城镇现有失业人员的状况、成因与对策，本文主要内容关键词为：成因论文,失业人员论文,城镇论文,对策论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着各项经济体制改革的推进，城镇失业人口有了大幅度的增加，
城镇失业率也有所上升。根据《中国统计年鉴》的统计，城镇失业率自
1992年以来呈连年上升的趋势。1992年为2.3％，1993年上升到2.6％，
至1994年上升到2.8％。全国失业人数1990年末为383.2万人，1993年末
为420.1万人，1994年末增加到476.4万人。城镇失业人数的增加，一方
面是由于劳动年龄人口的净增加，另一方面是由于停产、停工和破产企
业增多，富余人员剥离，隐性失业显性化。据劳动部门统计，自1989年
以来，我国城镇企业停产、半停产的职工人数经常保持在600 万人左右
。1994年国家统计局进行的全国人口变动情况抽样调查数据显示，由于
老企业改造困难重重，国有大中型企业就业人口比重大的东北三省因企
业停产、 半停产下岗职工占在职职工的比重较高， 其中黑龙江高达4
.73％，位居全国首位，高出全国平均水平3.59个百分点。 另据劳动部
信息中心统计，我国1994年底国有企业职工1.1亿人， 富余职工总数约
在3000万左右（其中公开闲置约1500万，隐性闲置约1500万），占全部
职工人数的28％。研究分析城镇失业人员的现状有利于推进现代企业制
度的改革，有利于正确处理好改革、发展和稳定的关系，较好地解决市
场经济体制下的就业问题。
一、城镇现有失业人员的状况
从各地调查的情况看，当前城镇失业人员呈现以下特点：
1.失业期限有延长的趋势。据劳动部门的初步统计，全国失业人员
平均失业期限已由4个月延长至7个月。据湖北省的调查，在失业人员总
数中，失业3—6个月的占18.1％；6个月至1年的占27.3％，1—2年的占
25％，2年以上的占30％。另据广州市对8000名失业人员的抽样调查，
待业3年以上的占34.5％。
2.企业的隐性失业职工逐步剥离， 其人员有较大幅度的上升。
1991年为10万人，1992年为34万人，1993年为103万人，1994年为180万
人，1995年1至6月在各级职业介绍所登记的失业职工达到480万人， 相
当于1991年的近50倍。据劳动部门的估算，目前我国国有企业隐性失业
人员约1500万，企业在劳动人事制度改革中可安置富余人员的43％，约
640余万，尚有800余万人难以得到切实安置。
3.失业职工自身条件较差，就业竞争能力较弱。相当部分的失业人
员是在企业进行用工制度改革中因年龄大、体力差、文化素质和专业技
术水平偏低而被淘汰下来的。一些典型调查表明，企业下岗职工有不少
素质偏低，老弱病人员占相当比例，他们没有完全丧失工作能力，但又
不能坚持上岗工作。河南省对9917名失业待岗人员的抽样调查结果表明
：（一）老弱病人员占相当比例。其年龄结构为25岁以下的占9.4％，
26—35岁的占37％，36—45岁的占39.4％，46岁以上的占14.2％，后两
项中老年职工超过半数；（二）文化程度普遍偏低，小学以下文化程度
占24.3％，中学中专占71.2％，大专以上占4.5％； （三）业务技术能
力不强，管理人员占6.5％，专业技术人员占7.2％，技术工人占17％，
熟练工人占68.9％。另据广州市对8000名失业青年的抽样调查，年龄在
26岁以上的占14％，初中以下文化程度的占46.3％。
4.女性人口失业率高于男性。据调查1994年我国城镇人口失业率为
3.54％，其中，男性人口失业率为3.35％，女性人口失业率为3.78％，
女性人口失业率高出男性0.43个百分点，在推算的全国城镇失业人口中
，男性失业人口为355万人，女性失业人口为325万人。在各种文化程度
的失业人口中，以女性初中文化程度人口的失业率最高，为5.37％。
5.失业人员中仅有50％有再就业机会。据劳动部门统计，我国失业
职工再就业率从1993年的70％下降到1994年的53％，其中40岁左右的失
业人员再就业更困难。四川省1993年24025名失业人员， 以各种形式重
新就业的有10525人，仅占失业人员的43.8％。 据河南省有关部门对49
户破产企业的调查，劳动部门调剂安置的失业人员占失业人员总数的3
.2％，主管部门调剂安置的占6.8％，新办经济实体安置的占13％， 自
谋职业的占5.5％，总计再就业率为28.5％。 失业人员再就业困难的原
因因技术水平低的占57.9％，因文化水平低的占25.8％，因年龄大、身
体弱的占6.5％，其他原因的占9.8％。
6.失业职工普遍只能维持较低的生活水平，有不少人在贫困线上徘
徊。破产失业职工所领取的救济金只能维持最低生活水平，其中有一些
有特殊困难的职工，如一家两口以上失业的，生活更加困难。据河南省
对6508名失业职工的调查，有34％职工靠节衣缩食和变卖家产度日，有
20％的职工靠亲友接济生活，有4％的职工靠借款和拣破烂为生， 有3
.3％的职工靠救济金维持，有个别人被迫沿街乞讨。另据苏北地区抽样
统计，失业人员生活水平超过当地平均生活水平的占10％左右，大约40
％基本达到当地居民平均水平，生活费主要来源为家庭其他成员的收入
和本人从事第三产业的收入，大约有30％的职工在贫困线上徘徊，主要
依靠往年的有限积蓄维持生活，随着时间的推移，这部分人所占比重将
有所增加，还有15—20％的职工家庭基本没有收入来源，生活难以为继
二、城镇失业的成因分析
造成城镇失业的原因相当复杂，有城镇劳动年龄人口数量上升方面
的原因，有政策导向方面的原因，有企业方面的原因，有失业人员自身
能力方面的原因，有劳动力市场及就业服务方面的原因等等。归纳起来
主要有以下几点：
1.劳动力供大于求的尖锐矛盾引起的失业。主要是净增长的城镇劳
动力资源数量较大，而社会生产的增长远不能满足劳动力充分就业的要
求，整个就业空间在短期内很难有大的扩展。1994年我国劳动力资源受
人口年龄结构的影响资源总量增加到8.1％亿人，比上年增加900万人。
城镇劳动力资源由于受农业人口转非农业人口、从农村招生以及农村剩
余劳动力进入城镇务工经商等因素的影响，达到2.2亿人， 比上年增加
了1171万人。而1994年末全国城镇职工人数达到15100万人，比上年增
加250万人。劳动年龄人口的增长远远超过社会经济发展所能提供的就
业岗位总数。
2.企业破产导致职工失业。随着破产法的实施，一些在竞争中回天
无力的企业的职工被无情地抛向失业大军的行列。据调查，四川省1993
年宣告破产企业的职工2530人，占全年失业人员总数的10.5％。河南省
被调查的71家企业11447名职工中，因企业破产而失业的职工2481人，
占失业人员总数的21.7％。
3.企业或职工一方依法解除合同、终止合同以及职工违纪被开除、
辞退而导致的失业。据四川省的统计资料，1993年被企业终止、解除劳
动合同的职工有5098人，占失业总人数的21.2％，被企业开除的6854人
，占失业总人数的28.5％，被企业辞退的有2699 人， 占失业总人数的
10.5％。
4.因劳动力各层次供求不平衡而导致的结构性失业依然人数不少。
就业难与招工难并存的局面依然存在。广州市每年有30万农民工进城务
工经商，他们所从事的岗位有1/4是城镇失业人员可以从事的工作，相
当于城镇当年新增劳动力的2倍。在企业内部， 一方面有相当数量的富
余人员，另一方面生产第一线，特别是苦、脏、累、险工作岗位又严重
缺员，在企业人员中一线紧、二线松、三线肿的不合理状况仍然相当严
重。沈阳市职工中有10％的人处于在职失业。
5.停工、停产企业职工长期在职无业现象严重，有一部分已中断工
作和生活来源而卷入失业大军。停工、停产企业职工1993年为300万，
1994年约为450万。据湖北省的调查表明， 双停企业仅占调查企业总数
的13.3％，但双停企业中的在职失业职工占全部失业职工总数的42.4％
。另据对苏北处于停产半停产的特困企业的调查，当前处于停产、半停
产的企业约占全部企业的10％，而失业职工约占全部职工的15％。特困
企业在家失业的职工除自找门路、自谋职业外，大约有60—65％的职工
在家失业。
三、针对城镇失业现状的几点对策
在市场经济体制下解决我国的城镇失业问题，必须站在正确处理好改革
、发展和稳定的关系的立场上，站在维护国家稳定、保证改革大业成功和
为亿万人民群众谋利益的立场。为此，我们认为可采用以下政策：
1.应该把城镇失业率作为一个监控指标，纳入国民经济和社会发展
规划，并实施有效的宏观调控。诚然市场经济、市场机制对劳动力资源
的配置起基础性的作用，但这并不排斥政府通过经济、法律、行政等手
段对劳动力市场进行宏观调控。政府的干预应该是经常的、多样的。对
失业问题一是应以法律为依据，依法干预，依法调整。二是要注意经济
杠杆调节，保证有相应的资金投入，还辅之以相应的调节经济利益的手
段，既使市场运作和服务工作能正常开展，又能引导企业和劳动者的行
为。三是要以就业服务为依托，政府大力支持，实施多种就业项目，如
再就业工程，鼓励社会多方参与活动。政府应把就业工作尽快纳入法制
化轨道，争取更多资金投入，并把对失业率的调控同工资分配、保险金
收缴、贷款、税收调节等结合起来，建立更有效的手段，强化政府对失
业率的监测和调控职能。
2.进一步培育和发展劳动力市场，建立劳动力社会调节系统的制度
框架，发挥劳动力市场两个主体的作用，营造劳动力市场有序运行的新
秩序，减少由于劳动力市场的不完善而导致的失业。在建立劳动力市场
和解决就业工作中逐步建立起一种动员社会各方力量支持降低失业率的
工作体制，并使之制度化、法律化。既要保持在实践中获得成功的各级
政府目标责任制，也要加强政府各有关部门共同协调配合工作的机制，
还要借鉴并引进企业和劳动者参与决策、共同实施的新做法。发展劳动
力市场必须在转变劳动部门的职能的同时，建立市场主体参与合作的新
机制，政府、企业和个人三方性原则不仅在工资谈判和劳动争议仲裁时
适用，也同样适用于劳动关系建立之前的就业活动。
3.加快就业促进方面的立法工作，将劳动管理纳入法制的轨道。为
促进就业问题的解决，起码应制订5 类有关法律：一是与就业有关的法
律；二是与解雇（终止劳动关系）有关的法律；三是与收入及福利有关
的法律；四是综合劳动立法；五是其他立法，包括男女享受平等待遇的
法令等。当前急需制定能确保失业的劳动者享受再教育的权利的法规。
同时，加快社会培训劳动力基地的形成和运行，建立以教育部门为基地
，面向生产实践的社会培训体系，实行“先培训、后就业”、“边培训
、边就业”的政策，充分发挥培训基地的蓄水池作用。
4.完善失业保险体系，为社会消化失业提供安全保障。我国现有的
失业社会保障存在着资金来源单一，保障标准偏低和覆盖面过窄等问题
。尤其是企业富余人员流向社会，受到失业保险瓶颈的制约。应建立社
会失业保险金与社会平均工资、物价水平适当挂钩机制，适当提高失业
保障金发放水平，扩大失业保险范围，将失业保险扩大到非国有经济，
争取构筑一个覆盖面广，费用负担和待遇标准合理，统筹程度高，与就
业服务紧密结合且管理统一的失业保险制度。
5.把就业政策与产业政策结合起来，发展经济，积极营造新的就业
岗位，减少城镇失业。当前主要应支持第一产业向第二、三产业转移。
到2000年如第三产业的比重能达到33％，第三产业的从业人数可由现在
的18％上升到30％，大概相当于1.05亿个就业岗位。为此，一是要实行
扶持中小型企业发展的战略。由于实行市场经济，市场饱和率高，中小
企业在恶劣的竞争环境中更需要政府的扶持。二是实行民间资金向资本
转化，民营企业和中小型企业将成为支撑就业负担的支柱。城镇集体经
济及乡镇企业吸收就业的潜力巨大，预测到2000年其从业人员占全体就
业人员的比例，将由现在的30％上升到45％，大约新吸纳6500万人。
6.逐步扩大就业服务网络，完善劳动就业服务体系。减少因就业服
务滞后而带来的失业。随着我国劳动就业制度综合配套改革的全面推进
，职业介绍、就业咨询、职业培训、劳动仲裁等劳动力市场的中介服务
组织应该得到迅速发展。目前全国共有各类就业训练中心2600多个，年
培训能力仅60多万人。这对于我国在各级职业介绍机构登记的480 万失
业职工来说，只是杯水车薪。造成城镇失业的原因主要是技术水平和生
产能力的低下，因而建立和完善转岗培训、在职培训等就业服务体系刻
7.针对农村剩余劳动力盲目流向城镇，造成城镇失业人员增加，应
该制定一些规定和采取一些切实可行的措施来加以限制。我国目前约有
1.3亿农村剩余劳动力，其中大部分文化与职业技术素质较低， 区域分
布也很不平衡。农村剩余劳动力由传统部门向现代部门、由低效益的第
一产业向效益较高的第二、三产业的持续转移，是发展中国家完成工业
化、实现现代化过程中必不可少的关键性环节。通过劳动力在产业和空
间上的转移，使劳动力资源得以在社会经济各部门中重新配置，从而实
现产业结构的变迁和升级。但是由于农村剩余劳动力盲目流向城镇，与
城镇劳动力抢饭碗，造成城镇失业率的上升，城镇失业人员大量增加，
影响社会稳定。应该出台一些政策，如上海市的“ABC ”对外来劳动力
的分类管理政策等，限制农民工的盲流，加强对农民工的管理。应从长
远目标出发，引导合理、有序的流动。同时应看到农民转化为工人必须
有一个技能培训的过程，可以设立城乡流动培训站，切实地为农村剩余
劳动力找出路。
（作者单位：国家计委社会发展研究所）＊