推动欧洲政治联合的欧盟宪法草案，本文主要内容关键词为：欧洲论文,草案论文,欧盟宪法论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年在法国尼斯举行的欧盟15国首脑会议上，欧洲领导人决定制订一部成文的欧盟 宪法。2002年2月欧盟成立了以制宪为职责的筹备委员会，由105名来自欧盟成员国、欧 盟机构和候选国的代表组成，法国前总统德斯坦担任主席。经过16个月的激烈辩论和紧 张工作之后，2003年6月13日，欧盟制宪筹委会105名代表在欧盟盟歌——贝多芬第九交 响曲的乐声中庆祝宪法草案最后文本的完成。这一文本于当月20日正式提交在希腊召开 的欧盟首脑会议。该会议一致肯定了欧盟制宪筹委会起草的欧盟宪法草案，并决定将其 提交今年10月举行的欧盟成员国政府间会议定稿，最终于2004年欧洲议会大选前将宪法 条约的正式文本准备就绪。欧盟宪法草案的公布，虽无轰动效应，但却值得重视。
一、推动政治联合
欧盟宪法草案再次体现了欧洲一体化进程中历来所遵循的程式：成员国之间相互作出 政治让步，或求得最小公分母，或作出例外规定；有的成员国可以据此选择放弃，或采 取“一揽子”解决方案，或在无最终目标的情况下，先实现局部目标。宪法草案也是各 国各派相互妥协的结果，其中某些改革措施其实与目前的规定并无太大的实质差别。例 如，新设立的常任理事会主席除了可能有助于对内对外政策的连续性之外，其实质职权 并无多少改变。再如，在财政政策、就业政策等某些敏感的经济领域，宪法草案只规定 了欧盟在成员国之间起协调和保证作用。特别是在备受关注的统一外交和防务领域，宪 法草案仅仅原则性地强调“成员国应本着忠诚、团结的精神，积极地、毫无保留地支持 欧盟统一的外交和防务政策”，“成员国不应采取与欧盟利益相悖或者有可能影响欧盟 战斗力的行动”。尽管如此，欧盟宪法草案在推动政治联合和促进机构改革等方面还是 作出了不少宝贵的努力。
当今的欧盟特别需要得到政治联合方面的推动。欧洲一体化的历史已经表明，经济领 域的欧洲联合——即使今天已达到统一市场与统一货币——也不会自动导致政治联盟。 迄今为止，大多数拥护欧盟的人都假定或希望，经济一体化将不可避免地会导致政治联 盟接踵而来。现在似乎正好相反，情况越来越表明，且不说欧洲政治前途自身，就连欧 盟未来有力且有效的经济治理，在很大程度上也将取决于欧盟及其成员国领导人的政治 决断以及主要政治机构机制的改革。不存在什么不可避免的、理所当然的经济逻辑会把 欧洲进一步联合起来。统一市场的建立和统一货币的诞生并没有像寄望于欧洲事业的人 所期待的那样促进整个欧洲经济与就业的增长，市场开放本身也没有在多大程度上减轻 地区不平衡和社会不平等。因此，今后一段时间，欧盟及其成员国在政治领域采取行动 并取得成就，成为推进“欧洲建设”的关键所在，也是欧洲内外关注的焦点。而欧盟宪 法草案中有关权力分配、欧洲理事会、外交部长、欧盟委员会、欧洲议会、各成员国议 会以及各成员国的否决权等各项规定，都是推动欧洲政治联合的重要改革，为欧盟的单 一法人地位提供了法律基础，将使扩大后的欧盟在世界舞台上更为透明、有效和更具权 威性。欧盟宪法草案是在欧盟将于2004年实现第五轮扩大的背景下对欧盟进行改革和规 范的法律性文件。宪法草案遵循了深化一体化进程的目标，体现了“民主、透明、效率 ”的原则，保持了“人民的欧洲”与“民族的欧洲”两种理念以及大国与小国责权利关 系的平衡，反映了欧盟新老成员国共建欧洲统一大厦的政治意志，改善和增加了欧洲在 国际生活中的形象和份量。
二、促进机构改革
欧盟宪法草案推动欧洲政治联合，是通过促进欧盟机构机制的一系列改革来具体实现 的：
欧盟宪法草案重申了权力分配原则。欧盟将本着“赋予、辅助和均衡”的原则来界定 和划分权力。欧盟宪法草案强调，是成员国赋予其成员国以权力。只有在成员国单独行 动无法实现目标的情况下，欧盟才采取行动，而“联盟行动的范围和形式不要超出实现 宪法目标所必需的范围”。这种权力分配的实质是，对于成员国来说，欧盟的权力是辅 助的。这表明欧盟主要依然是“国家的联盟”，欧洲继续是“民族的欧洲”。所有的改 革进展都是在这个基本前提下进行的。
用常设主席制取代轮值主席制。关于欧洲理事会，欧盟宪法草案规定，欧盟领导人未 来将通过有效多数表决的方法选出一名主席(也被称为欧洲总统)，任期两年半，可连任 一届，负责主持首脑会议。常设欧洲理事会主席制度将取代现行的半年轮值主席国制度 。得到英国以及多数国家坚决支持的这项改革，旨在加强欧盟内外政策的连贯性与协调 性。由于担心新设的理事会主席一职可能会凌驾于欧盟委员会主席之上，一些小国坚持 认为理事会主席和委员会主席要密切配合。在将来，可能一人身兼两职。
新设欧盟外交部长职位。通过有效多数表决制，欧盟领导人将任命一位欧洲外交部长 ，负责实施欧盟共同外交和安全政策。该职将把目前的欧盟外交和共同安全事务高级代 表、欧盟委员会对外关系委员两个职位合二为一。外交部长必须掌握好平衡，他既要对 欧盟的共同外交和安全政策问题负责，还要对欧盟委员会的其他对外关系事务承担义务 。
改革欧盟委员会。直到2009年，每个成员国仍将有一名委员，他们的权力是均等的。 但自那之后，将采用双轨制。由15名委员组成的一个核心将拥有正式的投票权和最终决 策权。其余成员将发挥辅助作用，他们也参与政策的起草和实施，但不发挥真正的决策 作用。宪法草案规定，将确保所有25个成员国完全平等，各国将轮流出任核心委员。委 员会主席将由欧盟领导人通过有效多数表决制选举产生，但候选人必须得到欧洲议会议 员们的批准。如果没有得到批准，必须在一个月之内提名另一位候选人。
扩大欧洲议会议员的立法权。目前，欧洲议会议员们和欧盟各成员国政府必须联手通 过从运输和环境到内部市场的34个领域的提案。根据新制订的宪法草案，这些领域将增 加到70个，将包括诸如地区和社会开支以及签证和庇护政策等问题。欧洲议会还将负责 批准由欧盟理事会提名的欧盟外交部长和欧盟委员会所有成员的任命，在绝大多数领域 与理事会共同决策，并拥有对欧盟财政预算的最终决定权。议会总人数定为736人，按 成员国人口数分配选举名额，名额最多的德国为99人，最少的马耳他为4人。欧洲议会 是欧盟唯一通过直接选举产生的机构，议员们开会的地点仍在斯特拉斯堡，而不迁往布 鲁塞尔。
让欧盟各成员国的国家议会参与欧盟决策。欧盟委员会将必须把它的提案送交各国议 会，对欧盟采取这些措施的原因、它们的影响以及可能要付出的代价作出解释。各国议 院有6周时间复查提案。如果议员们认为欧盟委员会超越了它的权利，他们可以要求重 新考虑提案。如果1/3的成员国议会反对某项提案，欧盟委员会将不得不重新审核提案 。各国议会可以上诉欧洲法院，表达他们的反对意见。
实行双重多数(即国家数和人口数)表决制。宪法草案规定，将取消成员国在20个领域 的决策过程中的否决权，以确保一个有25个成员国的联盟的决策过程不受阻碍。但在敏 感的防务、外交和社会保障等问题上，成员国仍然拥有否决权。2009年以后，有效多数 表决程序会变得比较简单，不再需要根据成员国的经济实力加权表决，而是每人都有一 票，但与此同时，成员国的人口多少将起作用。如果多数国家投票赞成某项法案，而它 们的投票能代表25个成员国4.75亿公民中60%以上的人，该法案就得到通过。
三、道路依然漫长
由上述可知，欧盟宪法草案中规定的某些条款其实真的颇具新意，但将来最终能落实 到什么程度，尚有待时日验证。只是有一点可以肯定：欧盟会因为有一部正式宪法而继 续进步，但前进路上依然荆棘丛生。这是因为：
不彻底的一体化意味着不完整的力量。欧洲一体化事业经过50多年的实际发展，欧盟 各成员国在很大程度上已经丧失了自主行动的能力，但它们又不愿赋予欧盟以各国曾经 采取的方式代表它们行使主权。欧洲联盟迄今既不是“联邦”，也不是“邦联”，它只 是作为一个特别的“自在实体”存在与活动着。这个实体由欧洲共同体、共同外交与安 全政策以及内政与司法合作三根“支柱”支撑着。在以统一市场和统一货币为核心内容 的欧洲共同体，包含着不少“超国家”因素；而在后面两个“支柱”中，至今依然仅仅 是政府间合作。这种情况看来不会因为出现一个统一的、具有法人资格的欧盟而改变。 按照目前这个宪法草案，欧盟在实施共同预算政策、税收制度和欧盟财源等方面都没有 什么真正严肃的规定。在外交和安全政策方面更是如此。这种不彻底的一体化极大地限 制了欧盟潜力的发挥。
机构机制和法律规章并未精简。欧盟宪法的正式目标是建立一个更简洁、更高效、更 民主、更接近公民的欧洲。但要做到这些并非易事。西班牙最近一次民意测验的结果表 明，90%的西班牙人根本不知道有这个制宪大会的存在，只有1%的人知道这个大会的目 的是要为欧盟起草一部宪法。欧洲联盟离欧洲公民依然很远。机构看来也并未精简，反 而变得更加复杂，日后能否顺利运转还难以预期。欧盟总共长达9.7万页的法律规章也 没有减少，现在还要加上这部包含4章、460项条款、长达数万言的欧洲宪法。欧盟“机 器”太复杂了，它妨碍高效，且影响民主。
权力划分含混可能会引起麻烦。一个有名无权的欧盟理事会主席，一个被欧盟理事会 和欧洲议会双重“任命”的欧盟委员会主席，一个没有可靠的共同外交政策作基础的欧 盟外交部长，这三个角色如何扮演令人关注；欧盟宪法草案也没有解决2000年尼斯会议 在欧盟委员会问题上造成的不平衡。尼斯会议确定了每个国家有一人担任欧盟委员的原 则，大小国一律对待，这一原则固然未必合适；而今规定将拥有投票权的欧盟委员人数 减少到15名，他们组成“常委”，其余委员没有决策权。虽然欧盟宪法草案规定这些委 员的席位由成员国轮流担任，但将来究竟如何产生和轮换不得而知。
最严重的问题是新老成员国对欧洲宪法草案本身存在分歧。例如，在对欧盟宪法草案 的认可态度方面，德、法、意、荷、比、卢6个欧盟创始国认为，草案是未来宪法的“ 广泛基础”，希望政府间会议对其作少量修改后能迅速批准。而其它中小国家则认为， 草案只是政府间会议继续讨论的“出发点”，需有一段时间认真予以讨论。再如，关于 用“双重多数表决制”取代原有表决机制问题。2000年尼斯会议达成的机制，明显有利 于中小成员国，加大了它们在决策中的份量。按照尼斯机制，人口8200万的德国在欧盟 表决时拥有29票，而人口仅有45万的卢森堡却拥有4票；西班牙和波兰只比德国各少2票 ，但两国人口加在一起只及德国的一半。这次提交的欧盟宪法草案对尼斯机制作了根本 改动，提出在绝大多数领域实施“双重多数表决机制”，即欧盟通过有关决议，除需要 半数以上成员国外，还需要这些成员国的人口超过欧盟总人口的60%。目前，参加宪法 工作的国家中已有18个国家主张保留尼斯表决机制。有的小国担忧：德国加上(日后加 盟的)土耳其足以封杀未来欧盟的任何决议，因为它们是欧盟第一和第二人口大国。“ 大国”西班牙也已表示反对“双重多数表决制”。
总之，欧盟的制宪工作已取得了相当的成功，人们不应因为看到欧盟面临着一系列新 的难题而听不到它又在向前迈进的脚步声。