小权这样的层面上。由此，党内制度规定的每一环都要紧紧扣住权力委托代理关系，始终坚持体现和保证党员作为权力主体对被委托代理主体——党的工作机关、职能部门和领导干部——的有效控制和监督，以防止在实际运转中出现被委托代理主体取代权力主体，并反过来控制、驱使权力主体的现象出现，减少乃至避免由个人意志控制党内生活和党组织活动的情况。
同时，有些制度规定由于语焉不详，而留给执行机关和领导干部“自由裁量”空间过大，导致党内规定和党员权利落空。比如在党内地方和基层选举条例中，尽管规定了党内各级领导机关必须是选举产生，但又有规定：“在上级党组织认为有必要时，可以调动和指派下级党组织的负责人”。这一规定无疑有一定的合理性，但是什么样的情况是“认为有必要”，经过什么规定程序才“可以调动和指派”，却又没有相应的配套规定，而且现在制度制定、制度执行和制度解释大多出自同一职能部门，这就难免出现执行随意性较大，党员权利只能服从权力意志的现象。
2.党内制度规定中党员权利与党内权力之间的关系还有一定的混乱不清现象。比如《中国共产党党内监督条例（试行）》中，明确规定了“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”。但是，条例又规定党内领导机关和党内领导干部领导党内监督工作，纪检委在党的领导机关领导下履行监督职责，并且用了相当大的篇幅作表述，而对党员和党代表在党内监督的责任与权利规定则非常抽象原则。结果，看起来党内监督的重点对象是明确的，但谁来监督却不明确，党员作为党内监督的主体实际上被虚置了。
同样，各级党组织的党委委员、纪检委员都是党员和党代表大会选举产生的，党员和党代表必须拥有对他们提出询问、质询、罢免或撤换要求的权利。但是在党内监督条例中，同为被党员选举出来的委员们相互之间有提出询问、质询、罢免或撤换要求的权利，而党员和党代表却没有这些权利。这岂不是把党内授权与委托关系搞颠倒了？
3.保障党员权利方面的规定还停留于“要求”层面，而未能真正体现出刚性权威。比如，《中国共产党党员权利保障条例》是一部非常重要的党内法规，但是由于条例用语大多是“要”、“应当”、“不得”、“严禁”等要求性语言，而缺乏可以实际操作的规程，并且尽管言明“不得”、“严禁”，但对如何追究违反党内制度规定、侵犯党员权利的责任主体仍然没有明确翔实的刚性惩治规定，实际效用就必然要打折扣。正因为如此，尽管党内一再申明党员权利不容侵犯、不可剥夺，但实际上在一些党组织内，党员权利较难得以充分实现，普通党员在遭遇党内权力的不公正对待后，也难以及时得到权利救助。
此外，党内在制度建设方面，有实体性制度缺程序性规定，有原则要求但不具备可操作可检查可验证性，制度之间的衔接配套等还存在一定的问题。以上问题表明，制度的构建和完善是一项非常繁复艰巨的工程，还需要我们长期努力。
四、合理构架党内权力结构 保障纪检委充分履行职责
保障党员民主权利，推进党内民主建设，需要纪检委很好地履行工作职责，但纪检委本身也需要相应的党内制度保障，否则其应有的权能很难实现。目前，主要有以下三个问题。
1.党内权力体制不够合理。纪检委受党员和党代表大会的委托，执行监督职能，纪检委必须向党员和党代表大会负责。党章规定，党的各级纪检委由各级代表大会选举产生，就十分清楚地表明了其中的权力授受与负责关系。但是，由于党章规定条款之间的前后矛盾，以及党内目前的权力体制状况，造成纪检委究竟向谁负责法理关系不清，致使纪检委一定程度地存在监督软弱无力的现象。造成这种状况的原因是，党内权力机关与工作领导机关含混不清，使得同是由党代表大会选举确立的权力授受关系，不合逻辑地变形为拥有不同位阶权能的上下级关系。党员是党的事业的主人，党代表大会应该是党内的权力机关，但是党章用“领导机关”四个字含混表达，又将党代表大会和由代表大会选举产生的党委会并列为“领导机关”。党委会在实际工作中同时掌握着决策权和执行权，造成决策执行一体化。并且，党的委员会和党的纪律检查委员会同是党代表大会选举产生，是同一个层次上的权力授受关系，但是却规定党的纪律检查委员会受党的委员会领导。这样的领导与被领导关系不仅不合权力授受关系逻辑，使得党内监督机构受制于同级党的委员会主要领导人，而且更为严重的是，授权主体——党的代表大会缺乏对党委会监督的组织机构和途径，事实上可能造成对党的委员会主要领导人的监督制约被架空、党的权力机关对自己所授予执行权力的“工作领导机关”实际无力控制，反过来还存在被其操纵的危险。
2.党内不同工作职能的部门权限边界不清。党的纪检委是党内监督的专门职能机关，这是党章规定、由党代表大会正式授权的。但是，党的委员会下属的一些组织部门也在以工作名义进行党内人事监督，事实上扩张部门职权。组织部是党委会系统内的履行配置党内组织人事资源的工作职能部门，对这一要害部门运转情况实行监督，是党内权力监督的关键。但是，目前建立的党内巡视机构，组织部门恰恰作为当然参与监督的力量来与纪检委共同巡监下级党的组织，这是典型的执行权职能部门扩张进入监督权职能领域，事实上形成执行监督合为一体，弱化了对党内核心权力运转的监督力度。这些年来党内一些腐败分子边腐败边提拔的现象不少，而组织部门却并不为此承担责任。党内民主的要害就在于在用人问题上扩大民主，如果不进一步考虑加大对人事组织部门本身的监督制约，相反还变相扩张组织部门的职权，实际可能阻碍党内民主进程，延续形形色色的吏治腐败现象。
3.如何通过合理制约纪检委本身的监督权能，使监督部门也受党员民主权利的约束。要很好履行党内监督职责，保障党员民主权利，推进党内民主建设，还需要解决对监督职能部门的监督问题。尽管纪检委在自身建设方面始终抓得很紧，对纪检干部队伍要求很严，但事实上也还是出现了一些纪检系统干部腐败的现象。这一现象的出现，促使纪检委本身必须正视加强对自身的监督问题。而这一问题除了纪检委系统的探索外，需要从党的体制全局思考问题，这里就不再多述。
充分履行纪检监督职能，保障党员民主权利，是党内民主建设的需要，也是纪检委所必须承担的职责，这需要我们进一步解放思想，以改革创新的精神加大实践探索力度，努力开创出党内监督工作的新局面。